新冠肺炎疫情防控常态化背景下社区治理困境及其对策*——以三门峡市为例

毛春合 候丽君

(青海民族大学政治与公共管理学院，青海 西宁 810000)

社区是社会生活的基本单元和平台，加强社区治理是建设中国特色社会主义现代化国家的重要内容，也是人类社会发展的必然要求。党的十九大报告明确提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移[1]。报告对我国社区治理的新形势提出了新的要求，这从本质上反映了我国“以人民为中心”的社会治理新理念，也是国家治理的基本条件和重要保障。而新冠肺炎疫情因其突发性、紧急性、影响的社会性等特点，对我国社区治理体系和治理能力提出了重大考验。随着疫情进入常态化，社区治理的成效较为显著，但同时也暴露了其存在的不足，所以研究疫情防控常态化背景下的社区治理具有重要意义。

一、相关概念解析

(一)新冠肺炎疫情防控常态化

席卷世界的新冠肺炎疫情不仅严重威胁人民的生命财产安全，还冲击了全球经济。近三年，尽管世界各国都在采取不同的疫情防控措施，但是疫情并没有得到彻底根除，相反，新冠肺炎疫情依然充斥和影响着各个国家人们的生产和日常生活。在人们对新冠肺炎疫情逐渐了解和疫苗等科学防疫措施较为成熟的背景下，做好疫情长期有效防控工作，是社区治理中一项重要的常规性工作。目前，疫情防控已经取得了阶段性成果，但是局部性的疫情仍然会不时出现，新冠病毒会在很长一段时间内与人类共存，疫情防控由最初的应急状态转变为常态化状态[2]。伴随着疫情防控常态化，人们在经济、社会、教育、文化、消费习惯等领域发生前所未有的变化，这也让我们重新适应当下社会，反思我们的生活方式。通过疫情，世界各国格局也发生了变化，不同国家应对疫情的方针政策也显露出各种矛盾和问题。所以，新冠肺炎疫情防控常态化背景下，我国要更加注重培养应对疫情突发状况的应急意识，做好随时打疫情防控持久战的准备[3]。社区在其中将发挥着非常重要的作用。

(二)社区治理

社区治理是指政府、社区组织、居民及其所辖单位等协调合作，对涉及社区共同利益的公共事务进行管理，有效地为社区提供公共产品及公共服务的过程和机制[4]。进入21世纪以来，我国众多专家学者愈发重视社区治理方面的研究与分析。史柏年提出社区治理就是通过协商谈判、协同行动等对社区范围内公共事务进行治理的活动总和[5]。冯志均也指出要以社区服务为出发点，创新以社区基层党组织为核心、以社区居委会为主线、以第三方社会组织为主导的社区治理模式[6]。也就是说，社区治理是治理理论在社区领域的实际应用，在当前社会转型下，社区治理逐渐衍生出了新的特点。

1.社区治理内容逐渐扩大。治理涉及社区成员的众多事务，根据马斯洛需求层次理论①，每个家庭都有需求，要在社区内部建立健全一种机制来满足个体需求，保证社区内部稳定和谐，维护社区共同利益。主要包括：社区照顾和福利保障，例如为社区需要照顾的人员提供必要帮助；社区安全管理，例如安排巡逻岗位，保障居民生命和财产安全；社区公共卫生与疾病预防，例如在疫情期间进行社区消杀工作，积极落实疫情防控相关指示。

2.社区治理模式逐渐丰富。在众多治理模式中，网格化的治理模式受到普遍关注，社区居民通过这种模式来完成组织之间的协调与沟通。通过这种模式分工协作，利用各自优势为社区文化、卫生、环境等提供服务。这一模式在大数据时代充分弥补社区之间的信息不畅，分配社区主体之间的各种资源，解决社区资源短缺的问题，并且加深各个社区经验的交流，能够更好地促进利益的合作。

二、新冠肺炎疫情防控常态化背景下三门峡市社区治理的现状

(一)三门峡市社区治理现状

三门峡市是河南省地级市。新冠肺炎疫情发生以来，三门峡市委社治委坚决贯彻习近平总书记关于社区疫情防控工作的重要指示精神[7]。各社区通过发挥基层党组织引领作用，有序组织社区工作人员、志愿者、医务人员共同发力对抗疫情。随着疫情防控逐步常态化，为高效精准做好全市疫情防控工作，各社区合理安排工作人员定期对社区中的每家每户进行排查，做到对外来人员、防控薄弱环节心中有数。截至2022年1月，市直已有67个机关、企事业单位陆续到联系服务的77个老旧小区报到，并按疫情防控要求开展治理工作，站岗守责，确保周边居民群众应检尽检。截至2022年5月，已组织两批共85名志愿者助力三门峡经济开发区核酸采样工作，成立志愿者服务队，连续4个多月坚守疫情防控一线，累计出勤900余人次，扫码测温3.5万余人次②。

