地方政府公信力影响因素研究

孙长智，赵艳蕊

（长春工业大学 公共管理学院，吉林 长春 130012）

一、引 言

政府公信力是指政府在公共事务管理中的影响力和号召力，也是公众在接受政府管理的过程中对政府的满意度的检验。当前，我国对提高政府的公信力十分重视，在推动国家治理体系和治理能力现代化的进程中，政府的公信力与执行力直接关系到国家的治理效能。政府的信誉度越高，就越能树立一个良好的政府形象、减少行政成本、提高行政效能、提升公众对政府的满意度，对构建让人民满意的服务政府具有重要意义。因此，如何在构建和谐社会中发挥政府与公众之间的有机互动，对政府公信力的影响因素进行反思，是当前我国公共管理领域的一个重要课题。

关于政府公信力的研究，最早可以追溯到法国学者卢梭的社会契约论，契约论认为信用是社会公众与政府建立契约的基础，当公众愿意无条件相信政府时，政府的权威和权力才能得到保证。第二次世界大战后，经济学家布坎南在政治学中引进了委托—代理理论，认为在政府和民众之间存在着一种经济的委托—代理关系，政府必须提高自身能力为代理人即公众更好地服务。自非典疫情以来，国内关于政府公信力的研究文献逐年增加。例如，薄贵利教授指出，政府信用是社会信用的源头，他提出了影响政府公信力的十大因素：人道、法制、服务、改革、创新等。［1］江旻艳则探究了网络时代政府公信力弱化的原因，并提出了凝聚网络社会共识、重构公共管理话语权、完善公共服务的双向沟通渠道等措施来提高政府公信力。［2］

从对政府公信力的相关研究来看，目前仍有一些缺陷。第一，关于政府公信力的研究大多集中于中央政府，而对于地方政府的公信力研究则相对较少。地方政府作为行政体系中的重要组成部分，其执政水平直接关系着公众对政府的认知和信任的程度。因此，对地方政府公信力的理论和实践研究迫在眉睫。第二，近年关于政府公信力影响因素的研究多以定性为主，权威性的定量研究比较匮乏。基于此，本文以地方政府作为研究对象，通过设计科学合理的测量体系指标，收集有效数据并展开实证分析来讨论地方政府公信力的影响因素，最后基于研究结论对提升公众对地方政府的信任度进行了路径构建。

二、文献综述和研究假设

政府公信力是人民群众对政府的言与行的信任程度，其公信力更体现出了国家的合法性问题。赵鼎新认为，国家在建立统治合法性时，被人民普遍接受的意识、统治者的产生程序与供给公共产品的能力是国家合法性的来源，亦即意识形态合法性、程序合法性、绩效合法性。［3］龚培兴认为，理念正确、行为正当和结果满意是政府构筑公信力的三大支柱，这三者又是紧密联系的，因为正确的理念引导正当的行为，正当的行为产生满意的结果，三者共同提升政府公信力。［4］基于这些研究结论，本文认为赵鼎新指出的国家合法性的来源和龚培兴提出的公信力的支柱，亦即行政理念、行政过程、服务绩效都是地方政府公信力的主要来源。此外，当今社会环境的复杂性与动态性又是不得不考虑的重要方面，近年来各种危机事件与群体性事件的发生在很大程度上削弱了政府，特别是和民众接触最为密切的地方政府的公信力。因此，本文提出社会环境也是影响地方政府公信力的重要因素。由此，本文认为行政理念、行政过程、社会环境、服务绩效是影响政府公信力的主要因素，并提出相关假设。

（一）行政理念对政府公信力的影响

中国自古以来就存在着为民服务的理念，比如古代政治的民本思想“邦以民为本”；新中国成立后，“为人民服务”成为各级人民政府的初心和使命；党的十九大报告提出“建设人民满意的服务型政府”等一系列新的理念。在理论与实践研究中，政府是否真正拥有为民服务的理念被认为是影响政府公信力的一个重要因素。如唐铁汉认为，诚信政府与诚信官员的思想基础是以“情、权、利”为民服务。［5］张鸣基于以往的研究，提炼并验证了和善的服务理念是影响县级政府公信力水平的重要因素之一。［6］江蓉在对政府公信力的概念和测度进行梳理总结后，得出了提升政府公信力的重要方面是执政理念和公众参与等多个角度，而且政府和公务员应该树立以人为本、为民服务的思想。［7］综上，本文提出假设1：

