拉萨市政府投资信息化项目技术评审流程及要点分析

黄彦飞

（拉萨市经济和信息化局，西藏 拉萨 850000）

拉萨市因独特的历史、地理环境等因素影响，信息化建设起步较晚，发展相对滞后。进入十四五阶段以来，拉萨市越来越重视信息化建设，已建各类关键信息基础设施和重要信息系统。全市社会治理、城市管理、经济发展、政务服务和民生保障等方面发挥着越来越重要的基础支撑作用，智慧城市建设走上快车道。与此同时，信息化系统中超职能建设、建而不用、信息共享不充分、重建设轻运维、信息安全防护手段落后等问题日益突出，已成为影响和制约信息化建设进一步跃升的主要阻碍瓶颈。因此，拉萨市着眼于信息化建设全局，2019 年成立拉萨市经济和信息化局（简称“拉萨市经信局”），作为拉萨市信息化行业主管部门。本着统一建设标准要求、集约化运维各类关键信息基础设施和重要信息系统，构建科学高效信息化建设管理机制的目的，拉萨市经信局借鉴北京等先进省市经验，结合自身实际，构建了信息化项目前置技术评审机制，明确各类政府投资信息化项目均需通过前置技术评审，之后财政部门方可安排预算资金。

1 信息化项目建设特点

信息化是指培育、发展以智能化工具为代表的新的生产力并使之造福于社会的历史过程［1］，信息化项目是为实现该过程的具体手段。相比传统工程项目，如交通、工厂等基建项目，其有鲜明特点［2］。

1.1 技术密集型，过程复杂

信息化项目属于技术密集型，且其依赖的技术、实现手段更新迭代快。虽然国内外各种信息化项目都已有不少实践成果，但暂未形成成熟的工程规范和标准，尤其软件类项目。项目设计、实施、验收、绩效等各个环节，高度依赖实施人员的水平经验，对成功实施项目造成不小挑战。

1.2 以无形的智力产品为核心输出

信息化项目核心输出主要为一个无形的系统，目的是实现工作流程优化、提高效率。项目实施过程中，无法对项目效果进行评估，现有的测试手段无法覆盖全部需求，对质量控制、过程控制提出更高要求。项目完成后，通过实际使用才能逐渐暴露潜在问题，因此项目的运维水平，完善的后评价制度，影响着项目能否达到预期。

1.3 人为因素影响大，协调环节多

信息化项目目标是优化原有业务流程，减轻工作量，获得使用人员的认同与支持十分重要。项目全生命周期的每个阶段，包括前期设计的需求分析，实施过程中的代码编写，后期运行维护等，都需要项目设计单位、建设单位、使用单位等多单位、多部门、多角色人员的紧密配合，充分沟通，明确项目功能需求、实现手段、预期效果等，需要科学高效的项目管理。全过程中任一人员未达到工作预期，都会对整个项目造成严重影响。信息化系统建成后能否被使用人员接受和使用，是衡量项目成功与否的关键。

以上特点表明信息化项目建设涉及到技术支撑、项目管理、人员管理等多方面的协调配合，其是一个复杂的系统性工程，故扎实的项目前期工作就尤为重要。本文的前置技术评审就是从信息化行业主管部门的角度，对信息化项目的前期工作进行论证，保证其质量与水平。

2 技术评审工作中的常见问题

拉萨市作为西部偏远城市，信息化发展相对中东部城市还有差距，专业技术人才欠缺，大多职能部门不具备信息化专业能力，项目初期设计一般都由专业第三方完成。结合实际工作，主要有以下问题。

2.1 项目需求分析不到位

信息化是对原有工作业务的支撑，并不意味着通过信息化项目的建设，就能完成业务处理流程的再造。设计单位一定要根据实际业务需要，编写需求分析，超出职能范围的信息化项目，必然意味着资源的浪费。建设单位必须与设计单位充分沟通，明确项目建设边界，确保相关功能与实际业务对应，避免对设计工作不闻不问。

2.2 设计人员水平不足

很多设计人员缺乏组织编制经验和信息化建设思路，部分项目设计方案仅仅是罗列系统功能、缺项严重；升级项目与前期项目边界不清；投资概算虚高、设备采购品牌倾向明显；设计方案与实际建设需求脱节；修改过程缓慢，且无法到达专家预期等问题。这些设计方问题，在实践中经常导致方案的反复修改，最终拖延整个评审进度。

