深圳市公交引导发展(TOD)模式采用的策略与实践*

李文菁 杨家文

(北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院，518055，深圳∥第一作者，硕士研究生)

以城市轨道交通引导的TOD(transit-oriented development, 公交引导发展)模式，能有效带来城市功能的集聚、轨道沿线土地的高密度及集约化开发，创造更加均等可及的城市空间，提高土地价值。TOD模式采用的策略(以下简为“TOD策略”)主要包括TOD规划研究及用于TOD投资溢价回收的综合开发两个环节。TOD规划研究的核心内容之一是调整城市空间形态以实现土地与交通一体化，这需要城市规划、土地、交通等多部门的政策支持，并依靠密度调整、土地混合开发等工具为TOD策略实施区域塑造公共交通支撑环境。我国内地的城市轨道交通综合开发主要借鉴香港特区的“轨道+物业”模式(“R+P模式”)[1-2]，但由于城市规划流程及土地政策不同，不能照搬香港模式[3]。政府需考虑如何通过综合开发满足巨额投融资需求，并通过稳定及扩大保障性住房供应的TOD策略来避免城市居住空间阶级化。可见，对TOD策略展开本土化解读尤为重要。

回顾我国的TOD策略相关研究，针对TOD规划编制及TOD对城市空间形态影响的研究较为成熟[4-6]，也有学者总结了广州、上海、北京、武汉等城市的综合开发实践[7-10]，但是统筹分析TOD策略两大环节(规划研究环节与综合开发环节)的研究甚少。对此，本文选取深圳市作为研究案例，从TOD策略的两大环节出发，探索如何结合城市规划特点制定有效的TOD策略，落实规划技术要点的本土化，以及政府与私营部门在综合开发中的角色分配。

1 研究背景

自2005年开始，国务院先后颁布了《关于优先发展城市公共交通意见的通知》《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，确立了城市公交优先的发展战略[11]，并于2011年后陆续在37个城市开展“公交都市建设”。2013 年后，随着“公交都市建设”的推动和城市轨道交通项目审批权的下放，城市轨道交通建设掀起了新一轮高潮。

TOD模式是以公交站点为中心，围绕站点建设功能混合、高密度、适宜公交出行的城市节点，形成以公交网络为骨骼的城市开发模式。TOD策略能提高站点周边密度，从而增加城市轨道交通客流量及收入，减少对公交补贴的需求[12-13]。TOD规划可以被城市用作示范项目，指导新区开发并推进城市更新[14]。

作为TOD策略的两大环节之一，TOD规划研究包括TOD规划编制与TOD规划技术指引，以城市轨道交通规划为基础，同城市总体规划在宏观、中观及微观3个层面发生关联[6]，并在技术指引上提出刚性控制和弹性引导的要求。综合开发利用交通与土地的反馈机制，将城市轨道交通和房地产开发作为一个整体考虑，使整体效益大于单个项目[10]。综合开发常被政府用作溢价回收的手段，用于回收由公共投资带来的土地增值，并用于基础设施融资以减少财政补贴[15]。我国内地借鉴香港的R+P模式[16]，在TOD模式强调围绕站点开展综合开发的基础上，进一步期望由城市轨道交通建设主体主导城市轨道交通和沿线(含地下)及上盖土地的综合开发[17]。上盖土地即在轨道交通车辆段或停车场上搭建上盖平台，创造出来的可用于房地产开发的立体增量土地。

深圳市面临城市轨道交通建设成本及总投资剧增[18]、“土地经济”财政模式难以持续[10,19]、城市建设用地紧逼上限[20]、居住用地严重缺乏、存量开发难度高[21]等问题。对此，深圳仿照香港推行大疏大密的空间发展战略，采用TOD策略，引导人口向交通节点集聚。

截至2019年底，深圳市共发布了四期深圳轨道交通建设规划，从第一期仅规划2段线路，到第四期规划16段线路。城市轨道交通对支撑引领重点区域发展、实现城市总体规划目标起着至关重要的作用。

2 深圳市TOD规划研究

2.1 TOD规划编制

深圳市城市规划编制分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则及详细蓝图等5个阶段[22]。其中法定图则是香港及深圳特有的、具有法律效力的行政规章，主要管理土地使用功能和开发强度(如容积率、建筑高度、密度)、配套设施、道路交通及城市设计。法定图则以控制性详细规划为基础，将城市设计纳入了规划控制总图或控制条文等法定文件。

