普通消费品、药品抑或烟草制品：电子烟产品的规制路径

蒋佳艺

电子尼古丁传送系统(Electronic Nicotine Deliv⁃ery Systems)，即所谓狭义上的“电子烟产品”，指含有尼古丁等物质的溶液通过电子加热器而受热雾化，从而产生烟雾和气溶胶，人体藉由此而可吸入剂量不等的尼古丁。近年来，电子烟产品的盛行对公共卫生健康带来了挑战，其中，由未成年人购买、使用电子烟产品带来的健康问题尤为严峻。[1]我国长期以来将电子烟产品作为普通消费品对待，并未纳入烟草专卖品和医疗器械的监管。①2021年3月，工业和信息化部产业政策与法规司公开征求《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》的意见，首次从立法层面回应电子烟产品的规范属性问题，即将电子烟产品等新型烟草制品参照《烟草专卖法实施条例》中关于卷烟的有关规定监管。2021年11月10日公布施行的《国务院关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定》之第六十五条，规定“电子烟等新型烟草制品参照本条例卷烟的有关规定执行”。2021年12月2日，国家烟草专卖局政策法规与体制改革司向社会公开征求关于《电子烟管理办法（征求意见稿）》的意见。鉴于国内学界对电子烟产品的规制路径缺乏长期关注与深入论证，本文尝试通过考察国际对电子烟产品的监管体系来分析电子烟产品的规范属性，立足于我国的控烟政策和烟草专卖制度来探讨电子烟产品监管的制度构建。

一、比较法视野下国外电子烟产品的不同规制路径

国际社会对于电子烟产品的特征与功能，尚未达成一致认识；对电子烟产品的安全性和使用目的，存在争议；对电子烟产品性质的定性则可以分为“危险减少”论和“危险增加”论。[2]“危险减少”论认为，电子烟产品相对于传统香烟而言危害较小，能够成为传统香烟的健康替代品并帮助烟民戒烟；其代表是英国公共卫生部，它认为电子烟产品的危害比传统香烟减轻了约95%，并在戒烟和降低吸烟相关医疗负担方面具有关键作用。[3]持“危险减少”论者通常对电子烟产品采取更宽容的政策，以期将电子烟产品对健康的好处最大化。“危险增加”论则认为电子烟产品并非无害，该类产品及其二手烟雾对于未成年人、孕妇及其他非烟民尤其具有危害性，故其并非戒烟的有效方法，甚至会导致吸烟人数的增加。[4]“危险增加”论者以世界卫生组织、美国为代表，通常对电子烟产品采取更为审慎的态度，以期将电子烟产品所带来的公共卫生风险最小化。

电子烟产品的规范路径可以分为以下四类：一是将电子烟产品作为烟草制品监管；二是作为药品监管；三是作为有毒、危险化学品监管，采取此种政策的国家（如澳大利亚、日本）多将电子烟产品的核心成分尼古丁作为有毒、危险化学品监管，而并非直接将电子烟产品作为有毒、危险化学品监管；四是作为普通消费品监管——这不符合电子烟产品监管法治化的国际趋势，故通常为电子烟产品监管阙如的相关国家所采用，例如2020年7月俄罗斯《烟草控制法》新修正案获得批准之前，俄即把电子烟产品归入普通消费品监管（之后其才纳入烟草制品受到统一监管）。

（一）电子烟产品作为烟草制品监管

根据美国卫生总监2020年发布的报告，现有证据无法充分证明电子烟产品能促进戒烟。[5]美国政府借助电子烟产品的有关科学研究，制定相应政策降低电子烟产品的风险和危害并增加其可能的收益。美国食品药品管理局（Food and Drug Adminis⁃tration，以下简称“FDA”）是烟草制品的监管主体；2009年《家庭吸烟预防和烟草控制法》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act）以立法形式确认了FDA监管烟草制品的权力。