2.3 项目评审过程中参与单位存在信息不对称现象

技术评审活动的主要参与者有经信局、项目建设单位、设计单位、专家组四方，经常存在设计人员对专家意见理解不到位、建设单位领导对评审进展情况掌握不准确、设计人员对建设单位汇报情况与实际不一致等问题。这些信息不对称，会导致决策者无法准确把握评审工作的主要矛盾，进而出现“有力使不出”现象，导致工作效率低下。

3 技术评审流程及评审要点

信息化项目第一阶段的设计文本根据投资规模与复杂程度，可以分为技术方案、可行性研究、初设代可研等类型。前置的技术评审，即对设计文本中的项目必要性、技术可行性、政策符合性、安全可靠性等方面进行评估。北京市前置评审重点是统筹集约、共享开放、国产化、网络安全、技术可行性和项目绩效。拉萨市明确技术评审是指对信息化项目的必要性和设计方案的可行性、先进性、合理性进行技术论证，对项目是否符合全市信息化建设统筹要求进行前置审查。开展前置技术评审的目的是从项目初期就加强其统筹规划，使得本级各资金渠道的信息化项目都纳入统一的科学管理，提高财政资金使用绩效，促进信息资源共享，避免重复建设。整个评审过程遵循独立、公正、科学、可靠的原则。参与评审专家组成员的咨询活动应不受外来干扰，不偏不倚，公正的对项目进行客观的分析论证，并保证采用的标准，方法科学合理，评审结果符合实际。主要评审流程如下：

（1）项目申报函达。建设单位需提交技术审查项目文本纸质版1份、电子版本1份（光盘形式）、评审委托函。委托函包括项目建设的主要内容，与上级部门沟通情况，需明确不存在重复建设。

（2）形式审查。核实建设单位来函、设计文本是否齐全；建设主要内容与拉萨市现有信息化项目是否有重复建设情况；检查设计文本是否规范，包含必要性、可行性论证等基本内容。

（3）专家预审。通过形式审查后，立即组织专家组对报送的文本进行预审，建设单位需敦促设计人员根据专家意见对文本进行修改，并明确修改时限。超出时限未提交修改文本的项目，将函达建设单位了解进展情况。

（4）召开专家评审会。当设计文本按照专家意见修改完善，或者三次预审后修改仍不到位，将组织专家现场评审，建设单位分管领导及项目负责人参加会议，建设单位将对本次建设项目做简要介绍，设计单位参与设计的负责人做现场汇报及答疑。

（5）根据专家组意见，起草评审报告，并最终函达建设单位评审结果。具体流程图如下。

由图1 可见，专家评审会对整个信息化项目技术论证工作起着核心作用。受限于高层次专业人才的不足，拉萨市经信局无法独立召开专家评审会，故通过购买服务的方式委托第三方聘请本地、北京、成都等地的专家开展评审活动。主要的评审要点有以下五点，见图2。

图1 技术评审流程图

图2 信息化项目技术评审主要内容

（1）现状及必要性。项目必要性分析，就是说明项目实施的理由，项目建成后带来的作用和意义。可以从两个角度来论述，一是从国家的发展战略、政策角度出发，说明其符合所在地市的发展规划，满足上位规范要求。二是从项目建设单位自身角度出发，分析现状，调研现有业务流程及存在的问题和不足，明确通过项目要达到的目的与效果，如：优化政务流程，提高工作效率，具备较高的经济社会效益等。

（2）基础环境、技术架构设计及可行性。可行性分析，就是论证在现有条件下，项目能够顺利实施，主要包括以下四个方面：①基础环境可行性。主要包括网络、电力、部署环境等因素。信息化系统要明确服务对象，明确系统部署的网络环境（互联网、政务外网、政务内网），现有的网络环境能否满足业务需求。对涉及到有众多户外终端的信息化项目，如“雪亮”项目、物联网项目等，户外设备的取电、管沟线路、电费问题也是必须有针对性解决方案。同时必须明确信息化系统的部署环境，“上云”还是利用现有机房。②技术可行性。部分信息化项目涉及到多种网络环境同时存在，不同的网络环境，有不同的安全要求，最终影响整个系统技术架构设计。其依赖的技术路线在先进性、可靠性等方面能否满足业务需求预期，先进省市是否有成功先例。③组织可行性。建设单位是否明确组建项目领导小组，作为项目建设的领导、决策机构，对建设项目建设过程中遇到的重大问题、难点问题做出决策；对项目建设各机构进行指导、管理；协调各机构之间的关系。④经济可行性。项目投资金额适中，且有明确的资金来源。

