探析新时代小城（乡）镇发展建设的认知与思考

中交上海航道勘察设计研究院有限公司 郝岩

当前全球新冠肺炎疫情仍在不断地扩散蔓延，全球经济发展格局与环境更趋复杂严峻和不确定，全球主要经济体都在科技创新、转型升级发展的过程中不断砥砺前行，全球平均经济水平也在这样的震荡波动影响下 “保平增长”。我国经济社会的平稳健康发展，仍必须确保农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁。小城镇作为农村与城市之间的重要连接纽带，是社会经济发展体系中重要支点。据国家发展改革委发布的数据，2021年，新型城镇化和城乡融合发展工作取得新成效，年末常住人口城镇化率达到64.72%。

一、新时代背景下国家相关政策的指导引领

2022年是党的二十大召开之年，也是推进“十四五”发展的重要年份。国家发展改革委于2022年3月10日印发《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》重要指导性文件，明确提出：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实中央经济工作会议精神，贯彻落实《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，提高新型城镇化建设质量。

从《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》重要文件内容中可获悉，对于未来城市及小城镇建设，国家已明确提出几个发展任务的重心趋向指引：

（1）关于农村人口转移过程中既保证“量变”的需求，又要提高 “质变”的问题，以深化改革户籍制度和基本公共服务提供机制为路径，打破阻碍劳动力自由流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置。大力提升农业转移人口就业能力，优化农业人口转移后各项配套服务性政策的落实机制。

（2）持续优化城镇化空间格局，完善和落实主体功能区发展战略，发挥各地区的优势特征，增强城镇经济发展优势区域承载能力，构建城市与小城镇协调发展共融的空间发展格局，形成城镇化高效、高质发展的动力引擎系统。优化推进都市圈（城市集群）的扩张联动效应，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设策略，进而规划形成特色小镇和特色小城镇，同时需要坚持强化底线约束，严格集约利用土地、严守生态保护红线、严防地方政府债务风险、严控“房地产化”倾向，进一步深化淘汰整改。

（3）提高城镇的综合承载能力，着眼于国民经济承载和资源优化配置等核心城市功能，健全城市可持续发展体制机制，提升城市发展效能及质量品质，新时代充分考虑城市公共卫生服务的短板缺失，优化建立城市联防联控机制体系，同时促进改善城市整体公共服务设施及公用设施体系内容，加强推进城市更新及智慧城市的建设。

（4）加快推进城乡融合发展，突出以城带乡（镇）、以工促农，健全城乡融合发展体制机制，促进城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置。按照全新一轮的国土空间规划确定的经营性用途，全面推开农村集体经营性建设用地直接入市发展，加快引导工商资本入乡投（注）资发展，并促进城乡公共设施联动发展。

二、新时代背景下小城镇建设的发展模式

新时代的小城镇建设仍是复杂、系统、长远的社会性工程，应当对其发展建设中内外关联问题有明确的认知，主要重视摆脱自我发展为主的狭隘眼界，实现传统行政城镇向现代联合城镇群体的转变，而发生这样转变的关键在于小城镇发展模式的选择上。因此，在对当今小城镇发展建设的调查研究和规划实践的基础上，结合产业发展理论、区域经济发展理论，将目前小城镇发展建设的归为以下几种模式。

（1）中心城市依托型小城镇，一般距城市较近，主要依托城市中心城市的辐射扩展，地域空间已逐渐成为城市近郊结合区域，小城镇自身功能渐行弱化，更多融入城市功能中，主要动力源于城市社会经济的延展辐射、产业拉动等城市经济辅助型发展手段，承担起中心城市向外扩散的部分城市功能。

（2）工业型小城镇，工业产业是小城镇快速经济发展的基础，随着现今产业体系结构的不断发展和变革，按工业的发展基础、类型的不同又可分为资源工业型小城镇、传统工业型小城镇和工业产业带动引导型小城镇三种类型。

