乡村社会治理中基层党组织有机嵌入与全面赋能*

中共四川省委省直机关党校 边作为

一、引言

治理有效是中国乡村振兴，全面实现农业农村现代化的重要保障之一。与乡村社会管理不同，社会治理更加突出多元主体参与及互动反馈。基层党组织参与社会治理与村民自治相互补充与协调，在与乡村经济社会发展水平适应过程中不断演化。历史地看，基层社会治理是一个建构权威结构和提升社会动员与控制能力的政治现代化过程[1]。中国乡村社会治理从土地改革开始，到中国特色社会主义新时代，形成了基层党组织“有机嵌入”和向乡村“全面赋能”创新发展过程，反映出基层党组织不断在乡村社会治理实践中总结经验和调整创新。

二、理论回顾与总结

政府与村民是乡村社会治理“嵌入”与“赋能”关系的主体。刘涛、王震（2007）认为现代国家是不可能放弃，也不应该放弃对乡村社会的管制，这是因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业不可能走向现代农业，而且更为重要的是，没有乡村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础[2]。赵泉民（2015）认为“治理”一定不是“统治”和“控制”[3]，乡村治理是乡村主体持续联合互动式的乡村管理过程，旨在促进乡村经济发展，提升乡村公共服务及村民福利水平。陈秀红（2021）认为基层党组织通过政治建构“嵌入”社会建构以实现社会凝聚和社会团结[4]。毛高杰（2021）提出面对乡村社会变迁，党组织嵌入会使乡村治理既有充分的扩展性，又保持乡村发展的稳定性和连续性[5]。王小媛（2021）通过对浙江省党建引领社基层治理分析得出党建引领基层社会治理经历了一个从结构性嵌入、功能性耦合到方向性引领的过程[6]。林雪霏（2021）对村庄公共品“赋能式供给”研究表明，通过引导村民参与决策与互惠合作，可以塑造一套村庄公共品供给的新规则，解决公共品投入低效问题[7]。可见政府与村民为主的乡村主体在乡村社会治理中均不能缺位，其中基层党组织在乡村社会治理的“嵌入”与“赋能”中发展关键作用。新时代政府在乡村社会治理中更需要以引领者与服务者形式出现，以提升乡村公共服务水平，构建经济发展平台，引导乡村产业发展方向，保障乡村实现第二个一百年共同富裕和现代化奋斗目标。

三、改革开放以来政府权力在乡村社会治理中演化过程

中华人民共和国成立以前，是以攫取乡村资源为目的的乡村社会管理体制，乡村无法得到国家反哺，发展缓慢，农民生活困苦。土地改革以后，才使农民成为乡村真正的主人。通过土地改革等实现国家权利对村庄社区有效介入，彻底破除地方士绅的官僚化发展[8]。通过成立农民为主体的乡村基层组织，保障了广大农民的根本利益，调动了他们参与乡村治理的积极性。

随着乡村各级党政组织在乡村社会治理中是处于绝对优势地位的“一元”主体[9]。党政组织深度“嵌入”乡村发展过程中，对乡村生产发展、社区关系等均有着强有力的控制，对乡村产出拥有分配权，村民流动受到严格限制，村民处于被管理的从属地位。这一时期乡村治理政府权力“嵌入”度极高，乡村治理其他主体参与度低。社员满足度低，生产积极性低下，乡村呈现稳定低效特点。中国乡村呈现政府权力高“嵌入”，高“索取”，中度“赋能”状态。