H1：为民服务的行政理念对提高政府公信力有正向的直接影响。

（二）行政过程对政府公信力的影响

由于权力的垄断性，政府运用行政权力的过程中在诸多环节上存在产生寻租行为的机会，从而导致权力腐败现象的产生。政府行为是否合理合法、公开透明，办事流程是否简便，公众和社会其他组织是否可以履行监督政府的责任，这些都会影响公众对政府的感知与信任。宋长青等在构建政府公信力评价指标时，将依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、信用建设作为一级指标，运用层次分析法通过一致性检验，最终形成了比较科学的指标体系。［8］吴光芸在分析影响政府公信力的政府自身因素时，认为政府在行政过程中存在贪污腐败和违法现象，而且政府信息的公开性和透明性不够是导致政府公信力下降的重要因素。［9］由此，本文提出假设 2：

H2：科学合法的行政过程对提高政府公信力有正向的直接影响。

（三）社会环境对政府公信力的影响

从目前的情况看，整个世界极有可能长期处于疫情时代，其影响波及到各国政治、经济、社会生活的方方面面。而受影响最深最大的还是基层人民群众，和人民群众接触最直接最深入的便是地方政府，公众对地方政府的信任程度也会在应对危机过程中随着政府政策的不断调整而发生变化。陈世香等认为，在公共危机中，政府的可信度要高于在常规情况下的可信度，他们以新冠肺炎疫情为例，在对7000多份数据进行实证分析后发现，危机期间政府公信力的特征为差序信任，而并没有断崖式下跌。［10］社会环境的动态性与不稳定性考验着政府的治理能力，地方政府如果能够采取积极主动的危机管理行为则能够有效提升人民满意度从而提升公信力。

在自媒体的大环境下，由于发布信息的成本较低，一些主观性和负面的言论常出现于自媒体，而这些信息的准确与否却无从考证。同时，由于自媒体的放大性传播导致舆论的不可控性，使得政府的话语权和公信力被削弱，政府信息公布的不及时、不透明与自媒体信息的爆炸式传播形成了鲜明对比，公众对地方政府公布信息的信任逐渐降低，此时地方政府公信力变弱就成为一个必须重视的问题。国外学者Chen和Sun探讨了媒体如何影响公众对政府的信任，在调查后发现中国官方媒体对政府信任有积极影响，而不断增长的社交媒体则成为政府信任的主要威胁。［11］吴芯懿认为自媒体是政府建设公信力的必由之路，政府应该利用网络环境使其成为沟通政府和公众的新渠道。［12］由此，本文提出假设3：

H3：稳定有序的社会环境对提高政府公信力有正向的直接影响。

（四）服务绩效对政府公信力的影响

从公众的衣食住行到企业的生产经营，政府的绩效涉及社会生活的方方面面，不仅与民生息息相关，也是地方政府公信力最直接的体现。马得勇对20个乡镇政府进行调研并进行实证分析后发现，政府的服务绩效是影响基层政府合法性的最重要原因。［13］政府管理绩效不佳是造成政府信任度低下的原因之一，但优质教育和医疗等资源更多地集中在省市等高层级政府中的现状使得一些地方政府面临着民生资源缺乏的困境，这在一定程度上影响了地方政府的治理绩效，公众对其绩效的评价也会影响其公信力。综上，本文提出假设4：

H4：优良的服务绩效对提高政府公信力有正向的直接影响。

三、研究设计

（一）变量测量

在变量的研究设计上，本文将行政理念（简称为AI）、行政过程（简称为AP）、社会环境（简称为SE）、服务绩效（简称为SP）作为解释变量；将地方政府公信力（简称为LGC）作为被解释变量。此外，地方政府公信力作为一种主观的政治性评价，也会受到公众的个体特征的影响，比如：性别、年龄、学历、收入、宗教信仰等。为了保证研究的准确性，本文将上述变量纳入控制变量。在此基础上，开发设计相应量表用于问卷调查。为保证测度指标和问卷的科学性和严谨性，本文根据国内外相关文献资料设计了一个20个题项的量表，如表1所示。

表1 测量体系指标

（二）数据来源

在确定变量的测度指标之后，本文采用李克特（Likert）经典五点量表法编制问卷，1～5分别代表：非常同意、同意、不太清楚、不太同意、非常不同意，然后请被调查者对其所在地政府进行客观的评价。问卷主要通过QQ和微信转发、课堂发放、E-mail发送等方式进行发放。发放对象包括：大学全日制研究生和本科生、地方政府工作人员、政府办事群众、企事业单位工作人员、离退休人员、社区居民等。发放对象的多元性有利于减少系统误差，以保证获取数据的有效性。在持续两个月的问卷发放后，共回收问卷390份，最终选择符合条件的有效问卷360份，有效回收率为92.3%。

