区域一体化与税收分享——以华为青浦研发中心为例

马明珠

（华东政法大学，上海 201600）

引言

近年来，我国出台了一系列规划与政策，不断健全区域协调发展体制机制。2013年9月国家领导人提出建设“新丝绸之路经济带”的合作倡议；2015年6月中共中央、国务院印发实施《京津冀协同发展规划纲要》，提出要形成新的增长极，带动北京周边城市经济发展；2016年9月《长江经济带发展规划纲要》正式印发，以长江为依托，推动沿岸城市加强合作；2019年2月18日中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》；同年12月1日中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展示范区总体规划纲要》，明确指出长三角城市群要建设成为引领全国的世界级城市群；2020年4月9日，国家发展和改革委员会印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出要加快发展重点城市群。

然而，区域一体化发展快速推进的同时也存在诸多问题，其中税收分享等利益分配的问题尤为突出。区域一体化的最终目的是实现资源与生产要素的无障碍跨界交流和基本公共服务均等化[1]，要实现这一目的，离不开区域内地方政府良好的合作协商。而事实上相邻的地方政府之间存在很深的行政壁垒，究其原因，跟地方政府领导有限任期制和地方经济发展成果与地方政府领导的政治晋升直接相关有重要关系，地方政府为发展本区域的经济会阻止本区域的企业往外迁移，同时给外来企业极大的税收优惠来吸引其他企业进驻本区域，形成一种恶性竞争，阻碍经济发展。尤其是区域与区域相接的地方，地方政府为防止经济利益流入其他区域，边缘地带往往会成为无人管地带，经济发展相对落后。所以，要实现区域内各行政区的合作共赢，应解决好税收分成等利益分配问题。

2019年11月国家发展改革委印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，将上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县作为长三角一体化发展的先行示范区。示范区成立以后，出台了一系列保护生态环境、建设公共服务设施等的政策，吸引了包括华为在内的大批企业进驻。2019年华为青浦研发中心落户金泽镇，总用地约2 400亩（约1.6 km2），建成之后约有30 000名研发人员入驻。

基于此，本文首先假设华为青浦研发中心为税收分享企业，其次利用2019年华为公司的纳税数据和2019年青浦区、吴江区、嘉善县税收收入等数据，采用因素法进行实证研究。本文的贡献主要体现在以下几个方面：第一，跨区域税收分享问题的分析，虽然是长三角地区的案例，但是对于全国其他区域而言，具有普遍的政策意义；第二，基于因素法筛选了部分具有代表性的指标，初步构建了税收分成比例的计算模型，为后续研究提供了部分思路；第三，建议将区域合作纳入政府绩效考核范围，这为政府绩效考核制度改革提供了一个崭新的视角。

1 文献回顾

1.1 区域一体化相关研究

区域一体化这个词的使用是1950年以后才出现的，用来描述单独的经济整合为较大的经济状态或过程。国内外学者的研究，大体可以分为两类，一类是关于欧盟、亚太区域经济一体化等国与国之间的区域一体化[2-3]，Stocker T F等认为气候变化和人类活动，不利于“一带一路”绿色发展。另一类是关于长三角、珠三角、日本首都经济圈等的国家内部区域一体化[4-7]，周仁标认为长三角一体化战略的实施具有重要意义，各方政府应通力合作，挣脱传统管理理念的束缚；蒋敏娟等提出京津冀协同发展还面临着治理主体单一等一系列问题。同时理论界还提出了区域政治一体化、区域教育一体化、区域旅游一体化等[8-10]，彭冠峰等详细介绍了欧盟教育一体化进程中的重大部署，并以此为基础对广西北部湾经济区跨境继续教育的发展提出了部分建议；常翠霞等认为区域旅游合作是一个复杂且庞大的工程，以京津冀为例，要根据自身特点进行合作，注重旅游人才的培养和旅游形象的建立等；闫志新回顾了欧盟成立的整个历史过程，认为欧盟之所以在国际舞台上的作用越来越大，是因为它重视政治一体化的发展。

1.2 税收分享相关研究

1.2.1 相关理论研究

总的来说，税收分享相关的理论研究比较少，现有理论分析主要论述了中央政府与地方政府的税收分成问题[11-12]，黄思明研究表明税收集权于省会影响地区的福利水平。

1.2.2 省以下地方政府的主要税收分成方式

我国地域辽阔，各省在多方面存在较大差异，全国采用同样的税收分成方式显然不合适。所以对于各个省而言，省政府与市县政府的税收分成方式则各具特色，总的可分为总额分成，增量分成等几类，具体见表1。