FDA区分了普通的电子烟产品和对疾病、人体结构与功能具有功效的电子烟产品，其具体如下：第一，对两者界定了不同的预期用途（intended uses）。前者旨在为使用者摄入尼古丁提供消遣，后者旨在应对疾病抑或调节身体结构、功能。第二，根据预期用途来界定两者的属性。前者符合烟草制品的定义，即“任何供人类消费的由烟草制成或者衍生的产品，包含烟草制品的组成部分或者配件”[6]，并由FDA在2016年进一步明确将电子烟产品“视为（deem⁃ing）”烟草制品，适用《家庭吸烟预防和烟草控制法》；后者尽管符合烟草制品的定义，由于其预期用途涉及到疾病应对或者身体结构、功能的影响，因而被FDA解释为药品、器械或者组合产品（drug,de⁃vice or combination product），适用《食品、药品和化妆品法案》（Food,Drug,and Cosmetic Act）的相关规定。

英国政府由英国药品和医疗保健产品监管局（Medicines and Healthcare products Regulatory Agen⁃cy，以下简称“MHRA”）作为电子烟产品的监管主体，根据2016年《烟草和相关产品制品条例2016》（Tobacco and Related Products Regulations 2016）以及《烟草制品与尼古丁吸入制品（修正案）（脱欧）条例2020》[Tobacco Products and Nicotine Inhaling Prod⁃ucts(Amendment)(EU Exit)Regulations 2020]对电子烟产品进行监管。MHRA区分了用于消费的电子烟产品和用于戒烟、降低吸烟危害的电子烟产品：前者被作为烟草消费品监管，由电子烟产品的制造商、进口商依法向MHRA提交报告便可在英国境内销售；后者被作为药品或者医疗器械监管，需要获得上市授权才能合法销售。

（二）电子烟产品一概作为药品监管

澳大利亚政府不承认电子烟产品具有尼古丁替代疗法药物的安全性和有效性[7]，认为其与严重的肺部疾病相关[8]，因而在界定其属性时聚焦在其核心成分尼古丁。由于尼古丁在澳大利亚属于受管制的毒物[9]，澳大利亚各州均规定销售、持有和使用的电子烟产品属于违法行为，只允许个人出于戒烟目的并持有当地注册医师的有效处方进口电子烟产品[10]；而对于不含尼古丁的电子雾化器产品，原则上可以合法销售和使用。

日本政府在界定电子烟产品的属性时同样以核心成分尼古丁为依据，将含有尼古丁的溶液视为药品，依照《药品医疗器械等法》限制其销售。[11]日本卫生部认为电子烟产品不符合“烟草制品”的定义，因其含有尼古丁溶液而应当作为药物进行监管，因此含有尼古丁溶液的电子烟产品进入日本市场需要得到厚生劳动省的许可，否则将被禁止在药店销售，即使已上市也会被召回；不含尼古丁溶液的电子雾化器产品，在日本则可以合法销售。

（三）电子烟产品不同规制路径辨析

美国、英国有区分地将“普通的电子烟产品”作为烟草制品监管，允许其销售；而澳大利亚、日本则一概将电子烟产品作为药品监管，从而事实上禁止。可见各国政府的立法与监管选择反映了对电子烟产品的风险识别及不同规制路径。

将电子烟产品作为药品监管的做法，强调尼古丁的毒性或者作为尼古丁替代药物有效成分的性质，却忽视了尼古丁广泛存在于烟草消费中的用途。在传统烟草制品允许销售的情况下，将电子烟产品单纯作为药品监管而予以事实上禁止的做法，缺少对电子烟产品及其风险的长期、充分评估，在风险规制上亦缺乏一致性、连贯性，不符合风险预防原则的应有之义。[12]获得药品上市审批之前，电子烟产品处于事实上禁止销售的状态，以致消费者对电子烟产品的需求可能滋生非法交易，尤其是带来电子烟产品的线上、跨境销售。

将电子烟产品视为烟草制品监管的做法，既强调尼古丁作为核心成分的成瘾性与危害性，又兼顾了使用者的消费目的与习惯，更为贴近该产品的实际用途。根据电子烟产品是否具有减害、戒烟等功效而进行类型化监管，将不具有健康功效的电子烟产品作为烟草制品监管，将具有健康功效的电子烟产品作为药品监管，能确保电子烟产品不因监管失位而对公共卫生风险造成威胁，不因监管过严而错失电子烟行业的发展机遇。

