北方农村散煤替代“经济技术”可持续路径

冯艳铭 董春栎

摘要：随着乡村振兴战略的深入实施，我国农村发展迅速，人民生活水平不断提高，同时也伴随着煤炭消耗量与日俱增的问题出现，我国北方区域性大气污染情况严重，环境污染问题日益突出，亟需寻找散煤合适的替代品或者解决路径。本文从经济学相关角度切入，结合北方农村散煤使用现状对新时期我国农村散煤替代过程中存在的问题、成因进行分析，并提出有效的对策。

关键词：经济学 农村散煤 人居环境 乡村振兴

我国作为世界上人口最多的国家，燃煤消耗量巨大，其中约15%的燃煤分布在农村，主要用途为农民冬季取暖和其他生产生活方面；由于燃烧煤炭对环境污染危害大，对人民身体健康危害日益严重，所以亟待进行改变；近年来国家对农村散煤使用情况进行摸排并采取相应改造替代措施，治理效果明显，农村空气质量得到明显改善，农民居住环境及幸福指数日益上升。同时在改造的过程中存在一些问题，例如改造后散煤替代品使用价格过高，煤改电、煤改气过程中气电供应不足，在使用过程中存在安全隐患，部分地区存在“一刀切”行为，政府财政补贴压力大等问题。这使得农村散煤替代改造过程矛盾重重。

一、北方农村散煤替代改造现状分析

（一）我国北方农村散煤替代的发展阶段

我国北方农村散煤替代主要经历了起步发展阶段、体系化发展、全方位发展、三个阶段：

起步发展阶段：随着我国工业化、城镇化迅猛发展，我国环境污染、大气污染日益严重，雾霾天数增多，国家开始高度重视，2013年国务院下发《大气污染防治计划》，2014年国家发改委等部门联合下发《京津冀地区散煤清洁化治理工作方案》以及《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，此阶段农村散煤无节制地燃烧局面得到控制，空气质量和环境污染情况得到一定程度改善，虽然此阶段在个别地区遭到农民的抵制，但是总体上我国农村散煤燃烧局面开始得到改善。

体系化发展阶段：从2016年起我国开始对北方农村从散煤清洁替代阶段到因地制宜改造清洁取暖设备阶段，治理力度空前加大，使我国北方农村大气污染情况得到根本逆转，初步形成了以清洁取暖为主，可再生能源取暖为辅的格局。此阶段随着我国政府的大力推广，低质散煤燃烧污染的局面得到改善，但是同时由于清洁设备取暖价格较高，效果不理想，遭到部分农民抵制，甚至复烧散煤，使当前来之不易的利好局面面临威胁。

全方位发展阶段：2018年以来我国对农村散煤治理方法从大范围遏制到有计划的精准治理，开始在北方农村部分城市设立清洁保暖试点，治理范围从京津冀扩大到长江、汾渭流域，试点城市从12个增长到35个，中央补贴资金累计投入百亿元，该阶段农村散煤的治理工作趋于理性，散煤治理进入深水区，治理效果明显，人民相关疾病发生率明显下降，但是由于清洁取暖设备需要付出的成本约为散煤成本的三倍，导致“散煤复烧”的现象反反复复，给北方农村散煤治理工作带来了不确定性。

（二）北方农村散煤替代发展现状

1.根据美国芝加哥大学能源政策研究所的最新数据，中国2013年至2020年空气污染治理成效显著，中国空气中有害因子下降了40%，相比吸烟、酗酒或卫生条件差，雾霾更能降低全球人均预期寿命，如果持续这一治理成效，中国人的平均预期寿命将增加约两年。如表1所示我国在十三五期间农村散煤治理效果显著，民用散煤下降约六千万吨，总体上我国散煤使用总量下降巨大，不仅优化了中国的环境，而且也为世界环境治理做出了表率。

2017年中国财政部、城乡建设部、国家能源局、环境保护部四部委联合下发北方地区冬季清洁取暖试点政策，截止2021年，前三批共改造3526万户，四五开局散煤治理工作继续发力，京津冀地区、汾渭平原等地区散煤替代改造完成709万户，我国北方试点地区空气质量得到明显改善，而不同地区散煤替代的技术路径各有不同，因地制宜进行改造，其中北京、河南主要采用电替代，河北、山东采取天然气替代的技术路径，根据各地统计北方15个省份中散煤替代清洁取暖率达到了70%-80%，但是部分地区如东北、西北地区散煤替代率仍然偏低。

