中国体育公共服务供给方式：理论阐释、运作实践与机制路径

牛瑞新，李燕领*，邱 鹏，张新奥

在治理理论兴起与我国社会转型现实交织的大背景下，体育公共服务供给逐步向多元主体协同机制转变。“十二五”时期，我国群众体育事业的发展目标是要让人民群众的体育需求得到充分满足，持续推动体育强国建设，实现体育发展方式转型，扩大体育公共服务覆盖范围，走可持续发展路线，让体育事业真正服务于群众。“十三五”时期，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《体育发展“十三五”规划》指出，要加强体育公共服务的供给和相关战略部署，其中的重要目标之一是“深入推进全民健身国家战略，全民健身公共服务体系日趋完善，群众体育发展达到新水平”（国家体育总局，2016；新华社，2016）。经济深化改革和体育需求多元化，使得体育公共服务供给与需求之间的矛盾日益突出，体育公共服务供给方式亟须变革。因此，对比分析我国现行体育公共服务供给方式，进一步构建体育公共服务多元主体协同供给机制，对进一步促进体育服务有效供给，满足公民多元化的公共服务需求具有重要的现实意义。

1 中国体育公共服务供给方式整体框架分析

建设体育强国的大背景下，我国体育事业发展以完善体育公共服务治理体系为重点，通过不断优化供给组合建设全方位供给机制，在一定程度上实现体育公共服务分配均等化，使其下沉至“最后一公里”，成为真正惠及人民的体育事业。目前，国内相关研究成果大多集中在演进脉络与发展趋势两个角度。体育公共服务供给方式作为我国体育治理体系创新的重要内容，与国家的社会经济、历史文化及治理主体发展存在明显的途径依赖性（唐刚等，2016）。随着我国社会主要矛盾的变化，体育公共服务资源配置不均、结构失衡问题日益突出，公民对多样化、专业化体育服务的需求，超过了公私合作供给的能力范围（花勇民等，2014）。我国体育公共服务供给，依据一定时期政府职能与治理意识形态定位的转变，经历了政府一元模式、政府与市场合作模式，并积极向多中心合作模式转变（樊炳有等，2021；张纳新等，2017）。在建设“服务型政府”的背景下，引导并鼓励社会资本加入体育公共服务供给中，为体育公共服务供给提供强有力的支持，进而提高服务效率和质量（裘鹏等，2013；刘艳，2016）。体育公共服务在发展过程中不断优化，多元化主体参与供给的趋势愈发明显，私人部门、社会组织、社会公民等均积极参与其中（任海，2015）。多元主体参与公共服务供给属于内生性变革，是在发展过程中自上而下进行的，打破以往政府占据主导地位的供给模式，发挥政府引导性作用，提高政府、市场和社会组织之间的黏性（王凯珍等，2010）。在体育公共服务供给中实施多元供给方式，能够应对体育公共服务发展过程中规模有限、结构不合理、效率不理想等问题，但是从实践情况来看，由于存在运行机制的规范程度不足，各主体职能表现出碎片化状态，无法完全实现预期的供给目标（郝利玲，2017）。

综上所述，在我国经济体制改革及政府治理转型的时代背景下，现行体育公共服务供给方式既面临风险又契合机遇。在实践层面，我国体育公共服务发展正处于由传统“一元”模式转向“多元协同供给”的过渡时期。在政策变革、经济转型、社会思潮转变等主客观因素的推动下，企业与社会组织的规模快速壮大，我国体育公共服务供给方式变革获得了理想的外部环境。就目前的发展状况而言，我国体育公共服务供给方式发生了转变，政府、市场与社会组织三方主体分别在不同领域占据主导地位，话语体系有所差异。基于此，本研究主要从政府主导型、市场主导型和社会主导型3种体育公共服务供给方式进行分析。（表1）。

表1 体育公共服务多元主体复合供给方式Table 1 Composite Provision of Sport Public Services by Multiple Subjects