二、我国原则上应把电子烟产品作为烟草制品监管

电子烟产品的监管困境在于对电子烟的性质难以形成共识，其危害尚未得到科学确证。[13]电子烟产品的盛行所带来的经济效益与人民健康权受侵害之间的冲突，其相关产业的发展不能以忽视、牺牲人民健康权为代价，这是合理规制电子烟产品的根本原则或者说前提。

（一）电子烟产品具有危害性

国家卫生健康委员会在《中国吸烟危害健康报告（2020版）》（以下简作《报告》）中明确指出电子烟产品被充分证明是不安全的。[14]电子烟产品对于使用者及其以外的其他人和需要特殊保护的人群（如未成年人）的健康危害，主要表现为：

第一，电子烟产品的烟液中含有尼古丁及其他有害物质，对使用者的身体健康构成危害。电子烟产品的核心成分是尼古丁，尼古丁在《危险化学品目录（2015版）》中被列入剧毒物质；报告显示其具有极强的成瘾性，一旦吸食成瘾则很难戒断，且会对妊娠期胎儿发育产生不良影响，可能导致心血管疾病。世界卫生组织已将尼古丁依赖作为一种慢性病被列入国际疾病分类。报告还揭示了电子烟产品的烟液含有的低分子醛酮类化合物（如甲醛、乙醛等），烟液加热后所形成的具有污染性的二手烟雾以及不合理使用产生的调味剂等物质，都将对使用者健康产生危害。

第二，电子烟产品使用过程中所产生的二手烟雾对使用者以外的其他人具有危害。世界卫生组织报告显示电子烟产品所产生的二手烟雾是新的空气污染物。[15]报告指出电子烟产品的二手烟雾增加了空气中丙二醇、甘油、尼古丁、细颗粒物及其他有害化学物质等的浓度，其气溶胶具有细胞毒性，加大了非吸烟者和旁观者对尼古丁和若干有毒物质的接触。人体在短期或者长期接触任何来源的微粒物质之后均会出现不良影响，这对于具有呼吸道疾病的人群尤甚。[16]

第三，电子烟产品对未成年人的吸引力和不良影响更为显著。电子烟产品设计新颖，风味新奇多样（尤其是水果、糖果类口味）。部分电子烟产品存在经营混乱、虚假广告等现象，如在影视作品中植入电子烟产品或者品牌的镜头、销售给未成年人，宣传电子烟“新潮”“健康”“无毒无害”，提供免费试用电子烟产品服务等。[17]未成年人心智尚未成熟，受到不当营销的影响容易被诱导、使用电子烟产品。根据报告，电子烟产品对胎儿和未成年人的大脑发育会造成长期不良影响，有可能导致学习障碍、焦虑症，形成对烟草的依赖。

电子烟产品对公共卫生安全带来了以下风险与挑战：其一，电子烟产品可能会增加尼古丁成瘾的人口比例，有可能为吸食传统烟草制品或者同时吸食电子烟产品和传统香烟制品制造“门户效应”作用。[18]其二，未成年人接触、吸食电子烟产品除了严重危害其身心健康之外，也将导致降低烟民年龄、延长烟民吸食电子烟产品或者传统烟草制品的时间。其三，烟民同时吸食传统烟草制品和电子烟产品的不当行为在我国常见[19]，可能导致尼古丁摄入过量而危害心脑血管等，造成健康危害。[20]