改革开放以来，乡村社会治理主要出现两阶段变化。第一阶段是家庭联产承包责任制推行至全面取消农业税，第二阶段是全面取消农业税。1978年开始家庭联产承包制逐步推行在激发广大农村生产活力的同时，原有“政社合一”体制已经无法适应农村生产力发展和乡村主体之间关系变化，乡村社会治理向“政社分设”转变，形成村委会办理本村的公共事务和公益事业，协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作的乡村自治社会治理格局。乡政体制重建与村民自治形成相互联系、相互作用关系，成为改革开放新时期乡村社会治理革命的两大制度基石[10]。这一时期以村委会、队、组等形成乡村管理体制，农民在生产、务工方面拥有自主权，以乡政府为主的政府管理“嵌入”度下降。以农业税、农业税地方附加等税费成为政府与农民之间的关系纽带，随着家庭联产承包责任制产生的边际收益消减，税费负担绷紧了二者之间关系。这一时期乡村社会治理呈现政府权力低“嵌入”，高“索取”，低“赋能”状态。乡村社会治理产生生产活力增加、生产效率提升、政府与农民关系绷紧、乡村个体之间中低互动结果。2004开始的粮食直补及2006年起废止《农业税条例》等政策，农民生产税费负担解除及农业补贴再一次提升农业农村发展活力，改变中国乡村社会治理主体之间的关系。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出健全农村民主管理制度，农村基层民主，以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，加强基层政权建设，扩大村民自治范围，保障农民享有更多更切实的民主权利[11]。农民通过民主选举等方式更加全面参与乡村社会治理过程，外出务工、异地居住的村民更加关心乡村社会、经济、公共服务等发展，与乡村关系趋向紧密。这一时期乡村社会治理呈现政府权力低“嵌入”，政府指导力提升，低“索取”，中低“赋能”，乡村自治能力提高，活力增强。但乡村仍面临劳动力流失、空心化、收入差距大等问题，需要持续提升乡村社会治理水平推进乡村现代化发展。

总的来看，中国乡村社会治理中政府权力从直接控制到逐步退出，村民自治制度逐渐形成，乡村社会治理能力有序提升，形成由政府管理为主到村民自治为主的转化过程。伴随这一过程中国乡村生产效率提升、乡村治理主体活力增强。但同时也要看到，政府权利直接管理退出并不代表政府参与乡村治理缺位，而是要以政策、法律等规范乡村社会治理行为，以产业规划、人才输入、金融扶持等提升乡村社会治理水平，通过制度创新、产业创新、服务创新等构建中国特色的社会主义乡村社会治理新格局。中国乡村社会治理模式从政府嵌入式管理转向村民自治管理，是对政府管理束缚的反向探索，从实践来看，由于家庭联产承包责任制以及农业税改革，农户愈发成为独立的经济个体而脱离乡村集体，政府与村民之间的关系日渐松散，村民侧重个体利益而非集体利益，乡村议事等民主机制流于形式。政府需要共同参与乡村社会治理，并通过公共服务、集体经济、引入外部企业等方面发挥主导作用，形成政府服务型为主的乡村社会治理模式。

四、基层党组织在乡村社会治理中“有机嵌入”与“全面赋能”

脱贫攻坚全面胜利、乡村振兴及共同富裕推进乡村高质量发展反映了基层党组织在乡村社会治理“有机嵌入”与“全面赋能”创新机制。村民将个人利益与参与乡村治理、民主决议紧密结合起来，乡村自治机制得到有效实践。

在脱贫攻坚战中，基层党组织在精准扶贫中“有机嵌入”贫困户认定、退出等过程，有效避免了政府治理缺位造成的村干部权力缺少监督机制而产生的乡村社会治理中不公平现象，提升村民等乡村主体参与乡村治理意识。村民同时对认定公平度做出评判并在议事机制中得到表达，形成对基层党组织及干部工作的反馈与监督。精准帮扶机制通过到村到户、因户施策、资金到户、干部到户等举措，避免“大水漫灌”“手榴弹炸跳蚤”等问题，实现乡村社会治理精准赋能。精准帮扶过程中，贫困户与基层党组织形成绩效互认机制。扶贫干部需要与贫困户充分沟通，详细了解农户发展困难前提下提供帮扶方案与措施，通过三方评估、扶贫干部走访等机制贫困户可以反馈扶贫成效，形成双向考核机制，避免扶贫措施“水土不服”。精准扶贫不仅解决了中国千百年以来乡村绝对贫困问题，更在实践层面上提升乡村各主体之间的民主互动与利益连接，将基层党组织“有机嵌入”到乡村社会治理全过程，并通过“精准赋能”构建乡村各主体之间正向反馈机制，有效提升了中国乡村社会治理水平。