表1 省以下地方政府税收分成汇总

其中按税种分成的省、市、自治区比较多，约为全部省、市、自治区的71%，其中省内一个标准的约占税种分成的80.95%[13]。

1.3 关于因素法的应用

因素法，一般又被称为因素分析法，该方法主要指根据研究对象选择与其关联较多，对其影响较大的各种因素，然后根据这些因素来确定研究对象取值。该方法主要应用于转移支付等资金分配项目[14-16]，随着研究的不断深入，在因素法的基础上又总结出综合因素法、关键因素法等。陈鑫等基于美国、欧盟、加拿大等的经验构建了八种跨区经营企业所得税分配公式；董锐等运用因素法，建立了科学的数学模型进行施工成本管理研究。

1.4 文献评述

综上所述，现有文献在区域一体化、税收分成方面已开展部分研究，但跨区域税收分享方面的文章比较少见，且已有研究还停留在理论阐述阶段，基于此，本文拟采用因素法对区域一体化发展中的税收分成问题进行实证研究。

2 模型、变量与数据

2.1 区域税收分成

首先根据已有经验，我们选择便于计算的总额分成的方式，其次，区域税收分享的方式有很多，因此以示范区为例进行利弊分析。

2.1.1 税收收入全部放入投资基金

借鉴江苏地区苏南苏北共建园区开发主体的部分政策，将税收放入投资基金，用来建设整个示范区，在现行状况下，这一措施可能会损害青浦、上海、嘉善、浙江、吴江、江苏政府的权益，这也需要在政绩考核方面进行改革。

2.1.2 税收收入按各方投资比例进行分成

外高桥（启东）产业涉及到两个行政区，属于异地园区，上海占股60%、启东占股40%，收益按照6∶4分成。示范区也可借鉴这一方式，将税收收入除去中央和省市部分，按投资比例在三地分成。但这一方式显然不利于经济均衡发展。

2.1.3 选择合理的方法确定比例分成

相比不利于区域合作的均等分成，应采用不同的比例进行分成，这个分成比例应充分考虑到公共设施建设、公平等。

2.2 实证模型构建

2019年公布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提到对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享，分享比例按确定期限根据因素变化进行调整。以此为基础，我们将考察示范区税收分成比例主要受哪些因素影响，根据影响因素得到计算税收分成比例的模型公式。

根据已有研究成果结合示范区实际情况，为确定分成比例时，我们构造并重点考察四类因素的影响，第一类因素税收能力，这由各地区税收占三个地区税收总和的比例来衡量。第二类因素是经济发展不平等程度，一般用各地区人均GDP来衡量。第三类因素是出资比例。第四类因素是公共服务水平。由于一些公共服务如环境、教育等，对其他辖区存在外部性，地方政府不倾向于对这类支出项目进行投资[16]，所以我们选择教育支出占比和空气质量优良率来衡量公共服务水平[17]（如图2所示）。

图2 递阶层次结构图

本文的模型公式如下（以青浦区为例）：

其他地区计算公式类似，权重选择方面借鉴美国采用等权重法[23]。

2.3 变量设定

2.3.1 各行政区的税收能力

本文利用示范区成立元年2019年税收收入总额来测度各行政区的税收能力。由于占比越高，表示地区税收能力相对越强，原有税收能力越强，地方政府绩效受税收分成的影响越小，即税收分成比例与税收能力呈反比关系，本文采用了1减地区税收占比之差来衡量这种反比关系。

2.3.2 各行政区划经济发展不平等程度

本文选用常用指标人均GDP占比来衡量各行政区划经济发展不平等程度。通过计算地区人均GDP占比衡量各地区经济发展不平衡程度，由于占比越高，表示地区经济发展越好，占比越低，表明地区经济发展越差，在三地之间处于劣势，即税收分成比例与地区经济发展呈反比关系，本文采用了1减地区人均GDP占比之差来表示这种反比关系。

2.3.3 各地区的出资比例

具体的出资比例并未公开，本文假设各地等比例投资各占1/3。

2.3.4 各地区公共服务水平

关于公共服务水平的研究已有很多，本文选取具有溢出性的基础教育方面的教育支出占比和环境方面的空气质量优良率来测度各地区公共服务水平。

2.4 数据来源

本文的数据来源于三地2019年统计年鉴、统计公报和华为公司年报。其中，公共服务水平中的教育支出占比由手工计算得出。以2019年为例模型公式中所需的数据具体见表2。

