科技项目“揭榜挂帅”制度实践现状与完善路径研究

戴 运，张 妍

(1.武汉理工大学 法学与人文社会学院，湖北 武汉 430070；2.中南财经政法大学 知识产权研究中心，湖北 武汉 430073)

0 引言

国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出科技项目“揭榜挂帅”制度后，各地方政府在关键核心技术开发研究、前端技术开发应用、基础及应用性研究等领域积极探索“揭榜挂帅”。为持续迸发科技创新活力，我国对科技体制机制创新驱动进行了相应探索。作为一种新兴的组织模式，科技项目“揭榜挂帅”与当下创新机制体制相契合，伴随着我科技项目实践的不断深入，国家对“揭榜挂帅“的研究需要也越来越强烈。当下国际环境日益复杂，高精尖技术被“卡脖子”的问题仍旧突出，亟需构建“揭榜挂帅”等相应制度破除困境。然而，现阶段各地“揭榜挂帅”制度的具体实践模式存在较大差异，某种程度上存在制度泛用等系列问题，也制约了制度效用的发挥。因此，如何对科技项目“揭榜挂帅”制度的范围进行界定意义重大。基于此，本文通过分析我国科技项目“揭榜挂帅”制度实践及其面临的挑战，探寻破除困境的相应路径。

1 科技项目“揭榜挂帅”制度的缘起与发展

1.1 科技项目“揭榜挂帅”制度的缘起

“揭榜挂帅”本质是一种科技悬赏，其是指通过收集某一特定科技领域的技术难题，来进行公开张榜竞争的一种科技计划[1]。国家通过将迫切需要的科技技术项目进行收集并面向公众张榜，以期能招募到有能力解决技术难题的揭榜方。我国“揭榜挂帅”制度根植于中国特色社会主义市场经济体制的30年实践，以解决高技术领域“卡脖子”的困境为最终目标，有效促进了我国科学技术的本土化创新与发展。国家通过对人民群众意见的广泛收集，集中组织专家进行相应筛选，最终对“揭榜挂帅”的方向加以确定，间接构建起创新型生态环境，实现了资源的优势互补。

1.2 科技项目“揭榜挂帅”制度的发展

科技项目“揭榜挂帅”制度的实践发展可分为如下3个阶段：提出、各地实践和国家战略(如表1所示)，以关键节点标志作为划分依据。第一阶段为前期探索阶段，以2016年习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出为标志，随后武汉市东湖新技术开发区设立“光谷科技悬赏奖”；第二阶段为各地尝试阶段，以2018年国家工业和信息化部发布人工智能领域揭榜任务为标志，随后“揭榜挂帅”制度在河南等地得到进一步开展；第三阶段为全国推广阶段，以2020年5月政府工作报告中指出“重点项目攻关揭榜挂帅”为标志，在此基础上全国各地陆续对“揭榜挂帅”制度进行了相应探索[2]。

表1 科技项目“揭榜挂帅”制度的发展阶段

2 科技项目“揭榜挂帅”制度的政策实践

2.1 科技项目“揭榜挂帅”制度政策列举

国家层面首次提出“揭榜挂帅”的概念后，各省市纷纷出台相应的政策文件予以响应。通过北大法宝数据库检索全文“揭榜”，整理出各类文件共1 257项，其中，中央法规103项、地方法规1 111项、法律动态53项。如表2所示。

表2 各地“揭榜挂帅”制度政策文本列举

从相关政策的出台部门来看，“揭榜挂帅”制度以科技部门为主导，由财政部、园区其他管理部门配合实施；从政策发布的内容事项来看，以前期制度方案征集、发榜等实质性内容为主，后期揭榜公布等程序性内容事项为辅。

2.2 科技项目“揭榜挂帅”制度实践探索

自2016年习近平总书记于网络安全和信息化工作座谈会上首次明确提出“揭榜挂帅”的概念后，湖北、河北等部分地区以中央政策为基础，结合本地实际，陆续对“揭榜挂帅”进行了相应探索：2017年6月，湖北省武汉东湖高新区首设光谷科技悬赏奖，政府出资面向全球招标，选取重点技术领域项目难题，广泛征求民意，组织专家论证，最终形成了具有武汉特色的“揭榜挂帅”制度。2022年4月，石家庄召开首批“揭榜挂帅”制科技项目新闻发布会，对外发布总额1.44亿元的28个科技项目，包括技术攻关类21项、成果转化类7项，主要围绕电子、医疗、制造，食品等产业。

3 科技项目“揭榜挂帅”制度的现实挑战

3.1 科技项目目标选择不明

目标选择是科技项目“揭榜挂帅”制度的首要问题，如果“揭榜挂帅”的目标选择不明，可能会造成实践成本的增加，造成科研项目资金浪费。因此应当充分考虑科研目标的具体性、变革性以及实现可能性。正如习近平总书记所指出的：“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”[3]此处的“关键”主要是指“卡脖子”等关键技术。

