对比分析新旧《政府购买服务管理办法》探讨药品监管领域政府购买服务

张炜敏，黄宝斌

(中国食品药品检定研究院综合业务处，北京 102629)

20世纪七八十年代，在西方国家政府社会服务开支日渐庞大、效率日益低下的背景下，产生了政府购买服务，现已成为发达国家的一种趋势。据报道国内最早的地方实践是1994年深圳市罗湖区探索推进在环境卫生领域引入政府购买服务[1-2]。以往政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，仍需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式[3]。党的十八大提出改进政府提供公共服务方式[4]，十八届三中全会明确要求推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买[5]。2015年国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》(国发〔2015〕44号，以下简称44号文件)，明确将原食品药品监管总局列为政府购买服务的试点单位[6]，药品监管领域(含药品、医疗器械、化妆品，下同)政府购买服务从此拉开序幕。在实施政府购买服务过程中，我国先后出台了《政府购买服务管理办法(暂行)》[7](财综〔2014〕96号，以下简称旧《办法》)和《政府购买服务管理办法》[8](财政部令第102号，以下简称新《办法》)。本文对比新旧《办法》，梳理分析政府购买服务政策倾向和特点，提出相关建议，以期促进做好药品监管领域政府购买服务。

1 新《办法》的新与变

1.1新旧《办法》对比

1.1.1新旧《办法》基本情况及总体内容结构对比 旧《办法》是我国第一部政府购买服务制度规范，由财政部会同民政部和原工商总局联合印发，实行5年后，财政部以规章的形式硬化制度约束，印发了新《办法》。两者都分7章，前3章及第7章主要内容总体相近且都共有17条。新《办法》篇幅压减了37.7%，其中第4至6章变化较大，突出对政府购买服务实施的规范和过程管理，强调契约化及违反《办法》应负相应法律责任。见表1。

表1 新旧《办法》总体内容结构对比 Fig.1 Comparison of the overall content struture of the new and old management measures

1.1.2政府购买服务基本概念对比 关于政府购买服务的概念，有关学者认为是指政府将直接供给的公共服务，通过直接拨款或公开招标形式，交给适合的社会第三方机构来完成，最后根据选定机构或中标机构所提供的公共服务的具体情况支付费用[9]。旧《办法》将其定义为，通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。2020年印发的新《办法》进一步完善了政府购买服务的定义，指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。从此可见，新《办法》更直接明确了政府购买服务基本要素属性界定，“政府”即各级国家机关，“服务”即属于政府职责范围且适合通过市场化方式、由符合条件的服务供应商提供的服务，“购买”即发挥市场机制作用，实施政府采购行为。

1.1.3政府购买服务相关主体对比 从政府购买服务基本概念来看，政府购买服务相关主体及其关系为：各级国家机关作为购买主体，使用财政预算资金(出资主体)，向承接主体购买服务，供服务对象使用(使用主体)，同时，购买主体和出资主体在政府购买服务整个过程中还需加强预算管理、评价评估等监管和内控工作，具备条件的可以运用第三方评价评估(评价主体)。与旧《办法》相比，新《办法》将政府购买服务的购买主体属性限定在国家机关，而承接主体则进一步明确社会组织的属性是不含由财政拨款保障的群团组织，且承接主体范围扩展到农村集体经济组织、基层群众性自治组织、具备条件的个人。特别强调公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为购买主体和承接主体。关于出资主体，新《办法》更倾向于制度设计和宏观管理，强调未列入预算的项目不得实施政府购买服务。对于使用主体和评价主体的定位，新《办法》更突出评价主体而相对淡化使用主体的角色。

1.1.4政府购买服务主要内容对比 从政府购买服务的原则、购买内容、预算管理、实施购买、合同管理、绩效管理、监督管理等主要内容来看，新《办法》均较旧《办法》有不少修改完善。主要包括：与旧《办法》相比，新《办法》中的原则更简洁明了，更加突出政府购买服务实际操作中的关键和要义；购买内容不是列出6类应纳入购买服务，而是明确6类服务不得纳入政府购买服务范围(“负面清单”)，强调指导性目录的分级分类制定管理；预算管理具体操作过程进一步简化，突出规章的管理规范属性；实施购买明确了重点和优先项目，强调向个人购买服务不得变相用工等管理规范，淡化具体购买操作过程；合同管理强调合约时限、履约管理，吸收制止地方以政府购买服务名义违法违规融资有关文件要求[10]，明确购买主体不能为承接主体提供融资担保；绩效管理则由财政部门改为购买主体实施，且增加了事前评估；监督管理从监管方转为针对相关主体，强化依法处理违法违规行为。

1.2新《办法》的新变化特点

1.2.1政府购买服务属性边界不断明晰 从新旧《办法》对政府购买服务定义的变化可以看出我国对政府购买服务认识和改革的不断成熟与深入。旧《办法》较2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》[11]对政府购买服务的定义增加了“政府履职所需服务事项”这一购买范围，且承接主体增加了“事业单位”。新《办法》则较旧《办法》进行了全面完善：一是除了明确购买主体为各级国家机关，还在附则中明确了参照执行的情况；二是将承接主体抽象为符合条件的服务供应商，不局限为社会力量、事业单位，还包括个人等；三是购买范围明确为属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务，强调纳入购买范围的条件而不是限定某几类服务，且明确不应纳入的情形，购买范围更趋科学明晰。