城市轨道交通的TOD规划编制与城市规划相呼应，按宏观、中观及微观3个层面，划分为城市轨道交通线网规划、建设规划、线路详细规划及工程可行性研究等4个阶段(见图1)。在宏观层面，于线网规划和总体规划阶段引入TOD策略研究，结合密度分区拟定各类TOD地区的开发强度；在中观层面，建设规划依据分区规划划分重点片区和线路，提出各站点功能定位与指标体系；在微观层面，形成以法定图则为核心控制标准的线路详细规划与工程可行性研究，必要时辅以线路及站点综合开发研究，指导各地块的具体方案设计。

图1 深圳轨道交通的TOD 规划编制内容及与现有规划体系的衔接

在管理机制上，深圳未出台系统性文件，而是形成了由“地方规划主管部门+综合开发主体”双主体牵头各层面的TOD规划编制机制。上海及东莞也采用类似的管理[23]。

在实际工作中，TOD规划编制需随城市规划、城市交通及区域交通的发展变化而不断调整。深圳轨道交通第二期规划就面临了国家政策调整、城市重点发展区扩大、城市规划变更、深圳北站综合交通枢纽选址及城市拥堵加剧等变化，历时近7年才完成最终版规划[24]。

2.2 TOD 规划技术指引

TOD规划技术指引划分为线路层次和站点层次：在线路层次，TOD 规划技术指引需要考虑线路与站点选址、TOD 圈层划定及站点分类；在站点层次，TOD 规划技术指引主要关注功能混合、开发强度、街区尺度、慢行交通、公共空间及停车管理等6类指标[5]。

在线路与站点选址方面，由于拆迁成本高昂，我国常采用“以地养铁”模式，部分城市轨道交通线路选址有意偏离既有的成熟社区，倾向于土地资源丰富的发展片区边缘，如深圳地铁2号线后海站至赤湾站区间选址。

在TOD 圈层划定方面，研究表明，城市轨道交通对房地产增值影响较为明显的溢价区段集中在距站点1 km的范围内。与此相对应，在划定TOD 圈层时应主要考虑步行尺度，国内外多数城市将城市轨道交通站点周边500 m或800 m范围内的地块划入TOD 规划片区，大致覆盖“步行15 min内可到达站点的地区”[25]。深圳市将城市轨道交通的影响控制范围更精细地划分为距站点200 m内和距站点200～500 m两个范围[26]。

在站点分类方面，根据站点所处区位，确定各类站点的服务职能、用地配比及发展重点。《城市轨道沿线地区规划设计导则》按照交通功能及线网等级对站点分类。深圳则考虑城市功能与交通功能的叠加，在《深圳市城市轨道交通建设规划(2010—2016年)》中将车站划分为综合枢纽站、交通接驳站、片区中心站及一般站等4类。其中片区中心站按其对应的城市功能和服务范围进一步分为商业、活动及交通等3类功能主导型站点。

在站点层次，深圳市将TOD模式的标准纳入《深圳市城市规划标准与准则》，以便更好落实TOD理念。在开发强度控制上，深圳市划分5个密度分区(见图2)，鼓励在距站点500 m范围内开展城市更新[27]。在微观层面，高密度开发容积率按“基准参数+修正系数”，确定在城市轨道交通、用地规模及周边道路等多重因素影响下的地块容积率，进而形成规范化指引，用于综合测算提高开发强度的可行性。在站点层次，《深圳市城市规划标准与准则》提出要求：鼓励城市轨道交通站点周边土地混合使用，制定城市轨道交通站点周边步行系统设计引导，缩减车辆段规模，将城市轨道交通站点500 m范围划作停车控制区并削减停车位数量，结合城市轨道交通站点构建公共中心，等等。

图2 深圳市建设用地密度分区指引图[26]

此外，深圳轨道交通第三期规划采用了交通一体化规划先进理念，布局以城市轨道交通站点为核心的换乘接驳设施及慢行系统，进而缓解“最后1 km”问题。

3 深圳市综合开发政策演进

经过近20年在用地政策和投融资模式上的探索(见表1)，深圳市以R+P模式主导的综合开发日渐成熟，基本实现了综合开发反哺城市轨道交通建设[28]。至2018年末，深圳已审批通过12个R+P项目，占地面积约为119 hm2，总建筑面积约为450 hm2。