①资源工业型小城镇，大多具有丰富的自然资源，尤其是矿产资源，进而发展传统的采掘、初级加工、运输产业构成小城镇社会经济发展的支柱基础产业。

②传统工业型小城镇，主要是以传统制造（加工）业为主导的产业城镇，传统工业的产品在一定区域、行业内具有相对优势。

③工业产业辐射引导型小城镇，主要依托周边现代工业经济开发区（或现代产业园区），源于现代工业经济开发区（或产业园区）主导产业对于周边的辐射影响及配套服务需求。

（3）传统农业产业型小城镇，主要是农业商品化程度相对较高，以农产品种植、禽畜养殖、初级产品加工为主导产业，但并未形成农产品销售服务体系。

（4）旅游服务型小城镇，一般会依托周边著名的风景区、旅游景点的区域影响优势，或小城镇存在一定特色的自然景观和人文旅游资源，进而旅游产业成为小城镇的主导型产业，并发展与旅游相关服务型产业。

（5）综合型小城镇，一般地处人口密集的地区、镇域面积较大、镇区人口多、交通便利、产业尤其工业和农业均有一定的发展，但镇域经济中没有形成主导产业，经济发展主要是各层次产业综合作用的结果。

三、新时代背景下小城镇建设发展路径的探究

（一）新时代背景下小城镇建设发展中常见问题

通过对于现有小城镇发展模式的粗浅归纳和研究，结合多年从事城市规划行业及参与小城镇开发建设项目的经验所得，现今小城镇建设发展过程中常存在的几个问题。

（1）小城镇直属行政主要管理部门,对于小城镇专业的规划设计内容普遍存在重视程度不足的问题，缺乏较为清晰、长远的战略发展目的及规划发展定位的意识观念，对于如何进行小城镇土地资源利用、城镇功能空间布局、产业发展规划等小城镇建设发展的主要发展因素，都处于过于模糊概念的状态中。

①土地资源利用存在建设用地规模不断盲目性扩张，“先圈地后建厂，社会经济发展水平与开发建设规模需求相脱节”等社会现象时有发生，其土地利用率相对较低,集约用地的意识淡薄，由于缺乏专业化规划设计内容的控制依据,小城镇发展建设趋向无序化扩张。

②生态环境破坏严重，小城镇的老城区改造工程进展缓慢。在小城镇建设用地规模扩张的过程中，常常缺少环境保护规划设计的相关内容，忽略生态环境治理、生产生活类污染物排放等环保问题，同时也忽视了小城镇老城区的功能改造完善与土地资源的整合利用。

（2）小城镇发展建设中资金划拨及金融土地机制渠道相对狭窄，导致小城镇开发建设的进展过缓。由于大多数小城镇自身的产业支撑体系发展不足，产业增长效能较慢，加之小城镇由于受到开发建设资金问题制约，常常会导致基础配套设施不足，建设施工进展缓慢，政府扶持性政策落实不力等一系列制约性发展问题。国家、各省（市、区）都出台了相应的一系列扶持政策，确保小城镇发展建设环境，但是扶持性政策落实不到位的问题始终存在，小城镇开发建设中普遍存在资金政策、户籍政策以及用地政策落实不到位问题，其大大制约了小城镇的发展建设。

（3）小城镇整体配套基础设施建设不足。小城镇开发建设过程中，常存在文教、卫生、供水、排水、道路、绿化等配套基础设施的功能不健全、不完善的问题，当前新冠病毒疫情蔓延的情况下，小城镇公共卫生设施缺失不足的问题凸显，小城镇配套基础设施等级相对落后，影响小城镇建设的发展速度，也难以满足快速发展的经济形势以及民众对于生产生活的需求。

（二）新时代背景下小城镇发展建设的主要途径

1.加强科学发展观的指导，做到专业性规划设计先行

小城镇的建设与发展，是一个系统且繁杂的工程，要加强科学发展观的引导，避免小城镇建设中的盲目性和无序性。因此，小城镇直属行政管理部门需优先制定具有前瞻性、专业性的规划设计内容（包括：小城镇空间发展规划、产业发展规划、经济发展规划等专项规划设计内容），要立足于当地农村经济的发展实际情况和城镇功能结构的发展现状，在严格遵守城镇化发展规律的基础上，提高小城镇各类专项规划的专业性及前瞻性，尽量做到有特色、高标准和适度超前，正确处理好长远目标与现实、传统与特色、当前与长远、城镇与乡村之间的关系，这样才能确保小城镇规划与当地农村剩余劳动力转移、基础设施建设、土地资源节约、产业结构调整等任务的有效协调。在小城镇的专业性规划设计中，小城镇建设坚持不能以牺牲生态环境为代价来实现经济效益和社会效益，必须强化科学发展观在小城镇规划当中的引领作用，才能推动小城镇建设与发展的科学性、生态性和持续性。