1.2.2政府购买服务实施管理日益规范 新《办法》较旧《办法》将政府购买服务具体操作性的内容大幅压减，将政府购买服务探索实践和旧《办法》实施中形成的有益做法和政策进行总结、提炼和吸收，政府购买服务实施管理的要点不减反增，规范管理属性明显增强。例如：新《办法》要求遵循预算约束原则，即要求先有预算安排、后购买服务；采购和监督管理方面，强调按照政府采购相关法律法规执行；合同管理中提出全过程绩效管理，进一步压实购买主体的主体责任。此外，新旧《办法》印发后，山东等地据此制定政府购买服务管理实施办法[12-13]，北京、浙江等地针对政府购买服务预算管理、采购管理等出台管理办法和相关政策[14-15]，进一步细化规范政府购买服务实施管理。

1.2.3政府购买服务更加突出购买主体的能动性 从新旧《办法》内容对比可以看出，旧《办法》注重发挥出资主体、行业主管部门等方面的作用，而新《办法》突出分级管理、各司其职，充分发挥购买主体的能动性。比如制定政府购买服务指导性目录，旧《办法》规定各级财政部门负责制定本级目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容；而新《办法》则明确财政部和省级财政部门各自制定本级目录，各部门在本级目录范围内编制本部门目录，调动购买主体主动确定政府购买服务范围。又如政府购买服务绩效评价，旧《办法》要求财政部门推进政府购买服务绩效评价工作，而新《办法》则规定购买主体实施政府购买服务项目绩效管理，开展事前绩效评估和定期绩效评价，突出购买主体的主导地位。

2 探讨与建议

2.1药品监管领域实施政府购买服务的现状与面临的挑战 44号文件开启药品监管领域政府购买服务之后，2015年12月财政部印发通知[16]，在原食品药品监督管理总局等3部门开展典型项目政府购买服务改革试点。2016年确定药品监管领域政府购买服务试点范围为药品注册审评服务[17]。2017年中央出台文件(厅字〔2017〕42号，以下简称42号文件)，明确将药品医疗器械审评纳入政府购买服务范围[18]。2018年和2021年正式开始以单一来源采购方式，分别从国家药品监督管理局药品审评中心和医疗器械技术审评中心购买药品和医疗器械注册审评服务。在推进政府购买药品和医疗器械注册审评服务的过程中，政府购买服务项目管理、绩效管理、资金管理等制度不断健全，审评能力和效率显著提升，这都为推广政府购买服务打下基础。

2021年《国务院办公厅关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》(国办发〔2021〕16号，以下简称16号文件)[19]，以及《“十四五”国家药品安全及促进高质量发展规划》(以下简称《规划》)[20]，都要求将审评、检查、检验、监测评价、标准管理等技术支撑服务纳入政府购买服务范围。然而，随着机构调整等变化，之前的单一来源采购审评服务是否可行值得商榷；再者，检查、检验等服务与审评服务的承接主体，无论是机构设置、职能定位，还是业务内容、管理模式，都相差较大，如何实现公平竞争择优确定承接主体，引导社会力量参与提供服务，提高效率和效益，都对实施政府购买服务带来不少挑战；第三，新《办法》的新变化特点，客观要求药品监管部门作为购买主体积极主动作为，对政府购买服务进行更规范更精细的过程管理，通过政府购买服务提高工作效率效果和财政资金使用效益。

2.2积极落实政策要求，分步稳妥实施药品监管领域政府购买服务 政府购买服务是创新政府公共服务提供方式、推动政府职能转变、全面实施绩效管理的一项重要改革举措[21]。我国政府出台系列政策法规鼓励、支持、指导、规范和推进政府购买服务[3，21]。由此可见，推进政府购买服务是大势所趋。对药品监管领域而言，从44号文件、42号文件到最新出台的16号文件和《规划》，为实施政府购买指明了方向，且随着药品和医疗器械产品注册审评相继实施政府购买服务，审评队伍和审评能力显著壮大和提升，有效解决了注册申请审评积压难题。基于政策倾向和实践情况来看，药品监管领域实施政府购买服务是顺势而为、利大于弊的举措，应积极推进落实。同时，药品监管领域推进政府购买服务，应考虑实际情况，分步稳妥实施。比如就国家层面的审评服务来说，因承接主体单一，未在政府购买服务中引入竞争机制，但2020年12月成立四个审评检查分中心[22]，均提供审评服务后，届时实施政府购买审评服务，就需要考虑竞争问题，通过竞争达到控费提质增效的目的。同理，药品检查服务也存在这样的情况。因此可考虑总结政府购买审评服务从单一到竞争的管理模式，继而应用到购买检查服务，完善管理模式后，进一步推广到购买检验、监测评价等服务。