表1 深圳轨道交通的投融资模式及用地政策改革历程

3.1 深圳轨道交通第一期规划：政策支持缺位下的综合开发初步探索

深圳轨道交通综合开发探索从地下空间开始，深圳市地铁集团有限公司(以下简为“深铁集团”)通过协议出让方式获得城市轨道交通地下经营性空间，在深圳轨道交通第一期建设中对超过70%的车站地下空间进行开发，但此阶段尚未出现真正的R+P项目。由于缺乏国家层面的轨道交通经营用地获取政策，2001年深圳市出台了地方性规章[29]，明确规定：地铁建设应有公益性，地铁建设与综合开发应同步规划，城市轨道交通综合开发用地可有偿出让及开发收益用于地铁建设等。2007年国家出台《物权法》，认可了深圳相关政策，并进一步提出建设用地可分层设权。

深圳轨道交通第一期规划建设采用典型工程主导模式，其最初目的是解决香港回归后口岸过境客流交通接驳问题，未从综合开发角度进行规划，在客流预测、预留换乘条件和通道规划方面考虑不足。虽然之后深圳市相关行业主管部门结合站点周边开发项目企业的意愿，设置了多条地下连接通道，但仍留下换乘不便、高峰期拥挤严重等问题。

3.2 深圳轨道交通第二期规划：定向招拍挂寻找R+P用地政策出口

深圳综合开发的R+P模式探索与深圳轨道交通第二期规划的建设同步进行。该阶段的标志性节点为2008年深圳市实行定向招拍挂方式[30]。我国规定，城市轨道交通设施用地和城市轨道交通物业开发用地需分别通过划拨方式与公开招拍挂方式出让。由于城市轨道交通建设主体因资金薄弱、物业开发经验少，在市场竞争中处于劣势，故定向招拍挂方式在符合国家政策前提下设置了合法条件限制，以确保城市轨道交通建设主体竞得土地开发权。

2008年6月，深圳首创定向招拍挂方式，要求“竞买人须具有地铁线路及附属设施建设经营范围，并拥有建设及经营1条以上(含1条)地铁线路的经验”，深铁集团以底价竞得我国第一块上盖土地项目——前海湾车辆段(占地140万m2)的使用权。深圳市规划和国土资源委员会(即现深圳市规划和自然资源局)首创对前海湾车辆段实施“分层设权、分别供地”，解决了R+P混合用地出让问题。同年，深圳首创将上盖土地用于保障性住房建设。以上3个首创，拉开了深圳以R+P模式为代表的综合开发帷幕。

深圳市人民政府国有资产监督管理委员会采用定向招拍挂模式，将上盖土地对应地价款作为资本金投入至深铁集团，允许其保留全部土地溢价[31]。但深铁集团需先预付地价款，则短期融资压力大；而后续通过财政返还地价款，程序繁杂。深圳蛇口西车辆段地价转资本金的操作方式如图3所示。并且地铁设施及上盖平台建成后才能进行招拍挂程序，地铁建设和上盖土地出让存在三到五年的时间差[32]。因此，随着下一阶段土地出让制度的进一步创新，定向招拍挂方式不再成为政府的首选。

图3 深圳蛇口西车辆段地价转资本金的操作方式

深圳轨道交通第二期规划的建设以其规划内容为主导。按建城[2014]169号文件及特区一体化布局要求，5 条线路中有4 条连接了原特区内外，并增加了线路详细规划，首次在我国将沿线土地利用规划纳入城市轨道交通建设规划，实行了“捆绑式”开发；在7 处车站(车辆段)进行综合开发，上盖用地共340 hm2。

3.3 深圳轨道交通第三期规划：建立以土地作价出资为核心的政策创新

鉴于定向招拍挂方式存在的一系列问题，并顺应同期国土资源部土地改革试点的要求，深圳市以2012年深圳轨道交通投融资体制的重大改革为契机，于深圳轨道交通第三期规划建设中试行土地作价出资方式(见图4)，即政府将土地按地铁开通前的市场估价作价或入股注入深铁集团，由其进行市场化运作。深铁集团享有土地开发权，政府作为股东享有开发收益。此方式不经招拍挂途径，可确保城市轨道交通建设主体获得轨道交通沿线土地及上盖土地的开发权。