各社区严格遵守市政府有关防疫部门的规定，科学防疫，精准施策。2022年初，三门峡市新冠肺炎疫情指挥部要求全市加强预警监测，提高疫情防控工作效率、质量，切实落实最小单元治理措施。从当年3月12日0时起，三门峡市全面启用“场所码”扫码管控措施，实时进行动态监测。场所码是新冠肺炎疫情常态化、精准化、信息化的重要防控举措，是针对特定场所(主要包括各类检疫站和高铁站、火车站、居民小区、学校、医院等)的专有二维码，与以往的“亮码”和人工登记相比，具有方便群众出行、精准溯源排查和保护个人信息的优点。疫情防控常态化下，在党的领导下，在全体成员共同努力和数字技术的支撑下，在原有的基础上发展采用了更高效、更便捷的方式，实现了对疫情的有效防控，社区治理水平得到了显著提升。社区的具体工作内容如图1所示。

图1 社区疫情期间工作内容

(二)三门峡市社区治理取得的成效

在疫情暴发初期，社区治理主要体现在封闭式应急管理。随着疫情防控进入常态化，传统的应急响应模式逐渐发生转变，以政府部门为主导，多元主体共同参与的社区应急治理模式成为我国基层疫情防控的重要举措[8]。在此背景下，三门峡市Y社区有效监管治理，经过全社区居民的共同努力，取得了显著成效。

1.发挥党建引领下的多元主体作用。三门峡市Y社区充分发挥党建引领作用，通过组建党员先锋队，且将志愿活动纳入党建工作和党员积分管理的鼓励方法，动员组织各机关和基层党组织党员走在前、作表率，支持督促党员干部和志愿者到居住社区报到，切实开展疫情防控志愿服务活动，积极参与社区治理。全体社区成员齐心协力，发挥各自力量为社区做贡献，科学划分网格，建立全社区治理“一张网”，积极响应习近平总书记“疫情就是命令，防控就是责任”的行动指令[9]，有力推进疫情防控常态化背景下社区治理工作有序进行。

2.构建社区“三化”服务模式。在应对疫情时，社区积极推进服务机构规范化、服务设施均等化、服务范围开放化。首先，建立健全社区疫情治理服务机制，实现服务“一站化”，依托社区管理服务中心，在社区内部开展宣传和教育，以口头劝服为主，以强制管制为辅，结合社区实际，提升基本公共卫生服务质量和社区居民精准化服务水平。其次，拓展服务内容，实现服务“多元化”，向特殊人群提供上门检测服务，且为社区每户人家分发口罩和酒精，确保社区内医疗机构物资充足，医疗技术成熟到位。定期进行人文关怀，帮助缓解因为疫情而产生的焦虑情绪。最后，优化功能设置，创新管理模式，实现服务“开放化”，以完善干部下基层及常态化疫情信息收集、治理机制为重点，着力构建街道办事处、居委会、社区三级“垂直便民服务体系”，为居民提供全方位的、便携的公共服务。

3.营造文明社区治理氛围。在疫情期间，Y社区各项工作稳步开展。调研表明，社区在营造和谐氛围过程中，已经有居民和社区“零距离”沟通的平台和渠道，社区工作人员也能及时关注发出去的信息是否得到重视，并且能够对居民的反馈及时给予回应。同时，可以及时了解居民的需求，解决一些突出的矛盾和问题。面对社区发布的一些信息被居民误解的状况，社区安排专门的工作人员负责沟通和解释。他们耐心解释，消除误解，有效地避免了社区服务工作中容易出现的“盲区”和“真空”。在相互交流和沟通过程中，社区居民道德素质获得提高，守住疫情防控底线成为居民的自觉意识与行为，涌现出一批文明户，塑造了和谐团结的社区氛围。

