蚌埠市水环境生态补偿机制建设现状及建议

郑 梅 夏心怡

（1蚌埠市环境监测站，安徽蚌埠 230000；2广西大学林学院，广西南宁 530004）

习近平总书记就生态文明建设的战略地位做出了一系列重要论述，推进生态文明建设、美丽中国建设。习近平总书记批示，浙江、安徽两省要着眼大局，从源头控制污染，走互利共赢之路。这拉开了新安江流域生态补偿机制改革的序幕，开启了新安江上下游共治、共享和互利共赢的新篇章。

新安江流域生态补偿机制是习近平生态文明思想的先行探索地和重要实践地[1]。新安江先行地区的主要做法有以下几个方面。一是着力强化环境综合整治。农药集中配送覆盖到乡镇，高效、低残留和生物农药使用率提高到85%。实施全域环境整治，城镇污水处理厂全部达到一级A排放标准。建设农村污水治理、餐厨垃圾处置PPP项目，率先建成全域垃圾智能化收转运体系。二是着力强化环境监管。加强生态环境监测网络建设，已建成水质自动监测站18个，预计2021年再建成24个，进一步提升精细化管理水平。制定黄山市《地表水断面生态补偿暂行办法》，在全市范围内建立地表水断面生态补偿机制，2019年黄山市全市31个地表水生态补偿断面纳入考核，共计补偿资金1 535万元，赔付资金585万。三是着力制度保护和全民保护。从完善治理体系和提升治理能力出发，及时将生态保护有效做法上升为制度，先后出台70多个地方法规或规范性文件。巩固提升“生态美”超市264家，实现流域乡镇全覆盖。四是着力推进新安江生态文明实践中心建设。新安江生态文明实践中心目前已完成投资2 000余万元，实际拨付工程款1 688万元。新安江生态补偿官方微信公众号发布使用并取得良好的交互效果。笔者结合新安江流域水环境生态补偿机制的主要做法，现将蚌埠市水环境生态补偿机制建设情况介绍如下。

1 蚌埠市水环境生态补偿机制建设现状

1.1 初步建立生态补偿机制

蚌埠市建立了以县级横向补偿为主、省（市）级纵向补偿为辅的地表水断面生态补偿机制，将国家考核断面及跨省、市、县界断面纳入赔付或补偿范围，实行“双向补偿”。《蚌埠市地表水断面生态补偿暂行办法》将国家考核断面及跨省、市、县界断面纳入赔付或补偿范围，同时在市域境内的怀洪新河增设怀远、固镇2个市级考核断面，形成县（区）水环境质量考核全覆盖，建立具有蚌埠特色的区域水环境补偿机制。2020年1月，安徽省政府实施《沱湖流域上下游横向生态补偿实施方案》后，蚌埠市生态环境局会同蚌埠市财政局及时调整《蚌埠市地表水生态补偿暂行办法》相关断面和补偿系数，目前全市已建立起横纵并举、干支流互融、分级考核的区域水环境生态补偿机制。对蚌埠市16个水生态补偿断面（含4个沱湖流域上下游横向生态补偿断面）生态补偿金情况进行资金清算，2020年1—7月蚌埠市产生生态补偿金3 500万元，其中获得补偿金800万元、赔付金2 700万元，实际净赔付1 900万元。从断面产生的赔付金情况来看，沱湖湖心断面产生赔付金达到1 200万元。

1.2 推行责任倒逼模式

按照辖区政府对水环境质量负责和“谁达标谁受益、谁超标谁赔付”的精神，将《沱湖流域上下游横向生态补偿实施方案》中的沱河王桥闸断面、唐河樊集断面、沱湖关咀断面和沱湖湖心断面进行责任明确，并纳入《蚌埠市地表水生态补偿暂行办法》补偿范围，一并考核。这种“水质打赌”的补偿模式，倒逼责任县（区）加大力度，压实责任。2020年度1 200万元的赔付金使五河县倍感压力，五河县委、县政府专题研究沱湖治理工作，编制《沱湖流域水生态环境综合治理可行性研究报告》，涉及工程项目投资逾34亿元，重视程度之高，资金投入之大，前所未有。