2 体育公共服务政府主导型供给方式分析

2.1 政府主导型供给方式的理论阐释

体育公共服务政府主导型供给方式主要包括3种：政府-政府（G-G）组织合作方式、政府-市场（G-M）组织合作方式和政府-社会（G-S）组织合作方式（图1）。G-G组织合作方式主要包括政府直接生产供给型和政府垄断供给型，政府兼任生产者和安排者的角色，通过自上而下的行政管理，安排下属相关职能部门生产并直接提供体育公共服务。G-M组织合作方式的核心是“委托-代理”关系，市场受政府委托负责体育公共服务的生产工作。G-S组织合作方式是政府通过经营权短期转让、政府投资、财政补贴、特许经营和政府购买等方式，与社会组织签订合同，一方面能够减轻政府财政方面的压力，另一方面有利于优化体育公共服务社会效益，提高管理质量。

图1 体育公共服务政府主导型供给方式Figure 1.Government-Led Approach to the Provision of Public Services in Sport

在政府主导型体育公共服务供给方式中，政府需要制定相关政策，为工作的开展投入资金，并且负责服务的生产。中央政府主要负责制定相关法律法规、政策方针、发展规划与质量标准等顶层指导意见，通过财政转移支付等经济补助措施积极推进全国各地区体育公共服务均等化。各省、自治区及直辖市政府在中央政府指导意见的基础上，制定符合地区发展现实的、具体的实施意见，组织、协调并监督下一级政府行动，力求实现从政策制定到政策落地全方位保障体育公共服务供给。市县级体育主管部门则重点关注体育公共服务的开展状况与居民满意度。在这个过程中，市场和社会组织也发挥相应的作用，主要体现在：1）决策参与者。由于政府的供给能力并不能完全满足实际需求，因此需要市场和社会组织参与到决策的过程中来。企业与社会组织在管理经验方面具有独特的优势，可以用于服务的规划和设计。2）服务生产者。企业与社会组织重视沟通交流，在特定服务的生产与供给中更具效率优势。3）责任共担者。政府、市场与社会组织共同承担体育公共服务供给中的风险与责任，保障公民权益，推动体育公共服务可持续发展（马雪松，2016）。

2.2 政府主导型供给的服务域——基础性体育公共服务

我国体育公共服务遵循以政府为中心的自上而下管理机制，政府负责体育公共服务的生产、供给、安排与管理，能够有效保障体育公共服务的公共性，适用于包括修建体育设施、低收费场馆等公民参与度较高、公益性质较强的基础性体育公共服务。政府主导型供给的本质是构建以政府为核心、市场与社会组织辅助实施的运作机制，该机制打破了传统的政府独立供给的限制，开始趋于向科层制协同供给方式发展，即政府制定体育公共服务供给的各项规则，并由隶属于政府的事业单位或国资企业承接生产任务的结构形式，这种结构形式类似于政府内部组织的科层结构，体现出自上向下的协同安排，是协同供给机制下趋近于政府治理的一种准科层制结构（郑娟，2018）。

政府主导型供给方式有效保留了体育公共服务的公共属性，适用于公益性强、群众参与程度较高的全民体育活动，但是也存在着不容忽视的问题，即缺少社会组织和市场组织准入制定相应的规则体系和制度要求，并且在产权、信息维护等方面做的工作有限，市场与社会组织的积极性和主动性不强。

政府鼓励各主体积极主动地加入到体育公共服务供给中来，在符合实际的基础上制定相关标准体系，提高程序的规范性。政府参与体育公共服务供给的方式主要有两种：一是行政支持，即政府指派相关人员指导体育公共服务的开展和推进，在法律法规的支持下确保服务的有序运作。二是经济支持。1）为市场和社会组织参与体育公共服务供给提供资金补助，例如政府购买由私人企业、非营利组织等生产的服务，弥补其参与供给而产生的成本亏损；2）做好资源保障工作，确保体育场馆建设所需要的土地资源等；3）确保市场和社会组织可以获得相应的体育场所产权及信息等。