4.形成职责明确的网格化管理模式。社区网格化管理是一项创新性的社会管理工作，围绕明确的管理目标，根据工作内容和工作范围合理分工，责任到人，强调分工主体间相互协调、紧密合作，确保工作高质量完成。Y社区设置了3个网格，下设1名总网格长、3名分网格长和21个楼院长，形成了以居民委员会主任—社区工作人员—网格长—楼院长为线条、社区党支部为核心的条块结合的社区网格化管理模式，将社区工作的触角延伸到网格，充分发挥网格化管理优势，实现社区管理服务的零距离、标准化和常态化。与传统社区管理模式相比，网格化管理进一步强化了社区服务功能，改善了社区管理方式，充分运用大数据、区块链以及网格化手段，实时了解疫情防控情况，提升信息采集的深度和准确性，形成可复制的、可推广的智能防疫模式，推动社区治理模式创新，进一步提高社区防疫工作的精细化。

三、新冠肺炎疫情防控常态化背景下三门峡市社区治理面临的困境及原因

(一)面临的困境

1.居民参与社区治理的动力不足

社区治理的主体是居民，他们的意见对社区的建设显得格外重要。在疫情防控常态化背景下，居民参与治理的问题日益凸显。一是居民思想较为落后。Y社区部分居民对治理仍呈漠不关心状态，不少群众认为病毒离自己还很远，有的认为这些事务是社区领导干部的事情，与自己没有关系，表现出事不关己的态度，参与治理的意愿较弱。二是居民缺乏传统社区的共同利益意识。忽略了社区关乎的是整个社区居民利益的现实情况，整体凝聚力较弱，认同感较低。同时，大多数人面临各种各样的压力，也提不起精力关注社区事务。三是居民参与机制不完善。尽管有一些居民想参与社区防疫工作，但不知从何处参与，找谁参与，意见得不到有效反馈，挫伤了居民的积极性，这也导致多数居民选择居家隔离来配合社区工作，无法产生对社区的认同感和归属感。由此，社区居民看热闹者多、实干者少，参与氛围迟迟未能形成，社区治理困难不少。

2.社区服务供给能力较低

随着现代化进程的加快，人民生活范围越来越广，社区作为服务群众的“最后一公里”，要在各个方面对居民进行多样化的服务。在供给需求视角下，社区存在服务内容较为单一，服务范围过窄的现象，没有合理规划文化、体育、保障等服务设施，整体供给能力较弱。例如，社区尚未建成公共服务站、文化活动站等服务场所，导致居民的文化娱乐诉求、日常合理需求等无法满足。笔者调研发现，社区老年人喜爱跳广场舞，社区没有适合的公共文化场所可作为娱乐场地，也没有相应的文化娱乐活动时间规划。一些居民自愿组织，在社区多个地方组织跳舞，有时跳到很晚，影响周围居民的休息、睡眠及学习；一些居民建议，在社区设立书法、乒乓球等活动室，合理规划开放时间，社区尚未设立，也未征求居民意见。此外，社区部分工作人员存在服务方面的问题。疫情发生初期，防疫物资供给略有不足，社区没有落实老旧小区的治理工作，着重于形象工程，全员便民项目并未得到合理规划。这些问题都制约着社区的有效治理。

3.社区专业人才队伍配备不强

由于社区治理具有难度大、责任繁杂等特点，在治理过程中，需要有充足的社会资源和人才力量。改革开放以来，我国的社区治理队伍状况趋好，治理能力水平也得到显著提升，但也面临比较严峻的问题，即社会力量的有效参与不够，社区治理中的人才和资金仍然匮乏。疫情期间，面临居民的多元化需求，例如物资运输及居民关怀等方面，社区工作人员感觉力不从心，尤其是缺乏专业的医护人员、心理咨询人员、网络维护人员及社区志愿者等，无法满足社区疫情防控的常态化要求。同时，社区在人才队伍配置中，分工和责任不甚明确，工作人员存在“群干一件事”的现象，这样往往忽略其他事情的责任落实，造成社区治理危机。

4.社区应急管理机制不完善

在疫情期间的社区治理过程中，应急管理机制不甚完善。首先，应急管理方案缺乏结合本地实际的细则，预案不够科学合理，缺乏可操作性。其次，社区与上级部门的信息沟通与共享渠道不够畅通，导致应急工具、防护装备、检测仪器等防疫物资储备不足，应急处置保障能力低。再次，应急管理人员缺少事前规划和安排，疫情发生时临时成立救援队，职责分工不甚明确，处于被动应对状态。最后，社区居民忧患意识和安全意识不强，自我防护意识和应急技能比较薄弱，面对严峻的疫情形势无法有效地保护自己，个别居民甚至存在“等、靠、要”思想，不能积极主动地参与防疫志愿活动，突发事件到来后，未能形成合力。