图4 深圳市土地作价出资流程

自2013年开始，深圳市相继推出一系列作价出资政策，探索土地作价出资，并在包含深铁集团在内的3家国有全资企业试行。同年，深铁集团首次以土地作价出资方式获得横岗车辆段、深湾站及前海交通枢纽等3个上盖项目的土地。这3个项目中，深圳市人民政府以土地使用权作价出资，作为50%的地铁建设项目资本金投入。

深圳轨道交通第三期规划重点由土地控制指引转向土地综合开发，明确综合开发是城市轨道交通建设资本金的主要来源，并将土地利用规划纳入工程可行性研究中，开展沿线空间潜力研究，确定R+P项目选址及土地作价出资方案后，开展站点的城市设计研究工作。

综合开发的R+P模式重点在于创造上盖土地进行立体开发。若干国家政策均提出土地分层设权、鼓励综合开发，并在2014年明确了国有土地可作价出资(相关政策见表2)。此后，贵阳、南京、南宁及东莞等城市也陆续出台了土地作价出资政策。

表2 与土地作价出资相关的国家政策

3.4 深圳轨道交通第四期规划：综合开发实现保障性住房社会效益

在2008年—2010年间，深铁集团在前海湾车辆段、蛇口西车辆段、塘朗车辆段等3个项目的上盖土地配建保障性住房。此阶段将R+P模式结合保障性住房配建的成功试验，也为今后深圳市综合开发指明了方向。

自2012年开始，以“深圳市人民政府国有资产监督管理委员会+深圳市规划和国土资源委员会+深铁集团”三方牵头的作价出资模式在深圳全面推行。至此，深圳R+P项目用地政策已经发展成熟。2016年，深圳轨道交通第三期规划建设的项目开通后，深圳市密集出台多个政策，将重点转移至实施TOD引导的住房保障实践上。例如，相关政策提出，在保障性住房和人才住房的用地中应有40% 位于城市轨道交通上盖地块，且应有超过60% 位于距城市轨道交通站点500 m范围内。除深圳外，北京、上海及广州等城市也实践了城市轨道交通上盖保障性住房。

政府要求深铁集团配建保障性住房，以约束其只产生有限利润并承担国有企业的公共责任，而不是在房地产市场上赚取巨额利润[28]。以蛇口西车辆段上盖保障性住房项目为例：若只计算经营性项目部分，则该项目利润率为28.98%；考虑保障性住房后，该项目实际总利润率只有4.94%。如果政府没有面临较大的保障性住房建设压力，则可能不会优先考虑将土地开发权转让给深铁集团[16]。截至2019年底，深圳已建设上盖保障性住房2.78万套(含在建)，总建筑面积约为200万m2[33]。此外，深圳还利用车辆段上盖建设了笔架山公园和深云文体公园2座大型体育公园，进一步发挥了综合开发的社会效益。

4 结语

我国普遍存在城市建设先于城市轨道交通建设的问题，交通发展滞后于出行需求[34]。传统工程导向的城市轨道交通规划大多不含综合开发内容，常出现站点与周边物业衔接不便、接驳设施缺乏人性化等问题[35]。基于交通与土地利用一体化原则，深圳从地方规划角度介入TOD策略研究，并通过与现有规划体系的衔接来落实TOD规划技术指引的刚性及弹性控制要素。深圳综合开发用地政策经历了从协议出让到定向招拍挂再到作价出资的土地获取方式的转变。深圳的TOD综合开发效应主要表现在3个方面：推动城市轨道交通投融资体制改革、探索上盖土地转让政策，以及上盖保障性住房提升社会效益。

城市轨道交通片区建设条件复杂、发展需求各异，并非每座城市都具有丰富的TOD规划实践经验，各城市需要结合自身管理模式、发展阶段与需求等具体情况制定TOD策略。在TOD规划及技术层面，需要进一步研究如何加强TOD技术指标的可操作性及管理办法，落实TOD规划理念，也有必要在宏观层面包括城市和线路尺度形成一套完整的TOD规划体系。在综合开发工作中，需妥善处理不同主体的利益诉求，制定合理的轨道交通建设成本补亏、开发收益分配、土地指标分配等机制，有条件开展R+P项目开发的城市应制定车辆段综合开发规划指引文件。TOD引导的保障性住房建设目前处于实践探索阶段，未来需要针对保障性住房性质及居住群体的特殊性，编制具体的规划指标控制体系，以提高TOD策略的公平性。