国土空间规划的现实困境与突破路径

陈远旭

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 广东 广州 510000

国土空间规划可以有效推动我国社会发展，也是我国社会经济发展目标实现的重要推动力量。国土空间规划工作具有多个方面的内容，如国土整体规划布局、空间开发与利用等。在展开国土空间规划的进程中，其复杂性较强，影响工作质量的原因也较多，纵观现阶段的国土空间规划工作，其所面对的困境较多，因此，笔者将会对国土空间规划中现实困境进行分析，并提出突破困境的措施，希望可以为相应工作人员提供些许建议与思路。

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1.1 规划目标不明确

着眼规划目标，一切规划都离不开两种类别，一是发展为主，这一类型的规划具有区域规划、城市乡村规划等；二是控制为主，如环保规划等。前者主要指代的是将发展与进步作为核心，依据目标指导方向的整体思路，追求更大的收益利益。在不相同的经济体系下，发展规划所具备的作用与价值也是各不相同的，对于不同对象也具有不同的功能诉求。在我国现阶段社会发展情况来看，发展规划具备协同发展与可持续发展的作用。

与发展性规划重视利益极大化这一特点有所不同，控制性规划的主要目标并不是获取最大的经济利益，而是在规划的进程中着眼于不能做什么以及不能做到什么程度。简而言之，这一类型的规划属于管控治理范畴，也就是管理规划。实际上，世界其他国家的规划，包含区域规划以及城市规划等，大多重视“禁止”内容，看起来更像是管制规划，欧盟更是将空间规划看做成为空间管制规划。而纵观我国发展情况，现阶段，我国正处于发展时期，发展才是第一要义，因此国土空间规划更加重视“发展”，发展性规划具有浓厚的色彩[1]。

1.2 突破路径

在全新的时代环境下，国土空间规划的整体目标为：统筹国土保护、利用与开发，实现高水平发展以及共同创造高质量生活，推动达成国土空间治理能力以及治理水平向着现代化方向前进，全方位打造形成和谐有序、开放安全的美丽国土。通过上文分析可知，规划的两种类别为发展与控制，其中，发展性规划的核心为开发与利用，而控制性规划的核心为保护与整治。将我国现阶段发展情况作为基础来看，国土空间规划既不是普通的管理性，也不是单纯的发展性，而是处于两者之间，也就是管理与发展相互结合的规划类型。因此，国土空间规划应该秉持管控规划的要求，将该做好的工作做到位、管理到位，同时也应该遵守发展性规划的原则，合理利用现有资源，将经济发展作为第一要义，为社会进步与人民生活质量的提高做出贡献。

国土空间规划既不能单纯地重视资源分配、如何发展等问题，也不能只关注对国土的保护以及治理，而是应该重视生产、实际生活以及社会效益三者的结合体。生态效益并不具备最大值，只有最小值。种植土地面积指标也是一样。在实际生活方面，也是不具备最大值，只有最小值。

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2.1 关系不明确

如若是发展性规划，那么毫无疑问在规划工作进程中所秉持的是人本理念。如若是管理性规划，那么在实际工作进程中则应该更加重视生态问题。不论是发展亦或是控制，各个层级国土空间规划都会关系到较多方面的利益，如空间的拥有者——当地人民群众，空间的管理与服务者——政府部门，空间的利用者——企业家等。

2.2 国土空间规划应该坚持五赢

2.2.1 生态优先的前提下实现以人为本

国土空间规划的最根本目标，就是形成生活宜居的、具有较强竞争力的、和谐安全的国土空间格局，于此同时还应该重视生态优先原则。依据习近平主席的执政理念，笔者认为，在全新时代环境之下，国土空间规划必须将人本与生态环境保护作为基础原则，两者都是不可或缺的，并且不能偏颇。这一要求看起来十分矛盾，其实不然，人本，也就是以人为本，这是国土空间规划的根本目标，而生态环境保护优化，则是国土空间规划的基础与前提标准。就好似人们行走在路上一样，其中生态优先，也就是人们的出发点是哪里，而人本，则是人们要去往哪一个地方。在科学发展的角度来看，人本属于社会学的范畴，生态环境保护则属于自然科学范畴。在实际的规划工作进程中，笔者认为应该在尊重自然规律的前提之下，发挥出人们的自主能动性，提升人民群众的生活质量。这就是处理好人本与生态这两者之间关系的基础准则。