四、数据分析

在调查对象方面，从性别比例来看，男性所占比例较多，为54.4%；从年龄结构分布来看，18～30岁占比44.4%，31～40岁占比27.2%；从学历层次分布来看，本科及以上学历占比47.3%。项目调查涉及到6个省市包括长春、吉林、济南、青岛等在内的26个地市级政府。为了检验问卷的可靠性，本文采用SPSS 26.0软件对量表的内部一致性进行了信度测试，总量表的信度Cronbach’α值为0.928，这意味着量表的内部一致性非常高，信度较高，同时五个分量表的信度也都大于0.7。继续在SPSS中进行因子分析时，得出KMO值为0.944，Bartlett球形检验结果也符合标准。显著性水平P小于0.01，说明回收问卷中的数据适合做因子分析，在此基础上保留因素载荷大于0.5的题项进行数据后续的分析。

（一）描述性统计

本文对地方政府公信力影响因素各维度以及政府公信力整体现状进行描述性分析，结果如表2所示。从整体上看，地方政府公信力得分为3.802，为中等偏上水平，公众对地方政府还是比较认可与满意的。行政理念和行政过程均值都在3.850以上，说明公众认为各地方政府为民服务的思想和行政过程的运行都是比较科学合理的。社会环境的均值是3.717，得分最低，这是因为在复杂多变的社会环境中，地方政府对一些无法预料到的大型危机事件很难做到最优决策，因此得分较低。另外，服务绩效的均值为3.817，因为公众最关心的还是政府最实际的产出，公众倾向于认为地方政府的确获得了优良的绩效结果，但从得分来看，政府在绩效方面仍有很大的进步空间。

表2 描述性统计结果

（二）相关性分析

将影响公信力的因素与地方政府公信力进行相关性分析，结果如表3所示。在各个因素相互独立的情况下，为民服务的行政理念、科学合理的行政过程、稳定有序的社会环境、优良的服务绩效在0.01程度上对地方政府公信力具有显著的正向影响。影响由大至小依次为：行政过程0.889、服务绩效0.878、行政理念0.830、社会环境0.749。同时，行政理念、行政过程、社会环境、服务绩效与地方政府公信力存在线性相关关系。

表3 相关性分析

（三）回归分析

为了验证行政理念、行政过程、社会环境、服务绩效是如何影响地方政府公信力的，本文在相关性分析的基础上进行回归建模，其基本模型为：

在SPSS 26.0中进行四大影响因素的回归分析，得到的残差的轮廓和正态曲线基本吻合，初始正态性检验通过。模型构建的拟合度R2为0.953，说明地方政府公信力来源的95.3%可以通过四个变量来解释，拟合度良好。F值为1811.644。DW值为1.98，表明各变量间不存在系列相关。容差分别为0.471、0.340、0.528、0.375，VIF 值分别为2.123、2.942、1.894、2.667，均符合容限度大于0.1 和 VIF 小于5 的适配范围，说明四个变量不存在多重共线性，运算结果是真实可靠的。由以上分析可知，指标的选择合理性充分妥当，适合做回归模型。行政理念、行政过程、社会环境、服务绩效四个变量的显著性均小于0.01，回归系数为0.252（β1）、0.305（β2）、0.126（β3）、0.279（β4），均大于0。将运算出的回归系数 β 代入式（1），可以得到多元线性模型为：

由回归分析可知：行政理念与地方政府公信力在0.01水平上显著相关，为民服务的行政理念正向影响地方政府公信力，假设1得证；行政过程与地方政府公信力在0.01水平上显著相关，科学合法的行政过程对提高政府公信力有正向的直接影响，假设2得证；社会环境与地方政府公信力在0.01水平上显著相关，稳定有序的社会环境对提高政府公信力有正向的直接影响，假设3得证；服务绩效与地方政府公信力在0.01水平上显著相关，优良的服务绩效对提高政府公信力有正向的直接影响，假设4得证。

（四）结构方程模型的构建

本文运用AMOS 26.0软件，以地方政府公信力量表中的20个题项作为观测变量，行政理念、行政过程、社会环境、服务绩效、政府公信力作为潜变量，绘制关于地方政府公信力影响因素的结构方程模型，如图1所示。然后选取10个指标进行模型整体拟合效果的检验，这10个指标分别为：x2与自由度（df）的比值；拟合度指标和调整后的拟合度指标（GFI和AGFI）；近似误差均方根（RMSEA）；规范拟合参数（NFI）；渐增拟合度指标（IFI）；比较拟合度指标（CFI）；赤池信息标准、贝叶斯信息标准和一致赤池信息标准（AIC、BIC和CAIC）。从表4中模型适配度有关参数判断，模型整体具有较高的拟合度，模型拟合度越好表示模型矩阵与数据矩阵越接近，与实际数据具有良好的适配度。