（三）北方农村散煤替代存在的问题

1.基层政府散煤替代工作方法欠缺。在农村散煤替代清洁取暖的过程中，基层政府存在工作方式简单一刀切现象，单纯地为了完成任务而完成，有的农户甚至都不清楚清洁取暖设备基本的使用操作方法就被稀里糊涂的改造了，这就造成很大的安全隐患；部分基层地区存在层层加码的行为，形式主义严重，存在表面功夫，而实际使用过程中农户的感受却不管不问。基层政府宣传不到位，没有将清洁取暖的好处告知群众，部分地区农民不理解甚至抵触散煤替代清洁设备，在部分地区农民在禁煤之后私下在黑市购买劣质散煤，散煤复烧现象严重，政府监管难度巨大。据央广网2021年12月20日消息，多位居住在河北秦皇岛山海关的群众反映，当地政府为了监测点数字好看，做表面功夫，忽视实际农民取暖效果，采取封堵炉灶的激进做法，导致部分群众冰冷过冬。部分农民表示清洁取暖改造是好事，但是也不能一刀切禁止烧灶，过几天再冷点老人身体还能受得了吗，命都保不住，怎么支持。

2.注重短效，忽视长期，可持续性差。目前北方农村散煤替代过程存在紧迫性的特点，相关技术替代手段存在不足，目前主要以天然气和电替代为主，而可再生能源利用较少，在我国农村存在大量的可持续的生物质能，例如广袤农村大地上农作物秸秆、农业废弃物，林业废弃物等，而目前这些能源多以焚烧、丢弃为主，浪费了大量的能源，例如6.74亿吨的农作物秸秆就可以替代3.31亿吨的标准煤，1.1亿吨的农作物废弃物，就可以替代约0.62亿吨的标准煤等。当前在我国北方一些地区開始有偿租用农民的屋顶来开发太阳能资源，据统计目前我国农村可利用的屋顶总面积为131亿平方米，而每年太阳能发电量可相当于约8.9亿吨的耗煤水平。但是当前我国租用农村屋顶开发太阳能发电总体上较少，同时财政补贴不足，农民积极性不高，对农民正常的生产生活造成阻碍。

3.散煤替代取暖设备费用负担高，各地政府财政压力大。目前北方各省清洁取暖一般由中央-省市-地方政府各级财政分摊，而中央财政补贴一般时效只有三年，而以气和电替代煤费用大大高出原本用煤取暖的成本，一旦政府补贴取消后，农村居民可能无法负担高额的取暖费用转而重新烧煤，这使得来之不易的奋斗成果将受到严重威胁。如表2所示，除了生物质能取暖设备外，其它取暖设备所需费用都高于煤炭的取暖费用，所以寻找其它价格低廉，低碳环保，农民可负担的能源较为紧迫。

4.散煤替代过程中存在安全隐患，专业技术人员不足。目前无论是煤改电还是气改电设备运行过程中都存在着安全隐患，例如燃气管道穿越部分地区未直埋地下，而是采取悬空运送；变压站、供电站等与居民区安全距离不足等安全隐患；而且配套设施不足，天然气和电调运能力较差，部分地区用电、用气紧张。另一方面，由于农村地域广阔，施工队伍较多，且技术水平高低不一，核心岗位人手明显不够，且部分施工队员未经专业培训就上岗从而导致经验不足，安装水平差，群众满意度低等问题。

二、北方农村散煤替代现状“经济技术”路径分析

（一）北方农村散煤替代的成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis）

成本效益分析原是指对某一经济项目进行的全面、定量的评估，从而决策这一项目是否值得实施，是否会产生收益，成本-效益分析不是从任一主体出发来考虑得失与否的，也不是局限在任一领域（如环境、技术、空气），而是从对整个社会最有利的全局角度来评估，正因为如此成本效益分析是以福利经济学为基础的，成本效益分析其具体表现为：

第一，农村散煤替代项目一旦实施，首先对人们的身体健康、环境、气候、空气质量等方面有益，从空气质量角度看，散煤燃烧会产生大量的有毒因子污染空气，大量的二氧化碳被排放到空气中进而污染环境，影响人们的身体健康，最终会导致气候变化（如全球变暖、异常降雨等），所以农村散煤替代项目的实施收益远远大于所付出的成本，而且收益不仅仅是眼前，关系到千千万万的子孙后代。

第二，成本—效益分析一般要采取定量的方法来具体衡量前后变化的大小，以具体的数字表示出来，得出最终的总收益。根据北大的相关研究，从健康角度看，农村散煤替代项目实施至少可以减少每年约36万人过早死亡，二氧化碳排放量减少约10亿吨，二氧化硫排放量减少约300万吨；从产业升级促进就业看，散煤替代项目可以创造出约50多万个就业机会，带动相关产业收入可达千亿元，所以散煤替代治理会对多方产生收益。