2.3分级分类，细化制定药品监管领域政府购买服务指导性目录 从宏观层面看，与旧《办法》相比，新《办法》一个重要政策倾向就是对政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录的编制和管理体现分级分类精准的理念，即分中央与省级两级管理，各部门在本级指导性目录范围内编制本部门指导性目录。具体到药品监管领域，以政府购买药品检验服务为例，也需要贯彻这样的理念。从检验机构来看，承接药品检验的主体是隶属于药品监管部门的药品检验机构，总体分国家、省、市、县4级，同时还有外资检验(主要承担出口检验)和国内民营检测机构[23]；从检验类别来看，分药品注册检验、抽查检验等多种类型，根据《药品注册管理办法》《药品质量抽查检验管理办法》等法规[24-25]，这些类型的检验还分由国家级和地方药品检验机构承担；从检验样品来看，例如单就化学药品注册检验来看，其样品就分创新药、改良型新药、仿制药、境外已上市境内未上市化学药品等5类[26]，这些类别药品的检验国家级与省级药品检验机构又有分工。因此，在实施政府购买药品检验等药品监管服务时，坚持分级分类精准理念，综合预算、机构布局、资质能力、服务对象和监管需要等因素，细化服务项目，制定精细化指导性目录。

2.4分采分包，培育多元化药品监管领域政府购买服务承接主体 我国政府购买服务遵循的一个核心原则就是公开择优[8]，就是要引入市场竞争机制，改善公共服务供给，这就需要培育多元化承接主体[27]。就药品监管领域政府购买服务而言，培育多元化承接主体可以从购买主体分采和承接主体分包两方面着手。分采方面，即购买主体可在分级分类精细划分政府购买服务项目的基础上，针对不同层次不同类别的服务项目特点，在不违反政府采购相关法律法规、不对承接主体实行差别或歧视待遇的前提下，规定承接主体的具体条件，分别采购，尽可能多地引导更多的符合条件的承接主体参与竞争提供服务。分包方面，新《办法》[8]虽然明确规定承接主体不得将服务项目转包给其他主体，但并未禁止承接主体的分包行为。这方面，浙江省出台了相关政策[15]，允许承接主体经购买主体同意并事先在采购文件中载明的前提下，对适宜拆分的项目，采取分包方式将非主体、非关键部分划出一定份额分包给其他符合条件的供应商，以此引导培育多元化的承接主体。以药品检验服务为例，分包检验是符合ISO17025质量管理体系要求的做法，若实施政府购买药品检验服务，则可考虑采用分包方式履行合同。在此过程中，既需要注意避免由分包变相转包的问题，也需要注意过度分采分包而割裂业务工作，增加业务工作衔接成本。

2.5精准精细，确定药品监管领域政府购买服务定额和绩效标准 政府购买服务源于西方政府面对社会服务方面开支日益庞大、政府机构从事社会服务的效率日益低下的情况进行的改革[1]，我国推行政府购买服务也是为了使财政经费发挥更大作用，提供更多更好更高效的公共服务，节约开支、提质增效是推行政府购买服务改革的基本初衷。做好政府购买服务工作的关键和难点就在于定额标准的测定和绩效目标、指标的设定。药品监管领域政府购买服务也不例外。解决这两个关键和难点，还是需要在分级分类精细划分政府购买服务项目的基础上，一是按照成本补偿、收支平衡的原则，精细测算各类服务项目单件成本，确定定额标准，这对事业单位等承接主体预算管理、资金管理、成本管理等都提出了新要求[28]，将支出定额标准转成预算管理核心；二是按照过程与结果、短期效果与长远效果、社会效益与经济效益相结合评价原则，细化量化产出指标、效益指标和满意度指标，合理设置指标权重，特别是对服务对象满意度指标应当赋予较大权重。同时，测算定额和绩效标准可与绩效管理的事前评估相结合，并在节约开支的基础上，要考虑预留一定的机动空间或期中调整窗口，以应对超预算状况，避免出现服务量超预期而无预算支持的问题。

3 结束语

政府购买服务是政府服务提供方式的重大创新[29]，是现代国家行政管理理念和模式的创新，是我国建设服务型政府的必然要求[11]。经过多年实践探索，我国对政府购买服务的认识不断深入，边界日渐明晰，相关制度体系逐步健全，实施管理日益规范，药品监管领域实施政府购买服务是大势所趋、利大于弊的举措，实施政府购买服务取得了一定成绩，但也面临着新形势新要求，可以考虑根据新《办法》、16号文件、《规划》等法规政策，顺势分步推进政府购买服务，分级分类细化政府购买服务指导性目录，通过分采分包方式培育多元化承接主体，精准精细设置定额标准和绩效标准，把握好政府购买服务关键和难点问题。同时，药品监管领域政府购买服务尚处于探索起步阶段，相关案例和研究报道稀缺，缺乏施行新《办法》相关实践情况，本文基于对新旧《办法》及相关政策和历程的梳理分析，以期有更多的深入的研究，促进做好相关工作。