关于生态环境保护，其显而易见就是绿色发展问题，并且现阶段已经有了十分之多的研究成果，笔者不再对其进行繁冗的分析。本文重点研究一下人本问题，其中的人关系到较多个方面，如居民、政府等[2]。

2.2.2 居民

在我国土地制度之下，国土资源是属于每一个人民群众的，首先就是当地地区的居民，国土空间规划必须将当地地区的居民作为主要与核心，提升其经济收益，增加广大人民群众的工作机会，推动城乡建设，这是习近平主席人本理念下的基本要求。

2.2.3 企业家

企业家，不是做慈善的人，所创办的企业也并不是福利招待所。要想实现与当地地区具有紧密关联的开发商以及公司老板有所得，同时避免风险侵袭，就不能对开放商以及公司老板“道德绑架”，否则将会起到适得其反的效果，造成巨大的经济损失。

2.2.4 服务者

所谓服务者，主要所指代的就是当地地区的政府部门，应该大力优化基本公共设施的建设，提升服务质量，推动当地文化发展与社会进步，切实实现服务竞争能力提高。

2.2.5 国土空间治理中五赢诉求

国土空间规划开发应该实现五赢，第一赢：生态环境优化。这是生态优先的基础标准。第二赢：当地地区中人民群众的经济收益与生活质量提升。第三赢：开发商获取可观的经济利益与社会效益。第四赢：广大消费者认可当地地区的产品与当地服务。第五赢：优化当地地区投资环境，提高地方财政收入，切实实现当地地区经济发展与社会进步。实际的五赢关系如图1所示。

2.3 国土空间规划中五赢的实现

国土空间规划不但应该具有发展性，同时也应该具备实效性。应该跳脱出规划的对象，来分析当地地区的发展诉求。通常状况下，国土空间规划人员最好不是当地地区资源开发的直接受益者，这样其就不会受到利益方面的影响与牵制，可以秉持公平公正的态度来协调各方矛盾，规划好各个利益主体的职能与责任，明晰各自所具备的权力与义务。在这一前提之下，再应用逆规划的措施，坚守住资源底线与环境基线。

我国传统的国土规划，是将发展性为主要，对于人与自然、现代与历史之间的关系把控不合理，处理不到位。以往的区域规划工作，更是不具备对国土空间应有的持续性依据综合性考量，在根源上就忽略了规划对象的体系性与全面性；而对于那些超前的城乡规划，更是导致大面积土地被荒置，绿地生态环境成为了被动点缀[3]。

应用逆规划措施来进行国土空间规划，切实达成人本与生态环保优先的目标。所谓逆规划，就是反向思维，只重视一定不能做的事，不能在哪些地方做什么，坚守生态底线，从而为当地地区留下永久保护的“不干涉”空间。当前时期，自然资源部正在进行的各个地区保护体系是具有实效性价值的，笔者也希望这一保护体系可以做好，而不是成为当地地区获取利益的另一种手段。

2.4 完备协商——协议机制

首先应该将产权关系搞清楚，并签署履行合同条例，这是有效确保各方利益的最基础工作。还应该明晰各个利益涉及者的角色定位。其次，应该完备利益涉及者加入到国土空间治理机制。在我国治理工作现代化以及相应法律条例持续完备的基础上，工作人员应该依据实际情况，为利益涉及者参与空间治理工作的实现提供制度保证，这样才可以在法律规范层面确保利益涉及者的参与程度。并创设起相应的激励体系，使得每一名参与者都可以为区域长效发展做出贡献，实现参与者各司其职，形成合理，为空间治理发挥出自己的力量。