（二）电子烟产品不宜单纯作为普通消费品、药品来监管

第一，将电子烟产品视为普通消费品无法充分满足监管要求。电子烟产品具有危害性，不符合我国《消费者权益保护法》第七条关于保障消费者人身安全不受损害的要求。将电子烟产品作为普通消费品监管，难以解决目前监管过程中所存在的问题：其一，国家标准计划《电子烟》（20171624-Q-456）尚未正式实施，电子烟产品企业的违法添加尼古丁行为、不法分子违法添加合成大麻素的行为会导致严重侵害消费者权益。[21]其二，电子烟产品作为普通消费品置放入中小学校园周边门店，可能滋生与电子烟产品不当营销相关的不良文化和虚假宣传等经营乱象，会严重影响未成年人的身心健康。根据《电子商务法》第十三条规定，普通消费品在满足保障消费者人身与财产安全和环境保护要求时即可进行线上销售。但电子烟产品的互联网营销易对未成年人产生误导作用、不利于其身心健康，我国已禁止电子烟产品的线上销售和营销。[22]界定电子烟产品的属性，应当关注公共卫生风险和消费者、二手烟雾接触者和需特殊保护人群（如未成年人）所承担的成本。将电子烟产品作为普通消费品监管难以保障消费者和未成年人权益。

第二，将电子烟产品视为药品不符合其现阶段的性质与功能。目前应用较多的戒烟药物是尼古丁替代疗法（Nicotine Replacement Therapy）类药物，包括尼古丁咀嚼胶、尼古丁吸入剂、尼古丁口含片、尼古丁鼻喷剂和尼古丁贴剂等。尼古丁尽管存在于电子烟产品与尼古丁替代疗法的药品之中，但其功效、目的截然不同。电子烟产品中所含有的尼古丁使吸食者成瘾，尼古丁替代药品中的尼古丁则缓解戒断过程中的不良反应从而实现戒烟。因此，电子烟产品并不符合我国《药品管理法》第二条有关“药品”的定义。世界卫生组织认为电子烟产品相对于传统烟草制品的戒烟功效、减害效果仍有待科学验证，目前不建议将其作为戒烟辅助工具对待。

电子烟产品被作为药品监管，意味着在完成药品上市许可所需的试验、注册过程之前，将被禁止销售。在烟草专卖制度成熟完善、烟草制品合法销售的背景下，禁止措施是否与电子烟产品的危害与风险相称仍有待进一步讨论。一旦电子烟产品在未来被科学证实能作为安全、有效的尼古丁替代疗法，那么放弃电子烟产品而使用传统烟草制品，便将付出重大的公共卫生代价。随着电子烟产品使用群体日益增多，我国作为电子烟产品生产、出口大国，禁止电子烟产品可能滋生非法生产和非法销售并带来监管难题。

（三）电子烟产品的类型化监管

电子烟产品具有危害性，不宜继续单纯作为普通消费品监管；作为戒烟药物的安全性和有效性尚不确定，也不能单纯作为药品监管。

电子烟产品原则上应当作为烟草制品监管；应推动电子烟产品的防控工作，降低其对二手烟雾接触者和未成年人等的负面影响。电子烟产品的核心成分是尼古丁，其产品功能是通过电子元件加热雾化烟液使人体吸入尼古丁；其消费方式是使用者在形成尼古丁依赖之后，通过复购烟液或者含有烟液的烟弹持续吸食。电子烟产品不依靠点燃而依靠加热雾化来摄入尼古丁，本质上与烟草制品都属于摄入尼古丁的方式，对使用者和二手烟雾接触者均具有健康风险，这正如2018年10月国家烟草专卖局对十三届全国人大一次会议第6801号建议中的提问所给予的答复：“含有尼古丁的电子烟虽然与传统卷烟在外观上存在一定区别，但同样以烟碱为主要消费成分并具有成瘾性和健康风险。因此，我局认为对于含有尼古丁的电子烟，也应当纳入烟草制品进行监管。”[23]对于宣称具有健康功效的电子烟产品，则应当作为药品监管，要求其完成药品上市许可所需的试验、注册，验证并确保其作为戒烟药物的安全性和有效性。

三、电子烟产品的规制路径及其制度构建

电子烟产品监管法治化应从国家整体利益出发，其规制路径及其制度构建应当与现有法律体系相融合。新时期的烟草专卖制度服务于控烟整体目标，控烟政策为烟草专卖制度的未来发展指明方向。电子烟产品具有危害性，如不将其作为控烟对象将对民众健康造成负面影响；而从生产、流通等环节来看，如不将其纳入烟草专卖制度则将导致该行业无序发展。鉴此，电子烟产品原则上应作为烟草制品监管，其监管制度构建应当充分对接我国控烟政策与烟草专卖制度。

