浙江省C县社会矛盾化解模式的发展现状与效应分析

中共浙江省委党校 陈瑜

一、浙江省C县社会矛盾纠纷调处化解发展的现状分析

（一）浙江省县域社会矛盾化解的历史发展逻辑

浙江“矛盾调解中心”的发展是“最多跑一次”理念在民生领域的应用。浙江的“最多跑一次”改革时至今日已经取得了巨大的成就，然而这项改革更多偏向于提高行政效率和便民服务等领域。随着社会的发展，人民对美好生活的向往和社会不充分不均衡的发展产生了巨大的冲突。是以，“矛盾调解中心”应运而生。这项改革是治理体系创新以应对复杂的社会现状的结果，是便民服务中心在民生领域的一次新型实践，是公平正义与效率的有机协调。早在2019年7月，浙江省政法委制定了《关于探索建设县级社会治理综合服务中心（信访超市）的指导意见》，该文指出浙江省各地域应当按照“最多跑一次”改革探索的先进理念建设探索新型县级社会治理综合服务中心，借此来实现社会民生领域中的“最多跑一地”，形成新型治理体制联动县乡村三级、综合协调县域层面社会治理的基本格局。

浙江县域社会矛盾化解的缘起与发展。近年来浙江对大数据的应用助力完善服务型政府和智慧政府的建设，其中“最多跑一次”改革受到了一致的好评，为全国治理体系的改革提供了优秀的模板。在2019年中央政法委会议上，国家领导人强调：“社会治理的最好办法就是将矛盾消解于未然将风险化解于无形”。2019年7月12日，在国务院新闻办举办庆祝中华人民共和国成立70周年浙江专场新闻发布会上，浙江省委原书记车俊规划将“最多跑一次”改革进一步创新、再发展，同时准备将“最多跑一地”的新型社会治理模式全面推广。同年3月在全省建设平安浙江工作会议上车俊指出，县一级层面要按照“最多跑一次”改革理念，推行一窗受理、矛盾纠纷化解“最多跑一地”。

目前，浙江基本全面建成县级社会矛盾调处化解中心。省级各有关部门和各市县密切配合、压实责任、狠抓落实，整合资源力量，健全体制机制，强化科技支撑，稳步推进建设，实体平台基本落地，工作格局初步形成，功能作用有效发挥，有力推动信访和矛盾纠纷一站式接收、一揽子调处、全链条解决。截至目前，全省89个县（市、区）建成实体化平台，进一步实现“总体访量降、初次化解升、北京去人少、县级接访多、重大活动安”的良好信访生态。

（二）C县矛盾调处化解中心的发展过程

在此背景下，C县对社会矛盾化解进行了迭代创新。这一过程主要分成两个阶段：第一阶段整合传统粗犷低效的社会治理资源、搭建新型社会治理组织架构，初步践行了“最多跑一次”理念；第二阶段创新细分新型社会治理组织架构，提效“最多跑一地”的改革效能。

1.第一阶段：“综合治理指挥中心+网格治理”

第一阶段主要是整合原有零散的政府治理职能、搭建新型社会治理组织架构，形成了以政府为主导的社会治理体系。这一过程中，条抓块统、紧密高效，在一定程度上打通了治理的最后一公里。

2.第二阶段：“社会矛盾调处化解中心+专职网格治理”

第二阶段主要是创新细分新型社会治理组织架构，形成了以政府-社会共生共治的社会治理体系。这一过程中，政府搭建平台、激发社会各主体的主观能动性，在很大程度上兼顾了公平与效率。

二、整体性治理视域下C县矛盾调处化解工作实践效应分析

本文结合社会矛盾化解这一研究目标，认为整体性社会矛盾化解机制的构建必然包含协调、整合、责任和规范四个方面，四者相互影响、相互关联、交叠相加。完整的整体性治理生态中，任何一环失灵，必然导致全流程失灵。因此只有保持全流程各要素的一致性，才能实现整体性社会矛盾化解治理。因此，本文旨在探索C县创新社会矛盾化解机制的实践是否符合整体性治理。

（一）利益导向下的协调机制

协调是整体性治理最基础的一个环节，协调的失灵必然导致整体性治理失效。本段将从以下四个方面的协调来对C县的社会矛盾化解中心的整体性实践进行研究。

1.C县构建了以利益共享为基础的包容机制

利益共享是矛盾调节各方合作或博弈的根本动力。C县过去通过社会治理综合指挥中心，依托公共信息服务中心、智慧城管等平台，进行数据跑腿。协调过程中，依旧存在大量重复数据、无效数据。因此，条线的合作博弈需要有强力的支撑，而利益共享就是关键。C县计划打通现有几大数据平台，建立了统一门户，与各条线部门共享数据资源，目前已基本完成数据平台融通。