3.2 科技项目揭榜方数量不够

科技项目“揭榜挂帅”制度的适用，需要对揭榜方数量进行相应考量，集中表现为考察项目运营成本与收益的比例关系问题。科技项目“揭榜挂帅”制度的实施需投入一定运营成本,尽可能收集到多的解决方案以提升制度效率，在海量信息的基础上寻求最优解。若揭榜方数量欠缺，则会导致收益与成本脱钩，进而难以实现预期效果。针对仅一人能够解释证明的猜想，其最佳悬赏方式应定人定点定项进行技术成果购买或委托研发，而非浪费社会资源进行“寻榜”[4]。鉴于此，在实施“揭榜挂帅”制度之前，应当重点考虑潜在揭榜方的数量，以确保事前的投入能够达到预期效果，即遵循投入和产出成正比的规则，从而最终论证出最佳方案。

3.3 科技项目揭榜方能力不足

应当考虑揭榜方是否具备承担发榜项目问题解决的能力。科技项目“揭榜挂帅”制度在前期付出了较大精力的情况下，最终目的在于选择具备解决“卡脖子”技术难题能力的揭榜方。如若揭榜方的能力不足，前期投入的运营成本则可能付之东流。当然同时存在解决揭榜方能力不足造成损失的其他手段，例如：科技项目“揭榜挂帅”制度的唯成果兑奖、对于科技项目实施期限进行限定、配合揭榜方在揭榜前所进行的揭榜承诺等。虽然该系列措施能够起到一定降低风险的作用，但在某种程度上增加了项目实施运营成本，亦是另一种隐性损失。所以，科技项目的发布方和管理方应该对揭榜方是否有能力开展科技项目，是否有能力承担项目风险进行考察。

4 科技项目“揭榜挂帅”制度的完善路径

4.1 构建明晰的科技悬赏体制机制

科技项目“揭榜挂帅”制度目标需具体，条件需明确，边界需严密，最主要的指标需附加考核[5]。通过面向大众张榜挂帅来进行悬赏，被悬赏的项目可以是目前遭遇“卡脖子”的科技创新难题，依托开放式的科技竞争机制，收集大众的意见，最后经相关专家审议评估后，得出最优解决方案。但并不是所有科技项目都适合采用揭榜挂帅，有些科技项目规定的范围过大就不适合，而且一些偏基础的问题，也不适合采取揭榜挂帅，因此“揭榜挂帅”须以问题为导向。

4.2 构建开放式社会参与创新模式

当今世界科学技术发展异常迅速，经济全球化背景下市场竞争也十分激烈，这对我国自主创新能力提出了更为严峻的挑战，需要充分发挥公开透明竞争机制的作用。构建开放式社会参与创新模式和提高自主创新能力，是促进我国经济持续健康发展、增强我国国际竞争力的迫切需要。揭榜挂帅要面向世界，招集有能力解决科学技术难题的项目揭榜者[6]。揭榜挂帅通过向社会收集解决方案，最终由专家评审，选出最佳方案。构建机会均等的开放式社会参与创新模式，能充分体现集思广益的作用，在开放式创新环境下攻克核心科技难题。

4.3 建立健全揭榜制度的监督体系

只有体制机制的完善，才能使更多“揭榜挂帅者”脱颖而出。“揭榜挂帅”制度需转嫁揭榜方部分合理风险，进行“劝退”，从而实现对揭榜者资格的考察筛选。通过进一步落实“揭榜挂帅”制唯成果兑奖措施，使有能力的人敢上，没有能力的人望而止步，这样也能起到降低筛选成本的作用。此外，建立高效的监督考核机制，在给予揭榜方更大自主权的同时，亦要给予揭榜方相应的紧迫感和责任感，最大限度保障实施效果。对于科技项目的揭榜者实行有效监督，须确保揭榜方提供的材料真实可靠。其监督措施应着眼于对所设置的阶段性目标任务的检查，对没有达到任务标准的揭榜方，应通过及时调整方案、调整人员甚至调整揭榜方的方式进行优化，从而健全“揭榜挂帅”制度的监督体系。

5 结语

作为一种为解决特定问题而向目标群体设置悬赏，科技项目“揭榜挂帅”以现金或非现金奖励为核心要素，通过激励创新直至达到预设目标，实现了与国际通行的科技悬赏制度的接轨[7]。作为政府科研资助的一项重要手段，其对完善现行科研资助体制、激发社会创新活力意义重大。作为新兴组织模式，科技项目“揭榜挂帅”制度和我国新时代下的创新体制机制相契合，并随着我国制度实践的深入发展，“揭榜挂帅”制度的重要性日益凸显。然而，我国揭榜制尚未全面铺开，究其原因在于相关部门对揭榜制风险的担忧。实践已表明解决揭榜制的风险问题已是当务之急，通过不断探索“揭榜挂帅”制度的价值，明确悬赏机制，创新开放模式，健全监督体系等，这一制度必定会愈发完善。