（一）控烟政策下对电子烟产品的规制

第一，通过立法确保电子烟产品的规制始终服务于我国控烟政策的目标。报告显示，我国15岁以上人群吸烟率从1984年的33.9%下降至2018年的26.6%，但与《“健康中国2030”规划纲要》关于2030年该比率降至20%的控烟目标之间仍存在差距。调查显示，我国成年人使用电子烟产品的比例，从2015至2016年间的1.3%显著增长到2018至2019年间的1.6%，由此可推算出2018至2019年间我国约有1690万成年人使用电子烟产品。[24]为实现控烟目标，应当完善控烟政策，将电子烟产品的规制纳入到国家和地方的控烟政策，明确吸食电子烟产品属于“吸烟”范畴，限制其使用场所，从而降低电子烟产品有害气雾对接触者的侵害。尽管国家层面尚未制定关于公共场所控制吸烟条例，地方控烟立法却已先行探索，例如《河南省爱国卫生条例》第十六条、《重庆市公共场所控制吸烟条例》第二条、《杭州市公共场所控制吸烟条例》第三十四条、《深圳经济特区控制吸烟条例》第四十四条和《秦皇岛市控制吸烟办法》第二十五条等，均明确规定电子烟产品属于烟草制品，禁止吸烟场所不得吸食电子烟产品。

第二，电子烟产品的规制及相关配套措施应当符合我国履约控烟的国际义务。我国于2005年8月28日认同了世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简作《公约》），该公约自2006年1月9日起在我国生效。《公约》旨在通过限制烟草消费和烟草烟雾接触从而维护公众健康，包括限制向未成年人销售、包装上的强制性健康警语，以及禁止烟草的广告、促销和赞助，降低室内吸烟对非烟民的不利影响等等。[25]世界卫生组织在《公约》缔约国会议上，为电子烟产品监管设定了政策目标：其一，预防非烟民和未成年人开始吸食电子烟产品；其二，尽可能降低电子烟产品对使用者的健康风险，尽可能保护非烟民不接触二手烟雾；其三，防范任何有关电子烟产品的未经证实的健康声明；其四，保障控烟行动不受到任何商业利益或者与电子烟行业相关利益的影响。[26]

我国的国家卫健委作为世界卫生组织《烟草控制框架条约》的履约责任人，承担控烟职责。由国务院发布的《中国防治慢性病中长期规划（2017年-2025年）》和《健康中国行动（2019—2030年）》，均将控烟行动作为重要行动之一。2020年6月1日生效的《基本医疗卫生与健康促进法》，其第七十八条明确要求国家采取控烟措施。我国卫生部门应当积极参与世界卫生组织关于电子烟产品监管政策目标的构建与及相关交流，借鉴成熟经验，结合我国控烟现状与目标，建立多部门合作的有效实施机制，推动全社会的行动和参与，以履行我国作为《公约》缔约国的控烟义务。[27]

第三，电子烟产品的规制应当以预防未成年人接触、使用电子烟产品为重点。《2019年中国中学生烟草调查结果发布》显示，2015年我国15岁及以上人群电子烟产品的使用率为0.5%；2018年该比率上升至0.9%，据此可推算出中国该年正在使用电子烟产品的人数约为1035万；其中尤其值得警醒的是，我国初中学生的电子烟产品使用率为2.7%，普通高中学生为2.2%，职业学校学生为4.5%。