1.3 开展基础信息排查

固镇县和五河县组织力量自上而下对南沱河及沱湖周边入河入湖排口（涵闸）认真排查，共排查出65个排口（涵闸），全面掌握入湖排口（涵闸）的功能、水量、水质等情况，绘制了《沱湖流域蚌埠段排口（涵闸）位置图》，并对重点入湖水体进行了监测，为系统治理提供了基础信息保障。

1.4 实施环境污染整治

近年来，蚌埠市针对河湖周边畜禽养殖、围网养殖和非法种植等污染现象进行了清理取缔，对湖面上非法养殖和捕捞船只进行登记、拆除，对破坏湿地打围堰养殖行为予以严厉打击。2019年冬季，五河县对沱湖岸线约533.33 hm2枯死芦苇进行收割清运。2020年4月，五河县对沱湖水面约2 666.67 hm2菹草收割打捞。采取PPP项目，投资约3.8亿元，沿湖周边乡镇和行政村率先实施污水处理全覆盖。投资400多万元开展马拉沟入湖涵闸前置库生态修复工程，试点在沱湖种植沉水植物，构建水底森林，提高生物多样性。

1.5 提升水质监测能力建设

2020年蚌埠市生态环境局建成运行水质自动监测站10个，其中龙子湖6个、怀洪新河2个、北淝河2个，有效提升了水质监测能力，构建了入河入湖水质前置监测预警体系。淮河蚌埠闸上断面、淮河沫河口断面、怀洪新河五河断面和浍河固镇断面等4个国家地表水考核断面水质均值均达到考核要求；7个国家地表水考核集中式饮用水水源地水质持续稳定在Ⅲ类水质标准，达标率100%。全市无劣V类水体，城市黑臭水体整治完成比例达100%。

1.6 推进水环境综合治理

2019年编制《沱湖流域水生态环境综合治理可行性研究报告》，总投资约400万元，采取EPCO模式，启动入沱湖最大的沟河——马拉沟前端水域水体生态修复。投资约2 000万元在沱湖大岗电站北侧开展沉水植物种植代替单一菹草治理一期EPCO项目。积极谋划采取BOT模式对沱湖大岗东涵至西涵入湖涵闸水体治理与岸线生态修复工程，努力打造集生态修复与生态旅游相结合的样板工程。

1.7 开展污染联防联控

2016年至今，蚌埠市先后与上游城市宿州市、亳州市、淮南市和下游城市滁州市签订了《跨市界河流水污染纠纷协调防控与处理协议》，在省内率先建立起跨行政区域的联防联控体系，同时加强县际协作，固镇县与灵璧县、五河县与泗县、怀远县与蒙城县均已签订水污染联防联控合作协议。通过定期召开联席会议，开展联合执法、联合监测和联合巡河等机制，实现由应急管理向风险管理转变。

2 存在的问题

2.1 跨行政区域水体较多

蚌埠市水系复杂，与很多市（县）交界，如市境淮河干流上游与淮南市交界、下游与滁州市交界，怀洪新河下游出境断面不仅是市界也是安徽省与江苏省的省界断面，浍河上游与宿州市交界、天井湖和沱湖上游都与宿州市交界、涡河上游与亳州市蒙城县交界、备用水源地天河湖上游与滁州市交界、龙子湖也接受上游滁州市凤阳县来水。因此，蚌埠市水环境治理面临涉及面广、范围大、人口多且污染成因复杂等诸多矛盾，需要上下游统筹推进，协同治理。另外，上述蚌埠市主要涉及流域水体（含蚌埠市境外和境内）均不同程度存在占用湿地养殖、种植等现象，给流域水质达标带来隐患。

2.2 水生态恢复难度较大

上游外源性污染源对水环境的影响较大。蚌埠市境内有10多条过境河流，处于河流下端，属水迹型河流（湖泊），易受上游水体的水质影响，不可控因素较多，污染因子成分复杂，造成污染物长期蓄积，水生态治理难度较大。同时，由于蚌埠市境内多数河流季节性特征明显，丰水期和枯水期水资源量、水质变动较大，水生态系统比较脆弱，水体自净能力较差，水体质量优良率不能持续稳定保持[2]。