进入乡村振兴新征程，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，推进法治乡村、德治乡村、平安乡村建设，为乡村振兴提供完善的乡村治理基础。乡村振兴更需要各乡村主体之间有紧密连接，突破乡村发展障碍，抓住发展机遇。随着中国城镇化进程推进，乡村面临着老龄化、空心化等问题，同时随着消费升级、产业转移、技术创新等推动，乡村迎来多元化发展机遇。乡村振兴发展中不仅包括村民、合作组织等原有主体，更增加了回乡创业、外来务工等人员，以及乡村企业等组织。各主体之间合作度增强，利益黏性增加，同时对基础设施、公共服务、平安治理等方面需求增加，基层党组织对乡村主体之间的关系协调、发展引导、诉求反馈等以及乡村道路、饮水等公共设施建设方面核心作用更加突显。乡村振兴发展中乡村事务增加，需要健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，发挥自治章程、村规民约的积极作用。挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，强化道德教化，建立道德激励约束机制。乡村振兴是广大农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的全面发展，基层党组织在乡村社会治理需要适应乡村新变化，以服务乡村发展为目标“有机嵌入”乡村发展各领域。面对乡村劳动力缺少、资金不足、技术落后、产业方向把握不准等发展难题，乡村基层党组织借助组织、政策等优势，通过产业引导、投资引进、培育村民自治等进行“全面赋能”，实现乡村社会充满活力、和谐有序。

共同富裕需要乡村社会治理不断创新。面对乡村发展中村民多元化诉求，需要在乡村治理中抓住主要问题。对于村民生活问题，以社会保障为依托，保证每位村民都享受乡村发展成果。乡村社会保障资源分配是过程中，需要通过公开评议，公示等方式确保公平公正。集体经济工作机会分配、收益分配等需要乡村社会治理中发挥民主自治。产业发展方面，则利用好地区优势，通过建设产业发展所需基础设施服务于产业发展。实现共同富裕为乡村社会治理提出更高的要求，需要乡村社会治理与时俱进，不断创新。乡村社会治理需要村民自治与基层党组织管理两方面共同推动。乡村社会治理主体包括乡镇政府、村两委、社会组织、村民等，各主体之间并非自上而下的逐级管理，而是主体之间共同参与，实现政府权力“有机嵌入”，同时对乡村建设“全面赋能”，实现乡村公共利益最大化和乡村经济社会和谐发展，乡村主体共建共享乡村社会发展成果。

基层党组织在乡村社会治理“有机嵌入”和“全面赋能”成效表明：乡村治理需要党组织总揽全局、协调各方；乡村社会治理创新要以人民为中心，充分调动以农民为主体的乡村社会各治理主体积极性，及时获取农民的利益诉求，保障他们的权益；乡村社会治理要着眼乡村发展全局，解决乡村公共事务，服务于乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕。

五、结语

新时代乡村全面进入小康社会，乡村面貌极大改善，农民生活水平快速提高，但我国乡村发展不平衡不充分问题仍十分突出，乡村治理体系和治理能力亟待强化。面对乡村社会治理主体趋向多元，乡村与城镇二元界线逐渐消失，需要不断进行乡村社会治理创新以适应乡村社会的发展变化。精准扶贫、乡村振兴、共同富裕等战略举措为中国特色社会主义新时代乡村治理做了创新性实践，形成了乡村社会治理宝贵经验。基层党组织成为乡村社会治理中承上启下的核心，承担着“有机嵌入”的重要作用，实现乡村各主体之间紧密连接与整合，平衡以村民为主的各乡村主体之间的利益关系，以治理有效提升乡村发展效率。“全面赋能”着力解决乡村发展不充分问题，通过“有机嵌入”科学、精准发现乡村发展短板与梗阻，有针对性的破除乡村发展障碍，为中国乡村现代化发展提供坚实的保障。