北极航道航行争端的和平解决方式研究

王泽林

一、问题的提出

北极航道是指连接太平洋和大西洋的海上航道，共包括三条航道：一是穿越北极点的中央航道（或称穿极航道）；二是经俄罗斯北方海岸附近海域的东北航道（俄罗斯称之为北方海航道）；三是经加拿大北极群岛水域的西北航道。北极航道拥有重要的战略和商业价值，受寒冷气候和恶劣自然环境的影响，中央航道因北极点附近海域常年积冰，目前无法用于商业航运，北方海航道和西北航道在夏季已具备通航条件，在有积冰的情况下也可以借助破冰船的协助完成一些海上运输业务，但是，大规模的商业航运目前仍无法实现。依据船舶的航行路线，北方海航道和西北航道分别包含若干不同的航线。随着全球气候变暖，北极海冰迅速融化，北极航道的商业航运前景非常乐观，①参见李振福：《丝绸之路北极航线战略研究》，大连海事大学出版社2016年版，第20页。据专家预测，大规模的商业航运到2040年将具有经济上的可行性。①See CarstenØrts Hansen,et al.,Arctic Shipping:Commercial Opportunities and Challenges 7（CBS Maritime 2016）.

北极航道的航行除受上述客观因素影响外，更重要的是还受到航行法律制度的影响。②参见白佳玉：《船舶北极航行法律问题研究》，人民出版社2016年版，第7页。北极航道的航行争端爆发于20世纪60年代美国与苏联和加拿大之间的冲突并持续至今。其他国家并未直接与俄罗斯或加拿大爆发对抗式冲突，或是考虑到维护与这两个国家之间的友好关系更有利于本国的利益，或是考虑到北极航道目前对本国的商业航运并无重要影响，因而无必要即时发生冲突，故对俄罗斯和加拿大的立场持沉默态度，但这并不意味着未来其他国家不会与俄罗斯、加拿大发生冲突。

20世纪60年代，美国曾派出军舰试图驶入北方海航道的维利基茨基海峡，但遭到苏联的强烈抗议而被迫绕行，③See A.Donat Pharand,Innocent Passage in the Arctic,6 Canadian Yearbook of International Law 3-60(1968).苏联于1964年7月向美国提交照会称：“桑尼科夫海峡和德米特里·拉普捷夫海峡历史上属于苏联，它们没有被用于国际航行，外国军舰必须经苏联政府事先批准后才能进入海峡。”美国反驳指出，“所有船舶都享有上述用于国际航行的海峡的无害通过权”。④U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 12 September 2021.俄罗斯继承苏联的立场，2012年立法重申“北方海航道是历史上形成的俄罗斯国家运输航线”，并要求外国船舶须经其提前批准才能驶入。⑤See The Federal Law of July 28,2012,N 132-FZ“On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation Concerning State Regulation of Merchant Shipping on the Water of the Northern Sea Route”,Article 2,http://www.nsra.ru/en/ofitsialnaya_informatsiya/zakon_o_smp.html,visited on 10 September 2021.美国继续坚持原先立场，认为北方海航道上的重要海峡是“用于国际航行的海峡”，外国船舶享有航行自由，适用现行海洋法中的过境通行制度。⑥See George W.Bush,National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive NSPD-66/HSPD-25,9 January 2009,https://irp.fas.org/offdocs/nspd/nspd-66.htm,visited on 10 September 2021.