（3）功能设计与业务需求的一致性。信息化项目的目的是为了优化业务流程，提高工作效率，而不是增加基层人员的工作负担，因此项目的功能设计必须与业务相一致。要实现该目标，设计单位必须开展充分的前期调研工作，统筹现有信息化系统，针对业务流程提出完整的解决方案，明确功能的数据流程图，明确具体操作的责任人员。一方面功能需求不能超出项目使用单位的工作职责范围，会造成投资浪费，相关功能必然会闲置。另一方面功能需求要覆盖业务全流程，不完整的功能设计必然达不到项目预期，造成项目失败。升级改造类项目需必须明确与前期项目的建设边界，严禁模糊不清。

（4）符合政府政策要求。《国家政务信息化项目建设管理办法》（国办发〔2019〕57 号）出台后，很多省市都制定了本地区信息化项目建设相关政策要求，提出“系统上云”“三年免运维费”“安全可靠”“统一运维”等指导性要求，也提出“避免重复建设”“等保分保”“数据共享”等红线。升级、改造类信息化项目，前期项目必须已完成验收，且需提供审批单位的后评价报告。通过这些政策，指导当地的信息化项目建设，实现本地区信息化项目的统筹规划，保证财政资金使用绩效。因此编制设计方案过程中必须遵守相关规定和要求。

（5）软硬件规模及预算合理性。根据实际业务需求，分析软件系统包含的功能模块。西藏地区原则上不再支持业务系统软件的原始开发［3］。信息化项目中软件系统开发的主要方式是基于成品软件进行二次开发。该方式结合成品软件和定制开发的优点，以较低的成本实现软件稳定性和功能灵活性的统一。可通过调研先进省市类似项目、多家供应商询价方式评估成品软件的投资规模。软件的二次开发，可通过经验法或模型法评估软件规模［4］，进而对工作量、软件成本完成评估。

硬件方面主要包括三点：一是服务器，可通过分析系统用户访问量、使用频度、并发要求、存储数据类型等因素，计算得出CPU、存储、带宽需求。二是网络安全设备，根据等保分级、安全可靠等要求，最终确定系统需要的种类和数量。如果系统“上云”，只需根据所需CPU、存储参数向主管部门申请即可，大大节省了硬件方面投资。三是多样的前端设备，监控监测、物联网、手持设备等各种终端，要明确设备需要数量的计算原则，基本参数，避免过度采购。升级类信息化项目要重点分析已有硬件清单，新项目的利旧情况，以节约投资。

4 建议

随着数字经济、智慧城市建设的推进，政府投资信息化项目数量与规模都有大幅度提高。拉萨市自实施信息化项目前置技术评审以来，已完成50余个项目的评审工作，投资总规模达十亿元。该制度已经成为政府统筹信息化建设、提高资金使用效益的重要抓手。在明确常见问题和技术评审主要内容的前提下，笔者认为可以通过以下措施不断提高服务水平：

（1）组织开展专题培训，加强对信息化项目技术评审制度的宣贯解释力度；定期到部门单位特别是项目建设“大户”对接信息化建设需求，了解对评审服务意见建议，做好前期服务对接工作。

（2）要求设计单位端正工作态度，保证人员水平，设计负责人必须亲自参加评审会，且与设计文本所列人员信息一致。在充分科学调研的基础上对项目必要性、可行性等因素进行论证，杜绝“纸上谈兵”。针对项目反复上会评审仍不通过的情况，研究出台限制措施，明确工作抓手，确保设计单位高水平完成相关工作。

（3）建立联席会议沟通机制，完善信息通报制度。出台评审内容、要求细则，并及时公布。明确项目建设单位分管领导必须参加项目评审会，建立起技术评审配套信息化系统等措施，消除信息不对称导致的评审过程拖延。

前置评审制度只是覆盖了信息化项目建设前期，为更好的提高项目绩效，拉萨市正努力推动信息化项目全流程管理，加强经信、发改、财政、审计等部门的配合，各司其职，推动项目绩效考核，验收，后评价规范化，实现信息化项目建设周期全覆盖。本文通过分析信息化项目建设特点，总结了技术评审工作流程及评审要点，助力规范前置技术评审工作，以提高项目申报材料编制质量。