2.C县构建了以利益约束为前提的授权机制

利益约束是通过多种方式对治理主体行为予以必要规范和惩戒，使其行为与社会发展总体目标相符合，以实现有序发展。过去C县各部门具有鲜明的权利边界和责任边界，形成了多元直接治理的格局。针对传统的相对单一的社会矛盾化解时，该模式较为有效。但面对要素交叠、复杂多元的社会矛盾化解时，该模式就会低效甚至失灵。C县矛调中心通过搭建一系列规范制度，例如绩效考评制度、监督审查制度等，统筹各条线派驻人员，敦促他们落实条线授权职能，提高中心治理回应性。同时，C县矛调中心积极调整网格考核方案，网格评优采取一票否决制，倒逼网格员主动检查、主动与安监所对接、主动挑起监管职责。

3.C县构建了以利益诉求为手段的裁判机制

在新型矛盾化解体制各内部各要素展开合作前，必须进行多层次、多形式的协商和沟通，充分考虑各要素的利益诉求，协调各要素的利益冲突。传统C县矛盾化解模式的组织架构相对割裂，通常是以各职能部门为主的消极化解模式。一旦遇上复杂社会矛盾时，C县往往通过强势的党政权威组建工作专班，进行运动式治理。目前，C县矛调中心成立了新型常态化线下治理模式，集成全流程矛盾化解所涉及的构成要素，专设品牌调解室、心理咨询室、法律援助室，（研判社会矛盾化解所需职能单位）常驻公安、检察院等部门，轮驻纪委监委、市场监管局等，随驻总工会、综合执法局等。矛调中心也主动出击，设立三级专职网格，联动县、镇、村三级政府力量、社会力量，构建主动化解社会矛盾的裁判机制。最终形成“大事化小事、小事不出村”的局面。

4.C县构建了以利益补偿为核心的妥协机制

利益补偿是为了实践政府价值追求——公平、公正，减少治理主体猜忌，促进内部团结，协调社会矛盾化解机制的重要保障。传统C县矛盾化解模式主要通过直接和间接相结合的妥协机制进行协调。C县过去往往通过直接的转移支付等形式对利益受损方进行补偿，或者通过间接技术、政策支持等手段来对受损方进行援助。这一过程相对迟缓消极。目前，C县的矛调中心经常通过整体性方案优化利益补偿的妥协机制。C县的矛调中心专项设定了以补偿原因、补偿标准、补偿方式、补偿程序为流程的详细补偿规定，逐步形成完善利益补偿的磋商机制，在公平公正的基础上，形成有序、高效的社会矛盾化解模式。

（二）基于组织结构的整合机制

整体性整合是基于相同的治理目标，通过互补的治理手段来达成治理的成效。本段将从以下两个方面分析C县的整体性整合探索。

1.C县以矛调中心为基本框架，整合政府内部各条线上的力量和各层级上的力量，重构政府治理新模式

C县传统的社会治理模式，依托社会治理综合指挥中心，业务范畴相对局限。面对越来越复杂的社会矛盾冲突，C县社会治理综合指挥中心由于职能的有限性和组织的有界性，往往心有余而力不足。C县传统社会治理指挥中心依托“一中心四平台一网格”。条线上主要是通过镇街社会服务管理中心进行业务指导，导致社会治理综合指挥中心权力职能和组织定位相对脱节。块上面对涉及社会治理相关的各县级职能部门，指挥中心只能通过发函等形式进行协调。新成立的矛调中心协调方式相对高效。在条线上，C县矛调中心要求镇街独立成立矛调中心，并同时组织筹建村级矛调中心。最为关键的是，C县将“上面千条线，下面一根针”的全能网格改革成独立的专职全职网格。快上C县矛调中心依托实体机构搭建综合受理窗口，分解业务至25个功能窗口。矛调中心通过常驻、轮驻和随驻等形式，将21家县级职能单位涵盖其中，进行业务整合。

2.C县对社会矛盾化解的运作机制进行了改良，加强了社会力量的参与

C县传统的社会治理模式主要依赖于政府力量为主导的模式，各部门基于自己的权力范围和责任边界进行被动的矛盾化解。社会治理综合指挥中心成立后，各部门将相关权力下放至各镇街单位，依托全科网格治理，主动化解社会矛盾。这过程正处于协同治理阶段，职能整合程度并不完善。面对困境，矛调中心实现专职网格治理，明确网格归属和职能边界。这一过程最大的举措就是网格员专职化，明确网格标准配置、工作职责、福利待遇、晋升机制等。C县矛调中心也优化运作机制，明确自身定位，通过引入社会力量参与，加强社会公共服务职能。C县矛调中心会对业务事项进行甄别分流，将单一事权矛盾纠纷流转至部门窗口接待处、涉及多部门矛盾纠纷流转至多个部门联合调处。但当涉及民事纠纷或者刑事案件的民事部分，矛调中心会先进行人民调解，不成功则导入是司法程序。同时，矛调中心也就法律咨询和心理疏导成立了相关的品牌调解室和法律援助室。这一过程引用了大量的社会力量。矛调中心联系了许多退休的老党员、老干部、具有专业素养的调解专家以及在当地具有影响的乡绅善贤通过一定的劳务，为人民群众化解矛盾。同时，矛调中心也与律所签订协议，增加法律援助，化解矛盾或降低矛盾程度。