为了预防未成年人受到电子烟产品和不良文化的侵害，应当规范电子烟产品经营者的市场行为以及电子烟产品使用者的消费行为，树立有关控烟的正确舆论与文化导向。为此，当具体实施如下措施：其一，严格禁止向未成年人销售、推广或诱导其使用电子烟产品，严格禁止电子烟产品的线上销售和宣传。如像《电子烟管理办法（征求意见稿）》中的禁限，其第二十四条就明确规定校园周边不得设置销售网点，电子烟经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售电子烟产品的标志，并在必要时对消费者进行年龄验证；其第二十八条就明确禁止销售容易诱导未成年人吸食的调味电子烟产品以及可自行添加烟液的开放式电子烟产品。其二，严格限制电子烟产品各类形式的广告、慈善等宣传活动，这可参照目前我国《广告法》第二十二条、《互联网广告管理暂行办法》第五条、《慈善法》第四十条关于烟草制品的广告、慈善宣传所作的限制性规定。其三，加强公共场所禁烟，推进校园控烟教育，树立控烟文化。2020年修订的《中华人民共和国未成年人保护法》第十七条，就明确吸食电子烟产品属于吸烟行为；卫生部门在推行无烟校园建设中，也将电子烟产品的危害作为重点宣传教育内容之一。[28]其四，依法惩处向未成年人推广、销售电子烟产品的违法违规行为，尤其是清理整治中小学周边违法违规销售电子烟产品的实体店和互联网上违法违规推广、销售电子烟产品的平台店铺。

（二）烟草专卖制度下对电子烟产品的规制

第一，电子烟产品应当适用烟草专卖制度的全流程监管，提升产业各环节集中度、保障产品质量和规范市场行为。由于烟草制品属于具有嗜好性、依赖性的特殊商品，我国实行烟草专卖制度对烟草制品原料供应、生产、销售、运输和进出口等各环节进行严格监管。[29]电子烟产品应当被纳入烟草制品监管，融入烟草专卖制度[30]，以实现国家依法对烟草制品的“全覆盖监管”[31]。

《电子烟管理办法（征求意见稿）》全面规定了电子烟产品的生产、销售、进出口贸易和对外经济技术合作。从生产环节来看，国家烟草行业关于电子烟生产企业在资金、技术和设备等方面的要求及烟草专卖生产企业许可制度，有助于确保生产企业的资质和产品的质量，避免生产假冒伪劣电子烟产品以及违法添加有害物质的行为；电子烟产品在我国境内上市应当经过烟草专卖行政主管部门登记，其追溯制度保障了对其的全流程管理；要求采取措施降低电子烟产品对未成年人的吸引程度，如在产品、包装醒目位置标注健康警语，限制水果、糖果等风味电子烟产品以及色彩艳丽、卡通类电子烟产品包装的生产。从销售环节来看，当电子烟批发、零售主体满足相应的资金、人员和场所要求，符合烟草批发、零售合理布局要求时，方获得批发或零售许可，根据许可证所规定的经营范围和地域范围开展批发、零售，如此才有助于避免非法、变质电子烟产品的流通，有助于加强对销售网点的监管、确保未成年人受其干扰；建立全国统一的电子烟交易管理平台，有利于管制无证经营。从进出口和对外经济技术合作环节来看，开展电子烟产品进口业务需要获得烟草专卖批发许可，以有利于打击电子烟产品的非法跨境贸易；生产专供出口的电子烟产品的需要登记制度，企业需要取得许可，以有利于促进我国电子烟产品需要质量提升与外贸增长。

第二，应当对电子烟产品征收烟草税以保障国家财税收入，通过征税、价格来控制电子烟产品的市场需求。烟草利税是国家财政收入的重要来源，“2020年烟草行业实现工商税利总额12803亿元（人民币），同比增长6.2%；财政总额12037亿元；增长2.3%”[32]。数据显示，我国电子烟市场规模已从2013年的5.5亿元迅速上升到2020年的83.8亿元；全球电子烟产品市场销售额亦持续上升，2020年已上升至424亿美元，同比增长15.6%。[33]对电子烟产品征收卷烟消费税可增加政府财政收入，电子烟产品销售有利于保障我国财政收入和外汇收入增加。同时，征收消费税以提高烟草价格，被世界卫生组织认为是最具效力和成本效益的控烟方案。[34]《国务院关于实施健康中国行动的意见》亦明确要求通过运用税收、价格调节等手段，促进控烟目标达成。《电子烟管理办法（征求意见稿）》第四十五条明确规定电子烟产品需按照国家税收法律法规征缴相应税收。