科学合理的规划设计布局，有利于建立全局性的规划意识，从宏观角度上精确定位小城镇建设与发展方向，合理的布局经济区域与生活区域，从而避免出现规划混乱，出现“建了拆，拆了建”的问题。

2.建立多元化的金融土地运行机制

在小城镇行政管理中建立有效的财政分配管理机制，保证小城镇建设调控资金充足。对土地资产进行有效盘活，整合现有的国有、集体土地资源，建立土地收益资金运管平台。通过招商引资，开发未成熟的地段，使其成为经济增长区域。同时，需坚守耕地资源为基础，小城镇建设应尽量减少优质耕地的占用，对于必要的占用应落实补贴政策。对土地流转的途径与方式进行细化管理，积极探索农民进小城镇后土地的流转问题，允许集体土地作价入股、出让、转让等土地资源再利用的重点问题。

3.确立小城镇的主导产业和特色化产业体系

小城镇的社会经济水平，主要依赖小城镇镇域产业体系发展情况来判定，不仅体现在产业基础设施建设和配套服务功能的完善上，更需重视小城镇自身的产业发展方向及目标、资源利用等开发条件运用上，优先做好小城镇产业发展规划，确立小城镇主导产业及特色化产业体系内容，强调产业发展规划的重要性和前瞻性，建立与小城镇发展具有良好市场发展前景的特色产业体系，并且逐渐形成相对完善的产业发展链，对乡镇企业进行更为有效的产业体系引导与政策扶持，促进乡镇企业规模化经营发展。同时，还需要加大市场化招商引资的宣传力度，借助资源优势吸引更多的社会资本、先进技术导入，促进乡镇产业结构体系的不断完善升级，形成对城市产业经济和农村产业经济的有效补充。

4.深化小城镇管理的体制机制改革

小城镇发展建设中，开发建设只是基础，有效管理才是持续有效长远发展的关键重点。增强小城镇政府行政管理的统筹协调能力，注重小城镇发展建设的人性化管理机制，借助小城镇基础设施建设、公共服务、社会保障等功能的完善，促进小城镇人口的不断集聚，着力解决与人民群众生活息息相关的问题，更多的体现民意、民生的热点问题，促进城镇居民物质与精神生活水平的同步改善。

5.注重坚持城乡统筹发展

小城镇发展建设发展对于城市与乡村的协调发展起到重要的纽带作用，因为小城镇建设不仅承接了城市的周边功能衔接与扩展，也是推动城镇化建设和农业现代化、产业化的重要核心载体。为了更好地发挥小城镇建设的综合职能，需要树立城乡统筹发展的建设思路，坚持城乡规划、建设与管理的一体化，合理开展产业优化和城乡布局，促进各生产要素和城乡资源的高效配置，增强小城镇建设与发展对农村的辐射功能，以便更好地实现小城镇化建设的既定目标。

四、结语

小城镇的发展建设，作为当前国家城镇化发展战略的重要组成部分，要以整体规划与协调发展的基本原则，以市场发展需求为中心导向，坚持可持续发展的战略眼光，着力发展优势产业及特色产业，在科学发展观的指导下，逐步提高小城镇建设与发展的长期性、持续性，确保小城镇建设的绿色化和人性化水平，进而做到立足于当地群众、服务于当地群众，更好促进国家“三农”问题的解决，让广大人民群众共享经济发展成果，全面实现建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标的重大战略决策。

小城镇发展建设，是一个系统性、持续性的发展过程，简单归纳了小城镇发展建设中的观点意见：

（1）小城镇行政管理部门需优先制定具有前瞻性、专业性的规划设计内容（包括：小城镇空间发展规划、产业发展规划、经济发展规划等专项规划设计内容）。

（2）结合国家政策指引，根据实际情况，小城镇行政管理部门需深度优化管理体系机制，优先考虑建立资源型运管机制（土地资源金融运管机制、生态资源保护机制等）。

（3）小城镇建设需重视民生的难点问题，并加快解决问题方式的实施（主要解决城镇基础设施构建、就业问题、民生保障问题等）。

（4）小城镇发展建设，产业发展建设是社会经济发展的快速增长点，小城镇行政管理部门打破传统的招商方式，运用市场多元化的资源整合方式（资源合作杠杆、城镇空间重建、产业联动支持等）进行产业体系结构的重新搭建，引入与小城镇自身发展相匹配的产业类型。