(二)原因分析

1.居民参与社区治理的渠道不够畅通

社区治理的主体是社区内的居民，所以人的因素对社区治理有较大影响。由于社区内群体成员的思维差异、社区群众受教育程度不同，及部分居民自身缺乏相应的知识和能力等，居民自身对社区治理的理解不够，在缺少相应激励机制和宣传动员的条件下，无法在治理过程中获得参与感和满足感，社区治理层面出现居民无法及时有效参与的情况。同时，居民参与社区建设的机制不完善、参与途径不畅通，社区信息管理系统落后，信息公开性和透明度较低，居民的合理意见和建议不能及时有效地反馈给社区。调研发现，居民将问题反映给社区，往往没有反馈，严重挫伤了居民参与社区治理的积极性。

2.社区工作者的服务意识较为匮乏

社区服务要基于居民需求，如果不了解居民需求，就无法制定出高效且有针对性的办法，治理效果不佳的情况。笔者调研得悉，社区工作人员学历基本为大专，工作人员的期望薪酬与实际薪酬存在距离。由于工作人员缺乏较为专业的培训，部分工作人员主动服务意识不强，对社区治理和服务工作产生倦怠、推脱等行为，从而导致居民长期反映的问题不能得到及时有效的解决，需求得不到满足，居民应有的服务诉求等得不到落实。同时，社区没有及时落实“服务高效、管理方便、界定清晰”的要求。社区负责人表示,准备在来年的绩效考核中参考服务满意度,以此提升社区工作人员的服务效率、质量与能力。

3.社区人才引进政策不够有力

人才是社会发展的宝贵财富。在社区治理的过程中，相关专业人才不足的原因有很多。首先，引进人才的难度较大，本科学历的专业人才较少，社区工作难以吸引年轻人和学历层次比较高的人才。并且，现有人员对自身的职业方向把握不明，缺乏专业知识与技能，缺乏坚定的理想信念，创新服务的动力不足。其次，由于社区专业人才培养机制不完善，对人才培养缺乏前瞻性的目标和规划，导致实际工作能力与实践服务需求相脱节，能力与工作不匹配，这使得社区工作者队伍流动性变大，人才流失严重。最后，人才流动机制不健全，吸引政策不够有力，薪酬待遇等方面无法满足需求，很难有效吸引外来人才，人才引进政策得不到有力回应，社区治理所需专业人才匮乏。

4.专业技术力量薄弱且缺乏监督机制

社区是疫情期间治理的关键环节，对疫情的管控起到重要作用。首先，Y社区卫生服务中心存在着医疗技术力量不强、社区卫生机构就医环境较差、相关人员医疗水平不到位等问题，很难实现与三甲医院的良性互动。其次，社区相关工作人员缺乏疫情防控专业知识和技能，也缺乏做好长期防控工作的认识，在社区治理工作中出现顾此失彼的现象。再次，Y社区的相关技术力量薄弱，无法合理运用大数据、云计算等技术来健全医疗体系，落实疫情防控举措，未能做到精准治理，导致人员摸查工作等存在漏洞。最后，社区日常监督和专项监督机制不完善，在处理疫情问题时社区相关责任人缺乏控制意识和责任心，缺乏相应的绩效评估标准对社区工作者的工作进行评定，这可能导致社区工作者出现消极怠工现象，应急管理能力得不到显著提升。