3 体育公共服务市场主导型供给方式分析

3.1 市场主导型供给方式的理论阐释

体育公共服务市场主导型供给方式包括市场-市场（M-M）组织合作方式和市场-政府（M-G）组织合作方式（图2）。M-M组织合作供给方式，是指企业通过公开招标取得体育公共服务的特许经营权，并将自主品牌推广纳入体育公共服务内容，通过收费、融资等方式，让更多的市场主体积极参与体育公共服务供给。M-G组织合作供给方式即企业与政府合作，政府通过认股、业务补贴、捐赠、贷款、担保、优惠税收等方式参与体育公共服务生产与供给，或者回购体育产品所有权并无偿或者低价向社会供给。市场组织的加入可以在一定程度上分担政府财政压力，此外，公私合作模式的应用降为公众提供更为丰富的体育公共服务，进而建立由政府监督的竞争性市场。

图2 体育公共服务市场主导型供给方式Figure 2.Market-Led Approach to the Provision of Public Services in Sport

3.2 市场主导型供给的服务域——差异化体育公共服务

与政府主导强调的整体化供给不同，市场主导型供给适用于多样化、差异化的体育公共服务。政府在线上信息平台发布体育公共服务招投标、采购公告，市场组织可以及时有效地捕获商业信息，参与到招投标中，与政府达成合作协议。由市场主导供给的体育公共服务包括场所的租赁和有偿使用、有偿训练和指导、体育竞赛表演、体育场馆开放等。现阶段，在政府行政体制改革的大趋势下，合同外包、特许经营、使用者付费等已成为公共服务的主流供应方式。

在体育公共服务供给的过程中，由于公共利益的存在，政府和市场既表现为伙伴关系，也存在监督和被监督的关系。虽然体育公共服务的供给方是市场，但是并不能改变其公共性的性质。所以，市场依旧需要将公共责任中要求的内容落到实处，在政府的监督下开展工作，并且接受社会公众、新闻舆论的全面监督。

我国体育公共服务市场化是伴随着经济体制改革而出现的，并且经过多年的建设不断进步，在收获成果的同时也存在不足之处（李长春，2018）。市场存在自发性、盲目性与滞后性，追逐经济效益是市场的天性，这使得在体育公共服务供给过程中，市场组织很难保证经济效益与社会效益的绝对平衡。因此，需要政府出台一系列规范制度，以保障体育公共服务的公共价值属性。

体育公共服务市场主导型供给遵循“谁投资、谁收费、谁受益”的原则，政府和市场之间的管制和被管制关系被打破，取而代之的是合作关系。不过，这也需要政府完成相应的工作：1）制定有效的激励手段，政府需要从制度角度对体育公共服务的产权作出部署，从而得到企业的关注和加入，政府应向企业提供诸如税收减免、信贷优惠、补助、特许权、资产的无偿转让或优先处置权、长期性的政府购买合同等优惠政策（刘次琴，2019）。2）建立完善的规章制度。信息不对称和市场制度不完善等问题会对社会效益造成威胁，因此，政府需要在供给、生产等层面提出规范性标准，保障体育公共服务的公益性与均等性。

4 体育公共服务社会主导型供给方式分析

4.1 社会主导型供给方式的理论阐释

体育公共服务社会主导型供给方式，是指在政府不能凭借自身实现体育公共服务供给，或企业在生产供给中存在经营成本较高等难题时，体育社会组织可以发挥补充性作用。社会主导型供给方式主要包括社会-社会（S-S）组织合作方式、社会-政府（S-G）组织合作方式、社会-市场（S-M）和市场-社会（M-S）组织合作方式（图3）。其中，S-S组织合作方式指体育社会组织主导的，使用会费、私人捐款、服务收费等自筹资金供给体育公共服务。S-G组织合作方式即社会组织与政府合作模式，政府提供优惠政策，并借助社会组织实现志愿化供给。S-M组织合作方式和M-S组织合作方式指社会组织与市场组织合作的方式，体育社会组织通过与企业的合作弥补资金缺口，而企业则扩大了社会影响力，实现了共赢。体育社会组织具有较强的社会性和明显的志愿性，能够围绕实际问题开展针对性工作，进而解决由于供需矛盾引起的困扰，使得群众多样化的体育需求得到有效满足。