2.3 地方投入财力有局限

以《沱湖流域水生态环境综合治理可行性研究报告》为例，涉及项目投资概算约34亿元，由于市、县财力有限，难以保障治理资金需要。2020年中央资金已支持1 124万元，但资金投入渠道以政府为主，社会资本很少参与。因此，在鼓励多方资金参与生态环境治理上还要多想办法、多做文章。

2.4 联防联控执行有欠缺

目前，由市与市之间自主协商并签订的补偿协议尚未实现全覆盖，补偿制度不完善、补偿机制不稳定[3]，协议的执行力仍有待提高，联合会商分析研判流域生态环境风险的能力有待加强。此外，上下游发布预警信息不够及时，汛期发生水污染事件的应急响应及精准防控还不够到位。

2.5 生态补偿的价值标准不一

针对不同类型的河流、湖泊和湿地，环境质量的衡量要求和标准不同。因此，建立公正、公允、科学、合理的补偿标准才是蚌埠市真正实施好生态补偿的前提。另外，蚌埠市目前主要采用的补偿方式是生态补偿的获利者给予生态补偿付出方部分经济补偿，但在实际操作中其对生态影响的损失估计量化不充分。

2.6 水质评价标准尚缺科学性

蚌埠市众多河流湖泊不同的水体水质尚未建立科学严谨的评价标准。例如，沱湖是过水型湖泊，仅以湖泊水质的总磷因子为标准，考核不够规范精准，造成上下游市、县之间的生态补偿意见不统一。

3 建议

3.1 强化项目推进绩效管理

定期公示蚌埠市水环境生态补偿实施项目，规范资金管理，实行专款专用[4]。完善蚌埠市生态补偿资金绩效评价管理办法，推行分年度、分类别、分项目的绩效管理体系，强化专项资金支出责任和效率。按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，编制绩效目标，科学合理地测算资金需求，结合蚌埠市水环境生态补偿试点项目类别，研究建立全过程绩效评价，确保建设项目持续发挥综合效益。

3.2 加快流域综合治理工作

围绕流域内影响水质因素，因地制宜抓好农村污水处理提升、农村垃圾综合整治、畜禽养殖废弃物资源化利用、农业面源污染防治、城镇雨污水分流及排污口改造、市污泥与餐厨垃圾处置和区（县）餐厨垃圾收运处理、重要节点综合治理样板打造、水环境自动监测网络建设等工作，实地督查完工项目的后期运营，及时调度和通报在建项目进度[5]。

3.3 推进生态补偿机制建设

积极谋划健全蚌埠市与淮南市、宿州市联席会议机制，建立健全生态补偿合作协议。从资金、产业、人才等方面推动生态补偿机制建设，确保新一轮生态补偿工作延续升级[6]。持续加大水污染防治专项资金投入、保障自然保护区湿地修复资金投入，并在相关政策方面予以重点倾斜，形成较为稳定的可持续投入机制。在学习新安江流域生态补偿机制过程中，要认真总结经验，汲取教训，并体现和落实在蚌埠市生态补偿机制的具体实施中。

3.4 健全区际利益补偿格局

为从根本上解决生态补偿难、补偿期限短、标准低等系列难题，真正形成“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的利益调节格局和合理补偿的良性局面。积极争取从省级层面加强生态补偿立法，全面廓清流域边界和干支流水系分布，形成流域水系治理工作基础“一张图”。上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿，明确生态补偿主体、对象、标准、范围、方式等，推动生态补偿常态化、长效化、法制化。

3.5 探索市场化多元化补偿机制

建议蚌埠市依据国家发展和改革委员会等九部委联合印发的《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，探索开展排污权有偿使用和交易、水资源使用权交易、碳排放权交易等试点工作，推动形成政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，全面激发全社会参与生态保护的积极性、主动性。

3.6 建设生态补偿民生工程

建议蚌埠市借鉴黄山新安江流域先进经验，沿河、沿湖、沿岸乡镇全覆盖建设“生态美超市”，实现居民捡拾、分类垃圾可以兑换生活物品（积分），既可以保护生态环境，又能提高全民的环保意识，建立保护环境的新风尚，从而减少生活垃圾对流域水体的污染。积极组织水环境生态补偿民生工程宣传月活动，可以利用生态补偿官方微信公众号广泛宣传，让水环境生态补偿民生工程深入人心。对于破坏环境、乱倾倒垃圾入水体等不良行为，要建立相应的惩戒机制。