加拿大主张西北航道途经的北极群岛水域是加拿大的“历史性内水”，⑦See Matthew Carnaghan&Allison Goody,Canadian Arctic Sovereignty,https://publications.gc.ca/collections/Collection-R/LoPBdP/PRB-e/PRB0561-e.pdf,visited on 5 July 2021.加拿大的“西北航道”是指在北极群岛之内水域中的多个内水航道，⑧See Government of Canada,Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy,https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/arctic-arctique/arctic_policy-canada-politique_arctique.aspx?lang=eng,visited on 5 July 2021.因此，其要求外国船舶驶入西北航道之前必须得到其事先批准。美国则主张，“西北航道是用于国际航行的海峡，过境通行制度适用于经过这些海峡的航道”。①See George W.Bush,National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive NSPD-66/HSPD-25,9 January 2009,https://irp.fas.org/offdocs/nspd/nspd-66.htm,visited on 10 September 2021.历史上，美国“曼哈顿”号油轮于1969年、“极地海”号破冰船于1985年均未得到加拿大的事先批准而强行穿越西北航道。②参见王泽林：《北极航道法律地位研究》，上海交通大学出版社2014年版，第34-36页。

上述几个国家的立场显示，北方海航道与西北航道的航行冲突主要表现为对北极航道途经海峡的航行制度存在争端。如果这些海峡是《联合国海洋法公约》（以下称《公约》）中规定的“用于国际航行的海峡”，则适用海洋航行自由规则。“用于国际航行的海峡”是实现公海航行自由的重要保障，③参见张新军：《变迁中的“航行自由”和非缔约国之“行动”》，《南大法学》2020年第4期，第114页。《公约》规定，“用于国际航行的海峡”适用过境通行制度，船舶和飞机“行使航行和飞越自由”。④参见《公约》第38条第2款。因此，北极航道航行争端的核心实质是“途经的海峡是否适用《公约》规定的过境通行制度”这一法律性争端。

同时，北极航道的航行争端背后蕴含的国家战略利益、安全利益、经济利益表明该争端是一种“政治性争端”，即涉及当事国根本利益的争端，但是，在实践中则更多体现为“法律性争端”，例如，美国、加拿大和俄罗斯均坚持本国立场的合法性。因此，本文仅就北极航道法律争端的解决方式展开研究。依据国际法基本原则，各国应当依《联合国宪章》的规定以和平方法⑤《联合国宪章》中“和平方法”的英文表述是“peaceful means”。“means”指方式、方法，本文对“方法”和“方式”不作特别区分。解决争端，⑥参见《联合国宪章》第2条第3项。《公约》第279条对此原则加以确认，并特别规定按照《联合国宪章》第33条第1项规定的方法解决争端，即通过“谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各该国自行选择之其他和平方法”，解决争端。

针对北极航道航行争端，由于不存在事实方面的争端，因而无须通过第三方机构调查，“调查”这一方式基本上无适用的必要；调停与和解也涉及第三方参与解决争端，第三方介入需要争端当事国的同意，考虑到北极航道的沿线国俄罗斯、美国和加拿大均是大国，而大国的力量对于维护本国利益，特别是通过谈判方式解决争端具有积极的影响，因而很可能不会同意将争端交由第三方介入调停、和解，故本文对上述这三种方式不作讨论，重点讨论已经发生或可能发生的其他争端解决方式。

二、通过双边谈判解决争端

双边谈判是国际社会实践中解决争端最重要和常见的方式，美国与俄罗斯和加拿大之间之前一直通过这种方式解决北极航道的航行争端。

受1985年“极地海”号事件的影响，美国与加拿大展开双边谈判并于1988年1月11日达成关于北极合作的协定。该协定规定：美国政府的破冰船在加拿大主张的西北航道内水航行前应得到加拿大的同意，但同时规定依据公认的国际法原则，加拿大需要同意美国破冰船的通行，以发展和分享科学信息，促进对该地区海洋环境的认识，该协定不适用于军舰和商船。①See Agreement between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Arctic Cooperation,Article 3,https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=101701,visited on 6 March 2021.