图3 体育公共服务社会主导型供给方式Figure 3.Socially-Led Approach to the Provision of Public Services in Sport

4.2 社会主导型供给的服务域——公益性体育公共服务

20世纪90年代，我国社会组织迅速发展，中央政府出台《社会团体登记管理条例（1998）》《民办非企业单位登记管理暂行条例（1998）》以及《基金会管理条例（2004）》等文件，对社会组织进行分类，并实施精准化管理。1998—2004年，我国社会组织逐渐分化为3种类型：社会团体、民办非企业和基金会，社会组织发展逐步形成规范化发展格局（李唯菊，2016）。2013—2017年，我国体育社会组织数量始终保持正向增长（表2）。2013年，体育社会组织数量为23 590个。2017年，体育社会组织数量已达42 102个，其中体育社会团体25 440个，体育民办非企业16 627个，体育基金会35个（中国民政统计年鉴，2017）。我国体育社会组织不仅在数量上实现了跨越式发展，在职能拓展层面也有所突破，包括社会体育指导员培训、群众体育指导、全民健身赛事承办、举办体育公益活动等。

表2 2013—2017年体育社会组织数量统计Table 2 Statistics on the Number of Sports Social Organisations From 2013 to 2017 个

社会主导型供给方式多应用于社区体育服务，通常由政府交由社区体育组织和体育协会承办。在社会主导的体育公共服务供给方式中，政府牵头、体育社会组织和社区基层具体实施是社会化运作的主要特征，其中，基层社区占主要地位，但政府仍占据着主导地位，为社会主导型体育公共服务的供给提供稳定的社会环境。

在政府改革的过程中逐步衍生了体育社会组织，因此，这些组织以往大多归于政府或者大型国有企业等归口管理单位，不具备较高程度的独立性。多数体育社会组织在资金和人力资源等方面对于上级部门的依赖性较高。体育社会组织经费来源主要依靠政府财政拨款和企业捐赠。此外，许多体育社会组织的发展瓶颈还包括缺少固定活动场所，工作人员招募渠道单一，社会资源难以聚集，管理规范性不足等。

体育社会组织迫切需要进行独立性改革，因此，政府应支持发展情况较为理想的组织团体有选择性地培养潜力较大、影响力较好和实力较强的体育社会组织。政府在政策、资金、场地等方面予以支持，制定政策措施，如合理分配活动经费、建立体育产业专项资金等为体育社会组织的发展提供动力。同时，体育社会组织应主动转变发展思维，摈弃以往依赖政府、等待分配的固化运作思维，积极寻求社会力量的支持，鼓励民间组织、私营企业积极参与体育社会组织改革和体育公共服务供给。

5 构建体育公共服务多元主体的协同供给机制

5.1 多元主体协同型供给方式的角色定位

政府、市场与社会组织具有各自特定的功能属性，所拥有的话语体系也存在很大差异，政府、市场与社会组织通过协同合作实现优势互补，能够最大程度满足公民的多元化需求。基于需求—供给关系，政府、市场与社会组织建成协同供给网络体系，政府为市场和社会组织提供政策平台与制度保障，主要从财政扶持与税收政策两个方面，通过外包、购买、特许经营、凭单制及志愿服务等方式，减轻市场与社会组织的压力。市场与社会组织则利用专业优势提高体育公共服务供给效率，解决政府难以顾及的服务难题（图4）。与政府相比，企业在专业技术和筹资渠道等方面更胜一筹，社会组织则在社会资源整合方面更有经验。市场与社会组织通过业务联合，一方面可以补偿社会组织盈利能力不强和管理手段落后的劣势；另一方面保障了体育公共服务的公益性，有效规避市场因利益驱动而产生的逐利行为。政府与非政府组织、中央与地方政府、地方政府与地方政府以及民间社会各主体组成的网络关系，呈现出垂直和水平二维交叉互动（田永贤，2007）。