表2 数据汇总

最后，以青浦区为例计算税收分成比例结果为31.22%。我们普遍认为上海地区的经济发展水平要高于其他地区，进而认为青浦区的经济发展水平要高于其他两个地区，其实并不然，从2019年三地人均GDP的数据，我们可以发现一个现象，青浦区的人均GDP是三个地区中最低的。

3 以华为青浦研发中心为例计算税收分成

3.1 华为青浦研发中心

2019年，华为新研发中心正式落户上海市青浦区，总投资71亿元，总用地面积约1.6 km2，预计2023年正式建成，该项目的选址及建设充分践行了国家领导人提出的绿水青山就是金山银山这一理念。华为新研发中心之所以落户于此，一是源于长三角是我国一体化程度比较高的地区，同时经济发展水平比较高，高素质人才密集，在此设厂可以加快华为公司的发展；二是青浦区自然环境良好，风景优美，选址在此会大大提高员工的生活质量和幸福程度。

3.2 计算税收分成

通过查阅华为2019年年报，我们可以发现2019年华为共缴纳所得税15 367百万元，截止2019年底，华为约有19.4万名员工，平均一万名员工创造所得税792.11百万元。本文假设未来有3万名科技研发人员在华为青浦研发中心工作，按平均水平计算，这3万名员工将创造约2 376.33百万元税收。所得税中央分成60%，即1 425.798百万元，剩余950.532万元，上海市分成40%，即380.212 8百万元，最后剩余570.319 2百万元，青浦区、吴江区和嘉善县三地按比例分成。根据之前计算的青浦区分成比例31.22%，青浦区分成178.05百万元。

4 不足与建议

4.1 不足

由于区域横向税收分享相关研究较少，已有研究尚处在起步阶段，本文在模型设计和理论分析等方面存在许多不足之处。首先本文在模型设计方面思考不深，设计的税收分享模型比较简单，主要体现在二级指标数量较少上，在衡量经济发展水平时，虽然选择了常用指标人均GDP，但仍不够全面，具有很强的片面性；在衡量公共服务水平时，本文虽然选择了教育和环境两个一级指标，但二级指标数量过少，不具有代表性。后续研究应增加二级指标，使研究更加全面。其次本文使用了等权重计算法来计算各个指标的权重，后续研究应尝试多种确定指标权重的方法。最后本文在衡量税收能力时所选择的数据过少，只使用了2019年三地的税收数据，使结果具有极大的偶然性，后续研究可以考虑取多年税收收入平均值来代表税收能力。

总的来说区域税收分成相关研究正处于起步阶段，本文主要初步构建了一个简单的计算税收分成比例的模型，随着研究的深入应不断进行完善。

4.2 建议

4.2.1 完善税收分成比例模型

在区域一体化这一大背景下研究税收分成，要考虑的内容更为复杂，加之中国地域广大，全国各地已进入城市群都市圈发展阶段，各个城市圈经济发展和地域文化均有较大差距，应结合本区域实际情况，采用科学性更强的方法进行衡量指标的选取和指标权重的确定。

4.2.2 加强立法，让税收分享有法可依

由于区域一体化涉及到地方政府利益分配问题，如果没有合理有效的制度规定，地方官员为地方经济、税收和各自的政治晋升竞争而产生矛盾冲突，不利于合作共赢，尤其在环境保护方面，没有制度的保护可能会产生“别在我家后院”的结果。区域一体化不断加深，为促进区域一体化后续顺利开展，中央和地方应颁布相关税收分成的制度法规，使区域在处理税收分成相关问题时有法可依。

4.2.3 完善税收分享企业确认和标识制度

由于区域税收分成不分享中央和省市部分，所以在税收分成之前，青浦、吴江、嘉善三地应商讨出税收分享企业的确认标准，如依据地理位置是否位于示范区内，是否享受示范区税收优惠政策，是否由基金投资建设等，以避免不必要的纠纷。

4.2.4 改革政府绩效考核制度

我国可结合实际情况将生态环境指标也作为政绩考核的重要参数。考虑到区域一体化的发展，应将区域合作也纳入政府绩效考核范围，促进地方政府之间的合作更加高效有序。