四、新冠肺炎疫情防控常态化背景下三门峡市强化社区治理的有效对策

(一)积极推行党建引领下“社区居民互动治理”模式

截至2021年6月5日，全国8942条城市街道、11.3万个社区已建立党组织[10]。基层党组织须在社区治理中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的全面领导落实到社会的“神经末梢”，从而实现社会治理整合[11]。社区治理过程中，要充分发挥党领导协调各方面的作用，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[12]。社区通过了解民情,引导民意,鼓励更多的居民,特别是共产党员加入志愿者队伍，将党组织作用发挥到社区的各项事务。同时，在党支部监督下，强化社区的督查和宣传引领工作，及时总结推广社区“双报道双服务双报告”的典型事例，构建居民参与社区事务治理的平台，完善参与渠道，推行党建引领下的社区居民互动格局，实现社区和居民之间的互动联动治理，共同筑牢常态化下疫情治理严密防线。社区党组织发挥核心引领作用，认真落实“从群众中来，到群众中去”，深入居民主动听取居民的心声，收集居民提出的合理意见和建议，认真梳理各条意见和建议，对于合理有效的意见和建议及时反馈社区工作人员，监督各项意见的贯彻和落实。为了充分调动党员积极性和能动性，发挥党员先锋模范作用，社区可以成立党员志愿服务团队，将社区急需解决的事项及时发布到党员微信群等工作平台。通过建立工作积分机制，激励党员同志积极参与社区工作，用自己的言语、行动带动群众，参与人民调解、行政调解和司法调解等工作，促进社区和谐团结。

(二)基于居民需求提升社区服务水平和治理能力

社区服务是现代社区最基础、最重要的社会功能。因此，在疫情常态化下，社区要本着“以人为本”的原则，创新工作模式，鼓励社区管理人员开展群众工作，在社区内部进行访谈调查，个案研究，了解居民对疫情防控知识的掌握程度，了解群众对社区相关治理工作的看法，夯实群众基础，以此提升基本社区公共卫生服务质量和服务水平。首先，围绕辖区积极开展“公卫基层行”活动，社区卫生人员应熟记、弄通、做实国家基本公共卫生服务要求内容，依托广播、宣传及居委会上门工作等方式，扎实做好基本公共卫生服务项目宣传活动，提高社区居民对健康的认知水平。其次，围绕“构建平安幸福社区”主题，积极开展“社区服务能力达标”“居民满意社区”等系列活动，采取居民评价、社区自评以及引进第三方专业机构评价的形式，提升社区工作人员能力和服务水平，提高居民的满意度和获得感。最后，要加快服务型社区的建设，转变社区治理理念，将命令式、强硬式服务模式转变为协商式、自主式的新型管理方式，增强服务意识，注重服务实效。

(三)积极培育和引进社区治理专业人才

在疫情常态化背景下，社区治理中需要一批敢战斗、善战斗和能战斗的职业化人才，因此，社区自身培育专业人才和引进高层次高水平的专业人才显得尤为重要。首先，社区要建立完善工作岗位制度，吸引和留住现有人才，充分发挥人才的“内生”作用；同时，社区结合工作需要，对于新引进人员和长期工作人员分别提供相应的培训机会，助力社区工作人员的成长和发展。其次，社区需要建立和完善工作激励机制和考核机制，充分调动社区工作人员的积极性和主动性，提升社区的创新服务能力和服务水平。再次，社区创新多元化的服务平台，充分挖掘和掌握社区现有居民中具有某种专业技能(诸如网络、法律、心理学等学科)的人才资源，根据社区中常规化出现且居民急需解决的问题，进行相应人才归类，打造人才“蓄水池”，及时解决居民遇到和提出的各种问题。最后，社区需畅通居民和社会志愿者参与社区治理的渠道，建立合理的激励机制，积极鼓励和引进社会中具有一技之长的志愿者参与社区治理中，共同提升社区服务质量。

(四)建立健全以数字为支撑的社区应急管理机制

首先，面对新冠肺炎疫情防控常态化，社区应结合工作实际，合理制定切实可行的突发公共卫生事件应急管理预案，确保突发公共卫生事件治理与社区日常工作有序进行。其次，重视应急能力提升，加强应急物资储备和供应能力，立足社区实际，加大工作人员培训力度，提升社区工作人员的应急反应能力和日常工作服务能力。再次，利用大数据等信息化技术，例如健康码、场所码，呼吁社区居民在相关平台录入即时健康状态来有效整合信息，并且配备红外线测温装置等先进技术设备，对本社区所辖居民进行智能化管理，实现社区重视救护向有效防控的转变，进一步提升社区的管理效能。最后，社区与街道办、市政府应有效实现协同联动治理。例如，三门峡市疫情指挥部建立起部门间协调有力的指挥平台，依托新型智慧城市平台，建立“7平台+1门户+1绿码”的大数据疫情防控和健康出行体系[13]，提升社区突发性事件应对能力。

注释

①马斯洛的需求层次理论经历了从五个层次到七个层次，即：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求，后来在尊重需求与自我价值实现需求中加入知识需求与审美需求。

②三门峡市人民政府.三门峡日报[EB/OL].(2022-05-02).http://smx.gov.cn/pageView/article.html.