图4 体育公共服务多元主体协同型供给方式Figure 4.A Collaborative Approach to the Provision of Public Services in Sport by Multiple Actors

公民对体育公共服务的需求日趋复杂化，进而要求体育公共服务供给结构的革新，即构建多元协同供给机制。多元主体协同型供给不仅强调政府、市场、社会组织等多元化供给主体，还强调供给方式和结构的规范性。参与主体的增加可以减少整体预算，有利于限制生产机构的垄断权力，将各个供给主体的优势落到实处。转型时期，协同供给是体育公共服务可持续发展的必然选择。通过协同协作，构建由权威与公正的政府组织、竞争与效率的市场组织、志愿与专业的体育社会组织等3者共建的体育公共服务协同供给格局，明确政府、市场与社会组织的角色定位与权责边界，推动多元主体协同供给向更高效率发展（刘涛等，2016）。

5.2 多元主体协同型供给的实现机制分析

在我国体育公共服务供给中，实行多元主体协同供给需要得到现实环境的充分支持，制定有效的实现机制框架，并以此为基础对各主体的资源禀赋进行有效整合。在各项政策制度和法律法规的要求下开展相关活动，不断提高主体之间的协调性，一同服务于我国体育公共服务事业。

5.2.1 协调互动机制

体育公共服务多元协同供给的关键在于主体间构建稳固、良好的战略合作伙伴关系，重视多元主体间的信息沟通与利益协同，政府、企业及体育社会组织都要基于公平、互惠的基本准则，建成科学的双赢理念，并充分认识政府、市场、体育社会组织协作协同的重大意义。唯有进行良好的交流与协作，相关利益主体才可以彼此信任，进一步发扬包容协作的精神，才能建立在体育公共服务供给过程中政府、市场、体育社会组织协调一致、良性互动的协同供给结构。各级政府以分权改革为渠道，推动适度化事权关系建成，并在重构组织内权责要素的基础上，构建规范化、弹性化和任务化的组织结构，灵活应变公民需求内容的动态变化（唐任伍等，2012）。

5.2.2 决策表达机制

互利互信是多主体合作的基本条件，因此，政府在项目启动之初就应该选择具有较高公信力的方式，预判项目开展中可能遇到的风险，为体育公共服务多元主体协同型供给争取到广泛的社会认可，提高投资决策的透明度，使相关合作方建立信心，以此规避经营风险。另外，应推动政府与其他利益主体的积极交流，是社会管理过程中非常重要的部分，对政府监督管理也有着重要意义。多元主体协同供给模式下的政府、企业和体育社会组织，彼此间并非单纯的管理与被管理关系，而是相对平等的伙伴关系。构建完善的决策表达机制，通过谈判、协商等方式使信息快速共享，达成共同行为规范，并通过信息交流增强彼此的合作意愿，使既有资源得到充分利用。

5.2.3 监督评价机制

引入事前准入监督、事中实施监督和事后评价监督，以提升体育公共服务协同供给的效果。事前准入监督主要包括体育公共服务项目发起与合作方选择的监督等；事中实施监督重点包括服务质量监督、财政监督管理、反垄断监督管理、对地方政府的财政承诺性监督等；而事后评价监督则应重点审核消费者满意度。要明晰政府财政职责的落实程度，公开政府工作报告及企业财务报告，重视并防范体育公共服务合作供给对地方财政可能造成的负面影响。健全包括社会公众和专家学者组成的第三方评价主体，构建科学的监督与评价准则：一是提高地方政府的履约管理能力和精细化监督能力，在市场组织与体育社会组织内部常设监督管理部门，并加强对专业人才的培养；二是尽快建成服务监测数据库，对体育公共服务运营数据开展定期检测和统计分析，并制定区域标准，作为监督评价的基础，为后续体育公共服务供给提供可比数据。