（二）北方农村散煤替代现状市场失灵和价格机制分析

在农村散煤替代方面，市场在进行资源配置时具有无可比拟的优势，我们在制定农村散煤替代相应政策时要在尊重市场机制的基础上来制定。市场机制虽然在此方面能够解决一定的社会问题，但是其自身具有一定的局限性。当政府的公益性要求与私人部门的盈利性需求同时出现时，市场就需要面临公益性与盈利性之间的相互制衡，而这样的非合作博弈结果不能使市场的农村散煤替代的清洁设备达到资源的帕累托最优状态，这样的现象称为“市场失灵”，所以散煤替代项目一直没建立起市场化的商业运行模式。

在农户具体使用清洁设备时，价格机构对于农户使用意愿具有较大的影响，在市场经济的条件下，价格调节着经济活动主体（农民）是否使用，以及是否会复烧散煤；散煤替代项目由具体替代的要素（例如天然气、电）的价格决定，而其具体的需求与该种要素的价格呈反方向变动，即当天然气或电的价格提高时，农民的需求就会下降，而目前散煤替代项目基本上主要依靠政府财政补贴，而政府补贴是有时效性的，一旦补贴取消，农户使用意愿就会迅速下降，这就是目前散煤替代项目部分地区为什么出现清洁设备空置率高以及散煤复烧的主要原因。价格机制就像是一只无形的手调节着农户是否使用清洁设备和继续燃烧散煤，影响着散煤治理的大局。

三、北方散煤替代的可持续发展路径

（一）各级政府要尽快做好规划，建立市场化商业化模式

中央政府要充分考虑各地之间的差异，加强顶层设计，因地制宜制定相关指导政策，完善相关的法律法规，明确违法行为的认定和处罚的指导意见；各级地方政府要结合自身属地实际情况，根据相关成熟的清洁设备技术，因地制宜选择适合本地的设备，在推进散煤替代过程中要眼光长远，合理规划留出升级空间，散煤最终会被更加清洁的可持续能源替代。在推进过程中各级政府要积极宣传散煤替代的好处，尤其是农民群体因自身文化水平不高，对于政策理解不到位，难以形成支持的合力，可能会产生抵制的阻力；完善各级财政资金补贴制度，拓宽资金渠道，利用市场化商业化的手段，优化资源的配置，减轻农民资金压力，促进散煤替代改造工程的顺利进行。

（二）拓宽实施方案，创新技术应用

经济发展决定散煤替代实施状况，而经济发展同时也影响着技术研发，当前由于受技术限制，设备使用费用较高，各级政府财政负担较重，农民家庭较之前支出较高，农民普遍意愿较低；而由于受技术限制等原因我国丰富可持续的风能、太阳能、地热能等低碳环保的资源开发利用水平较低，所以要加大技术研发为散煤替代项目助力。在我国北方有着丰富的生物质能，生物质能的有害因子远远低于散煤，最重要的是生物质能可持续、價格较低，可以减轻农民负担，而且生物质能还兼顾了农村居民的烹饪需求，提高农民的生活质量；河南鹤壁市实现了生物质能应用开发，测试温度可达44-56度，年运行费用约1000元，用户完全可以承受，有力地促进了农村地区的散煤替代项目的实施，真正做到减污降费，可承受的原则。

（三）创新融资补贴机制，合理利用社会资金

政府一方面要鼓励企业技术研发，合理利用本地资源，促进资源+技术的本地化特色技术研发应用；另一方面引导社会资金投入到散煤替代项目，利用经济手段（减税降费、贷款担保）吸引社会资金的進入，减轻政府财政负担。但同时引进社会化资金要加强监管，本着切实做到惠农，而不是逐利伤农的原则，有序进入；合理使用金融工具，设立绿色能源基金，授权专业机构以商业化的运作模式进行管理，补贴散煤替代项目，减轻政府财政负担，促进散煤替代项目的持续性发展。多渠道进行融资，多主体（政府、银行、企业）之间共同协调经济效益和社会效益，综合评估，承担社会责任，切实做好节能减排惠及子孙的千年大计。

（四）加强施工安全和质量，加大专业技术人员培训

在施工过程中，要牢固树立起安全生产意识，把安全和质量两者放在散煤替代工作全过程中，牢把安全质量关，不能放松警惕，同时也要眼光放长远，在散煤替代工作初期为长期的质量安全打好坚实的基础。同时要把专业技术队伍建设放在主要位置，加大对专业技术人员的培训，提高整体队伍的专业质量，为散煤替代工作做好防线。

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（作者单位：华北理工大学）责任编辑：李政