（三）构建权责对等的责任机制

责任在整体性治理中不仅包括新公共管理所强调的效率核心进行效率衡量、优胜劣汰，同时包括防止治理碎片化的粘连作用。整段将从政治层面和管理层面两个方面分析C县的整体性责任探索。

1.政治层面

整体性治理在政治层面主要是通过对人民负责、为人民服务来达成责任感。大部分干部普遍具有政治责任感，对本职工作充满热诚，同时会提高人民政治参与的能力，从而保证社会治理的科学性和合法性。但具体实践中往往存在只唯上不唯实的现象。C县传统社会治理偏重强调社会管控，过分强调维稳而忽略了人民的参与度。C县矛调中心重视发挥党建引领枢纽作用。C县矛调中心继续完善“县级矛调党组织—街镇党（工）委—村社党组织—网格党组织”的纵向管理链条，强化党委对“镇街吹哨、部门报到”制度的优化统筹。同时，C县矛调中心完善党建+社会治理机制，依托互联网推动民生服务事项窗口前移，依托“两微一端”平台构建党政移动快捷服务体系，完善党建联盟、党员议事会、红色网格宣讲等制度。最后，C县矛调中心深化“党建+社会组织”，增强基层社会治理的合力，探索党员兼职网格员队伍建设，建立党员网格员档案，探索职能部门党员领办居住地辖区该部门业务的“领办党员”制度。

2.管理层面

管理责任感主要是通过绩效测量和政治监督以寻求责任感。C县传统网格化社会治理管理责任感不强，队伍管理问题突出。年龄较大的村干部自觉性及其组织纪律较好，但文化水平低，仅用老经验，适应新时代社会治理发展困难较大。年轻村干部，思想活跃，但对农村工作不熟，仍处在“干中学，学中干”的适应模式中。尤其是在专职网格员队伍中，不同程度存在学历不高、专业能力不够、执行力不强、手机运用熟练度不够、年龄普遍偏大等问题。C县矛调中心建立专职网格员统一编制身份，人事权划归综合信息指挥室，变几支队伍为一支队伍，实现队伍的统一管理，增强专职网格员社会地位和责任感，提升工作积极性和能动性。通过建立上下出口，实现优胜劣汰，建立健全末位淘汰制，并对工作表现优异的专职网格员作为村社专职干部的后备力量培养，逐步建立起一支真正意义上的“专职”网格员队伍。

（四）刚柔相济的规范机制

制度规范是整体性社会治理实践的重要保证。本段笔者将结合C县社会矛盾化解模式，通过柔性和刚性制度规范两个方面分析C县的整体性规范探索。

1.柔性制度规范

目前社会治理往往从物质层、精神层出发研究，对制度的柔性制度规范研究相对缺乏。而对于构建治理高效、内部有机协调的整体性社会组织来说，柔性制度规范是必不可少的。柔性制度规范根据社会组织自身发展需求，用制度准则来规范组织发展。C县传统社会治理方面偏重于管控，对于公共服务理念相对淡薄。尤其是未将服务理念形成制度化规范。C县过去存在“块”上属地管理和“条”上执法主体脱节的现象。镇街作为一线部门，最容易发现问题，却没有执法权；县级执法职能部门将“全科”当作“全能”，认为网格管理体系能够解决所有社会问题，“网格是个框，什么都能装”。导致网格承载了来自上面“千条线”的各类任务，而职能部门在某种程度上似乎转而成为监管部门，影响了社会治理效果。C县矛调中心贯彻服务为导向，推进“镇街吹哨、部门报到”柔性制度规范的落地实施。根据吹哨报到实施办法，明确“属地管理”事项主体责任和配合责任清单，确保哨响行动有遵循、有抓手。

2.刚性制度规范

刚性制度规范涉及方方面面，包括人事、预算等。C县在刚性制度规范的探索，主要体现在人事方面。长期以来，基层人事制度规范只有模糊的政治考察，缺乏严格的规章制度，尤其体现在传统基层网格治理上。一方面，过去网格员由社区保安、村社聘人员、镇街聘人员、村干部和其他各类协辅人员组成，由于身份编制不同、归口不一致，导致部分镇街出现多部门交叉管理、同工不同酬待遇不平衡的现象，无法形成队伍合力。另一方面，网格员出现“兼职”、网格长工作脱钩严重现象突出。C县矛调中心改良网格治理构建专职网格治理。C县统筹专职网格员身份编制体系、打造统一非执行网格实体化运作体系、统筹落实统一网格事项准入和退出体系、全面建立专项绩效考核标准体系、健全完善网格专项拉练规范体系、统筹构建网格员工作标准体系。

综上所述，笔者结合两个多月的调研，认为C县矛调中心的改革在很大程度上是成功的，并且具有重要的基层社会治理的实践意义。调研过程中，笔者访谈各级矛调工作人员以及上访人员，询问了矛调中心如何开展工作、是否效率有明显提高、保障机制是否到位、改革前后感受等等问题，得到的反馈结果基本偏正向。