5.2.4 激励约束机制

体育公共服务的激励约束机制应当以地方政府为核心主体，充分考虑企业业绩和社会效益，通过构建完善的监督机制打造规范的声誉评价体系，促进相关企业与体育社会组织提高生产效率，并主动进行技术革新。政府、市场和体育社会组织应在项目绩效考核、回报机制等方面建立阶段性契约，共建动态合同关系，按照市场与体育社会组织在服务供给过程中的表现发放补偿和奖励。针对体育公共服务的具体内容，设计灵活的激励约束条款，建成科学合理的收益分配机制，实现在收益分配中对市场和体育社会组织的正向激励效果，减少体育公共服务供给中的投机行为和道德风险，提高协同供给效率。

6 结论与建议

6.1 结论

1）我国体育公共服务供给主体呈现出多元化的发展趋势，主要发挥作用的是政府、市场和社会等主体，其中市场主要是指营利组织，社会包括体育社会组织、社区和个人等。以体育公共服务核心供给主体为主要划分依据，可以将体育公共服务供给方式进一步分成政府主导型、市场主导型和社会主导型。政府与其他主体间存在合作、竞争与制衡的关系。

2）根据现行体育管理体制，在未来较长时期内，政府依旧是体育公共服务供给的核心，起主导作用。但是，由于政府功能从管理向服务治理的转变，市场与社会等主体在某些领域中将处于主要地位，政府的职能转变为整合资源、激发兴趣、吸引消费与谋求共赢。

3）体育公共服务供给方式革新应遵循以下原则，即在顶层设计与监督评价方面强化政府作用，在效率、质量与竞争性提升方面依靠市场机制，在公益性角度鼓励社会组织主导供给，建立多元主体协同供给方式应是未来我国体育公共服务供给的发展方向。

6.2 建议

1）培育发展多元供给主体。政府主体方面，深化体育体制改革，持续推进改革工作的开展，脱离以往管理的角色，逐步转变为服务治理；强化监管职能，在实践活动中逐步退出生产工作，让市场和社会的优势充分体现出来；同时，维护协调多元主体间的平衡关系。市场主体方面，完善开放型的市场，提高产业内各个要素之间的关联性，逐步建立相应的产业联盟，将市场主体的优势落实到位。社会主体方面，降低体育社会组织准入门槛，并予以一定的经费与技术支持，在发展数量规模的同时，重视体育社会组织的发展质量。

2）明确主体间权责划分。政府、市场与社会分别占据主导地位的领域存在差异，体育公共服务多元主体有着各自有效的生产与供给范围。明确不同主体的角色定位，划分权责边界，政府、市场和社会三者通过资源流通与信息共享进行优势互补，克服有限理性与能力限制等发展障碍，为实现集体目标奠定基础。与公共部门相比，市场企业在技术能力和筹资渠道等方面更具优势，社会组织在资源收集与整合方面更为专业。市场利用其管理经验与技术优势，配合社会组织的志愿服务优势，将社会信息反馈给政府，逐步建立起以政府为核心，以契约关系为纽带的新型协同供给模式。政府、市场和社会都应重视服务环境的优化和改善，以进一步提高资源互补的程度。

3）实现信息资源公开与共享。建立相应的信息资源共享平台，政府体育职能部门发挥主导作用，联合市场与社会组织共同建立体育消费供需市场信息共享平台。基于信息平台的运作，归纳、整理、记录市场主体与社会主体行为，帮助政府建立“红黑清单制度”，便于在后续发展中进行合作伙伴筛选；通过信息平台，便于多元供给主体了解公共需求转变，便于政府、市场与社会组织适时调整发展政策。体育公共服务协同供给创新不仅要以政策设施、财政支持、体育设施等“硬条件”为依托，更应下沉到社会结构、公民体育意识等“软条件”，力争体育公共服务供给最大限度发挥社会经济效益，促使我国体育事业高质量可持续发展。