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3.1 国土空间规划中地理区域与行政区域

自然物质循环、水循环等，都是将地理单位作为基础的，因此，在国土空间规划的进程中，有必要将地理单元作为基础，进行规划工作，合理测验以及确定管理工作的指示标准。承载力就是在这一方面着眼分析才具有相应的价值。但是发展性规划的诉求，是将行政单元作为核心与重点的，因此，也应该进行行政范围中的规划工作。那么难题也就随之产生，是先规划地理单元国土空间，或者是先规划行政单元国土空间？在理论上来看，应该是先规划地理单元国土空间。但是就现阶段实际状况来分析：我国的北京、天津、河北等地理单元的规划工作正在进行，有些地区甚至已经完成，但是对于其他的大地理单元，如青藏高原等，这些地区环境中的规划工作依旧没有进行的迹象，这一状况必然会影响行政单元的规划工作。

3.2 左右逢源

笔者建议可以先规划地理单元，尤其是大范围大规模的自然地理单元，将整体管理指示标准确定好，再经由协商互动的方式，将这些指标分解，并切实落实在行政单元之中。在全国角度来分析，一个具有体系化的完整国土空间规划系统，应该如图2所示。考量到时间要求以及人力成本，可以稍微变通一下，也就是先设计一个粗放性战略规划，重视权威性与指导性，但是应该将承载力、生态环境等相应的管理性指标确定清除，将主体功能区域划分清除，并对于相应的行政单元，经由土地类别图以及行政区域图相叠加的措施，提出责任分担方案，之后再由上而下，设计出一个详尽的国土规划，将管理指标与工作任务全面落实。

4 突破国土空间规划的措施

4.1 明晰部门分工

在现阶段时代发展背景下，应该推动行政管控体系的革新与优化，在国土空间规划进程中，明晰各个部门的职能与责任划分，强化各个部门之间的协同合作，经由科学调配来保障各项工作的顺利进行。国土空间规划部门必须认识到，展开体制改革的关键作用，理顺每一个部门之间的实际责任与能力，经由部门之间的科学配合，创设起将国土空间为主体的合作平台，依据相应管理体系标准，高效解决问题，切实处理以往工作中遗留下来的诸多问题，实现规划工作的进行更加科学。

4.2 提升规划体系建设能力

因为我国国土规划体系的构建人员，对于生态理解并不完备全面，对于在体系建设进程中，生态保护方面的技术的理解自然也并不透彻。因此要想在生态环境保护的时代环境下，做好国土空间规划工作，就必须提升我国规划工作人员的职业素养与工作能力，让其认识到环境生态保护在规划进程中的关键意义，从而去探索分析生态环境保护，提升国土空间规划水平。

4.3 合理应用大数据技术

因为我国国土空间规划进程之中，体系不完备，并且作用以及功能无法全部发挥出来，对于一部分规划职能的实际应用较为粗略。为了优化这一状况，就应该引进与应用大数据技术，在大数据技术的支撑与帮助之下，对国土资源现阶段开发以及利用情况，以及未来的发展趋势展开全方位分析与研究，之后创设出具备综合性与协调性的国土空间领域规划体系，借此来创设有序科学的规划方式，最后经由大数据技术来对信息的处理功能选取更加适宜科学的规划形式。

4.4 创新规划行政体系

在全新时代环境下所进行的国土空间规划工作，必须应该对现有的国土空间规划行政体系不断革新与优化，这样一来才可以实现规划工作所具备的体系性与层次性更加明确合理。在三规合一的方面着眼，强化各个职能部门之间的相互沟通与交流成效，构建起具备时代特点的行政体系平台以及交流系统，这样可以有效处理实际规划工作之中显露出来的不合理问题，还可以规避重新或者单独成立行政机构以后，所造成的行政资源耗费情况、行政体系臃肿情况。除此以外，在展开国土空间规划工作的进程中，还应该最大程度听取广大人民群众的意见，这样一来可以实现人民群众的参与性，凸显出国土空间规划之中民生性，让广大群众更加信任，认可并积极协助国土空间规划工作顺利进行。

5 结束语

综上所述，当前时期，国土空间规划工作的核心与重点，依旧放在了整体规划上，因为整体规划时期的各类指引、标准等配套文件相对来说是完备全面的，而作为全方位推行的基础性规划工作，国土空间规划属于一项复杂性工程，当前时期，全国各个层级各个类型的空间规划，都面对着较大的困难，亟待延展工作思路，找寻有效突破。总而言之，国土空间规划属于一项严肃的科目，更是一门复杂的实践探索，需要工作人员不断研究与分析，才能实现规划工作的科学完善。