区域产业政策制定的实践与操作要点

2022-12-12和君咨询朱文奇团队

食品界 2022年11期

一、产业政策的主要内容和变迁趋势

1.产业政策的分类

按照产业政策的功能指向，产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策。

选择性产业政策指政府主动扶持战略产业和新兴产业，以缩短产业的演进过程的政策，政策措施包括目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、淘汰落后产能等。这种以政策部门的判断、选择来代替市场机制，一定程度上限制市场自由竞争。

功能性产业政策指政府通过加强各种基础设施建设，推动和促进技术创新和人力资本投资，维护公平竞争，降低社会交易成本，创造有效率的市场环境，使市场功能得到充分发挥的产业政策。政策措施包括基础性的设施建设、研究与开发投入、信息服务、人力资本投资等，更加强调市场功能的充分发挥。

2.产业政策工具

我国的产业政策工具主要包括以下五大方面，九个细分方面（见表1）。

3.产业政策变迁趋势

“十四五”时期，我国的产业政策呈现从“跟进模仿”向“创新精准”转变、从传统的选择性产业政策向市场化、功能性产业政策转变的趋势。

一是政策功能由产业扶持向维护竞争、激励创新转变。二是政策类型由选择性产业政策主导向功能性产业政策为主、选择性产业政策为有益补充的政策组合转变。三是政策手段由特惠式向普惠式转变。在上述趋势下，政策工具的使用也需要进行转变。

第一，传统的财政政策工具应用空间愈发变窄。

财政政策工具主要包括财政资金支持和税收政策两种，其应用范围最广、使用频率最高。但是，随着中央对税收政策的管控日趋严格，税收政策使用的可行性越来越低，不少地方政府因为产业政策和税收直接挂钩而被“点名”，预计未来税收政策将越来越少地出现在产业政策当中。同时，随着全国统一大市场的提出，具有一定地方保护主义色彩的政府采购政策也受到较大限制。

第二，金融资本政策工具具有更大的发挥空间。

金融资本政策工具一方面可增加要素总量，另一方面可通过提高要素生产率促进产业发展，最直接的体现在帮助企业快速成长和规模扩张。近年来，产业引导基金几乎成了地方政府产业培育的“标配”，同时，针对不同产业的特点，金融政策工具创新手段层出不穷：担保基金、信贷风险资金、基金投资奖励、支持企业股改/上市/再融资等政策工具对区域产业的发展起到了积极的推动作用。

第三，土地政策由简单粗暴转向“精细化”创新。

图1 广州市南沙新区新兴产业园区土地供给模式

一个区域的产业发展无外乎两个方面：立足现有产业扩大规模和寻找新产业的增长点。我们主要从三个维度对产业发展重点予以明确。

一是产业基础和优势维度。对该区域最具优势的细分行业（规模占比超过10%），逐一分析发展特点，明确政策支持重点（见表2示意）。

二是上级产业导向维度。本区域的产业发展，应站在更高的维度加以考虑，需要符合国家和上级产业导向。因此，需要对上位规划和上级相关政策进行系统研究，找准本区域产业的位置，并与上级产业体系相融合。

三是产业创新趋势维度。以文化产业为例，文化与科技融合是未来产业发展的最重要趋势，包括文化产业与信息技术、材料科学、生命科学等前沿技术的融合。但目前看，材料科学、生命科学等方面的应用极为罕见，信息（数字）技术的运用最为广泛。

信息技术应用于文化产业创新时，除基础的网络层和通用技术以外，通常包括三个层次，即技术层、装备工具和技术平台层和应用层。围绕三个层面，结合区域自身禀赋和产业基础，选择文化产业创新升级的方向（见图2）。

综合产业基础和优势、上级产业导向和产业创新趋势三个维度，即可得到产业发展的重点方向，也是产业政策的支持重点。

2.研究细分行业特点

不同行业、产业链不同环节特点不同，在区域产业中的作用也不尽相同。在制定产业政策时，应对产业特点进行详细分析，并充分考虑其在区域产业发展中的作用，在重点环节发力，才能保证政策措施有的放矢，取得最大效果。

以影视行业为例，其产业链条包括：创作剧本—组建剧组—搭建场景—实施拍摄—后期制作环节。行业特点是投资大，监管严格，风险极高，有较浓的圈子文化，大多以民营企业为主导。

基于上述特点，并结合区域产业现实基础，我们认为，当地影视产业发展重点包括三个方面：一是通过影视产业传播区域品牌；二是依托本地丰富的作家资源，打造剧本创作基地，形成剧本创作集聚；三是支持以CG特效制作为代表的影视科技企业发展。因此，我们提出的产业政策主要包括：

第一，支持剧本创作。

发挥本区域作家群体资源优势，鼓励打造剧本创作基地。

第二，支持本土化创作和拍摄。

鼓励本土原创影视作品深刻反映本地传统历史文化及现实生活，传播区域品牌。对本地题材创作、本地取景拍摄予以奖励和补贴。

第三，支持影视作品获奖和在重要平台上映。

影视作品获奖和在重要平台播出，对于区域品牌传播大有裨益，予以重点支持。

第四，支持CG特效制作环节发展。

影视特效制作环节代表着影视行业的数字化发展趋势，对产业升级有较大的推动作用，应予以重点鼓励。

3.听取内外部企业诉求

产业政策的实施效果，最终要体现在企业的发展上，只有企业需要并欢迎的政策才能称之为好的产业政策。因此在制定产业政策时，需要做细致的调研访谈，倾听企业的声音。为保证产业存量的稳定，需要听取内部企业的声音；为了招商引资，也要听取外部企业，特别是有意向入驻企业的声音。通过听取内外部企业的诉求，可以对区域各项要素条件有客观的评价，也可以找准政策扶持的重点。

4.横向对比分析

不同区域间的良性竞争是我国经济发展的重要动力之一。因此，在制定产业政策时，需要进行两方面的横向对比分析。一是分析标杆区域同类产业政策，学习借鉴其政策制定思路、支持重点、支持方式、支持力度；二是分析有竞争关系区域的同类产业政策，避免处于竞争劣势，政策落空。

5.资源和资金测算

在制定政策措施后，需要对政策措施所需要的资源、资金进行测算，并根据测算结果对政策条款、力度、限制条件等进行必要的调整，确保有充足的资源、资金可以兑付。

6.细化实施细则

最后，围绕政策的落地实施，需要制定政策的实施细则，包括对各项政策条款的详细解释、兑付条件、兑付流程，让政策受益人能够一目了然，确保各项条款能够落地。