第三，在坚持烟草专卖制度的基础上，充分发挥现有民营电子烟企业的创新能力，提升我国电子烟产业集中度、国际竞争力，促进电子烟产品在减害等方向的创新探索，引导电子烟产业健康发展。我国民营电子烟企业为跨国烟草公司提供原材料、加工服务，在电子烟产品生产、经营和国际化方面积累了丰富经验。近年来，中国烟草及其所属工业企业对电子烟产品等新型烟草制品进行了战略部署，组建了新型烟草制品研究所，统筹新型烟草制品研发、生产、销售的有关工作。在整合国家烟草专卖体制与大量民营电子烟生产企业的过程中，发挥二者的优势互补能有效提高行业门槛和集中度。

四、结语

目前，对电子烟产品的风险缺乏长期的科学研究，关于电子烟产品的作用呈现出两极，一端鼓吹电子烟产品是传统香烟的安全替代品、戒烟的工具，另一端则认为电子烟产品同样具有危害性和成瘾性。电子烟产品规制路径，需要结合具体国家现行法律制度并就电子烟产品的性质和功能予以确定。为应对电子烟产品对我国公共卫生的挑战，需要推进电子烟产品监管法治化。鉴于电子烟产品对民众健康的危害性，不宜单纯作为普通消费品、药品监管。根据其使用目的可以将电子烟产品分为两种类型：一是用于烟草消费的电子烟产品，应当作为烟草制品监管；二是用于缓解戒烟症状、辅助戒烟的电子烟产品，应当作为药品监管。

电子烟产品的规制路径及其制度构建应当符合我国控烟政策和烟草专卖制度的要求。电子烟产品的规制应当服务于我国的控烟目标，符合我国履行国际控烟条约的义务，以预防未成年人接触、使用电子烟产品为重点。为巩固烟草专卖制度，电子烟产品应当适用烟草专卖制度的全流程监管，通过征收烟草税以保障国家财税收入、控制市场需求，充分发挥民营电子烟企业的创新能力，以提升我国电子烟产业集中度、国际竞争力。

注释

①在我国被称为“电子烟产品”的有加热不燃烧类制品和电子尼古丁传送系统。加热不燃烧类制品通过加热烟草或激活含有烟草的装置到特定温度，从而产生含有尼古丁和有毒化学物质的雾气由使用者通过烟具吸入。国家烟草专卖局于2017年5月在《关于贯彻落实国务院有关文件精神进一步加强卷烟打假打私和市场监管工作的通知》中，明确加热不燃烧类新型烟草制品含有烟叶、烟丝，属于烟草专卖品。根据《电子烟管理办法（征求意见稿）》第二条，“电子烟产品”的定义是指“产生含烟碱（尼古丁，下同）的气溶胶供人抽吸的电子传送产品。电子烟包括烟弹、烟具以及烟弹与烟具组合销售的产品等，不包括已纳入卷烟管理的加热卷烟”。为明确起见，本文仅探讨狭义上的“电子烟产品”，即指电子尼古丁传送系统。

②国家烟草专卖局曾表示电子烟产品不属于《烟草专卖法》所列明的烟草专卖品；因其溶液含有尼古丁，尼古丁属于危险化学品，建议作为危险化学品监管。参见新华社.烟草局、工商总局、安全监管总局回应“如烟”问题[N].中华人民共和国中央人民政府网站,2006-12-01,http://www.gov.cn/jrzg/2006-12/01/content_459577.htm。国家药品监督管理局则明确“尼古丁电子雾化器”不属于医疗器械。参见国家食品药品监督管理局.关于白细胞回升系统等产品分类界定的通知（国食药监械〔2006〕268号）[EB/OL].国家药品监督管理局网站,2006-06-18,https://www.nmpa.gov.cn/directory/web/nmpa/xxgk/fgwj/gzwj/gzwjylqx/20060618010101504.html。