图1 政府公信力影响因素的结构方程模型

表4 结构方程模型拟合度

五、提升地方政府公信力水平的路径选择

本文运用文献资料编制问卷，进行问卷调查，运用线性回归分析与结构方程模型，对影响地方政府公信力的因子进行了实证研究。从行政理念、行政过程、社会环境、服务绩效四个方面对政府公信力的影响程度进行了分析，并得出如下结论：科学合法的行政过程、优良的服务绩效、为民服务的行政理念、稳定有序的社会环境对政府公信力的提升具有明显的正向作用。因此，在地方政府公信力的建设中，要注重行政过程科学合法性的提升，注重改善服务绩效和重塑为民服务的行政理念。这与前人的分析结果一致，也进一步表明行政过程、服务绩效、行政理念是地方政府公信力的支柱，也是公众对地方政府高信任度的来源。基于此，本文提出如下路径来提升地方政府公信力水平：

1.树立服务型政府的理念。要提升政府的公信力，必须从转变执政观念、树立为民服务的理念入手。建设服务型政府，就要树立服务至上、公开透明、高效廉洁等施政理念。服务型政府的本质是以全社会的发展和广大公众的利益为出发点，这就要求地方政府要体察民情、深入民心，为民办实事，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，坚决反对“形象工程”和“政绩工程”。树立服务型政府理念，提高地方政府公信力，还要完善反腐法律法规的建设，提高腐败成本，对权力寻租等违法犯罪行为坚决零容忍。此外，还要加强政府信息披露的透明度，确保人民群众的知情权和监督权，并建立健全舆论反馈机制，提高政府回应力，及时回应群众反映的问题并解决群众的困难，这样才能赢得公众的信任与支持。

2.推进行政过程的优化再造。行政过程的优化再造要从决策、执行、监督三环节入手，以增强政府的公信力水平。首先，要完善“政府决定、专家咨询、社会参与”的科学决策机制，对整个决策过程进行再造。地方政府在进行决策时要访民情、听民意，召开听证会，听取专家和群众意见不能走过场，才会对本地实际情况了解得更透彻，实事求是地从地方客观实际出发，为百姓办实事。其次，在执行环节上，要简化流程，提高办事效率。务求在简环节、优流程方面取得突破性进展，坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续，缩短办事时间，提高效率。最后，要加大对地方政府行政过程的监督力度，防止行政执行中的腐败及低效行为。还要完善公民监督制约机制和舆论监督，畅通群众投诉举报渠道，减少行政执行过程中的不公平和不公正，从而提升地方政府公信力。

3.营造和谐稳定的社会环境。随着社会环境的变化，“黑天鹅”与“灰犀牛”事件日益增多，应对各种突发事件已成为政府的常态化工作。为此，政府应紧密结合地方实际，完善本地、本部门的应急预案，推进学校、社区、企业等人口密集区域的应急预案编制工作，并加强应急人才队伍建设，以更好地预防和处理动态变化的环境中的危机事件与紧急事件，营造一个稳定有序的社会环境，提升公众的安全感。另外，现代自媒体平台快速发展，公众的交流与评论更加集中，一些信息难以鉴别真假，负面的舆论传播更快，影响也更大。地方政府首先要提升官方融媒体的信息质量，在保证真实性的基础上丰富内容形式，将其转化为提升执政力水平的工具。要建立舆情监测机构，对网络舆情加以积极引导，以提高网络民众对网络信息的甄别能力，减少舆论危机的出现，为社会公众营造风清气正的网络环境，增强公众对地方政府的满意度与信任度。

4.注重实际产出，提升公共服务整体质量。公众在评判政府的公信力时，更加看重政府是否可以给自己带来切切实实的好处和利益，而地方政府产出的数量和质量是其服务绩效最直接的体现，是公信力的最直接评判标准。因此，地方政府要注重实际的产出，为此要首先解决地方民众的教育、养老、医疗等问题，如为农村留守儿童提供相关教育和为老人提供相关养老服务、加强社区道路和体育设施的建设、为区域内失业人员提供政策咨询和职业指导等服务。从保障和改善民生水平入手，提升人民群众的幸福感和满意度，提升公共服务整体质量，进而提高服务绩效和地方政府的公信力水平。