美国与加拿大通过谈判达成的协定并没有解决西北航道航行争端的实质问题，但作为美国与加拿大首次通过双边谈判达成妥协的协定，这一协定临时解决了西北航道美国破冰船舶的航行问题。这种模式对于其他国家而言可以借鉴使用，但前提是俄罗斯和加拿大同意就航道争端进行谈判，不过，预计达成类似美国与加拿大谈判的结果可能十分困难，主要原因是俄罗斯和加拿大坚持航道水域的排他性领土主权，两国不会轻易就它们认为的主权性事项与其他国家展开谈判；而且，谈判的背后是当事国之间的实力较量，俄罗斯与加拿大的实力决定了它们在决定是否谈判或谈判过程中占据的主动权。

值得注意的是，中俄之间的合作模式对于利用北极航道颇具借鉴意义。俄罗斯现行政策支持重点发展利用北方海航道。②See Russian Minister of Natural Resources:Russia Will Develop Northern Sea Route Regardless of UN Shelf Decision,https://arctic.ru/geographics/20181107/801349.html,visited on 6 March 2021.对于中国而言，利用北方海航道同样具有重要的战略和经济意义。早在2011年9月，俄罗斯国防部长首次提出“冰上丝绸之路”（Polar Silk Road）的概念。③参见钱宗旗：《俄罗斯北极战略与“冰上丝绸之路”》，时事出版社2018年版，第193页。2015年《中俄总理第二十次定期会晤联合公报》声明“加强北方海航道开发利用合作，开展北极航运研究”。④中华人民共和国外交部：《中俄总理第二十次定期会晤联合公报》，https://www.mfa.gov.cn/chn/pds/ziliao/1179/t1325537.htm，2021年9月20日访问。2017年5月，中国外交部长王毅出访俄罗斯时表示：“我们中俄双方与其他愿意参与的国家一道努力去开辟这条冰上的丝绸之路。”⑤《王毅：中俄有意开发北极航线，建设冰上丝绸之路》，https://www.guancha.cn/Neighbors/2017_05_27_410454.shtml，2021年9月20日访问。2021年10月14日，在第二届联合国全球可持续交通大会上，俄罗斯总统普京向中国等国发出邀请，欢迎各国积极利用北方海航道增加东西方间的贸易往来。中国外交部发言人表示注意到普京总统的表态，认为全球变暖使北极航道有望成为国际贸易的重要运输干线。⑥参见中华人民共和国外交部：《2021年10月15日外交部发言人赵立坚主持例行记者会》，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202110/t20211015_9546786.shtml，2021年10月20日访问。

中俄之间北极航道的合作是两国以谈判方式达成合作的结果，双方不讨论北方海航道的航行争端，仅就如何利用北方海航道达成共识，其实也是采用“搁置争议、共同开发”这种互利共赢的传统模式。这种模式的效果如同上述美国与加拿大的协定一样，没有解决北方海航道航行的法律性质争端，而只是推动商业航运，中方的商船利用北方海航道的时候需要遵守俄罗斯的国内法规，但这不失为在没有影响中国立场的前提下利用北方海航道的最佳方法。

一般来说，如果涉及国家根本利益，大国之间天然地倾向于通过双边谈判的方式解决彼此之间的争端。一方面，这样可以控制冲突的程度，避免冲突升级，因为放任冲突升级到武装对抗甚至战争，并不是大国追求的目标；另一方面，相对小国而言，大国有实力启动以及推进双边谈判，并在谈判中占据优势。面对北极航道的航行争端，目前与该航道有密切利益关系的中国、日本、美国以及欧盟等大国或国家组织可以推动与加拿大或俄罗斯开启双边谈判，在立场存异的情况下先行解决北极航道的利用问题，当然，采取该方式的前提是加拿大或俄罗斯接受双边谈判。

三、通过国际组织解决争端

对于国际组织成员之间的争端，无论是全球性国际组织还是区域性国际组织，一般会在其组织章程中规定争端的解决方法，或者在实践中解决争端，例如《联合国宪章》规定了安全理事会解决争端的程序与方法，非洲联盟的前身——非洲统一组织曾于1963年处理阿尔及利亚和摩洛哥之间的边界争端。①参见[英]J.G.梅里尔斯：《国际争端解决》，韩秀丽等译，法律出版社2013年版，第327-360页。

依据《公约》成立的国际海洋法法庭作为独立的国际司法机构，专门解决与《公约》解释或适用有关的任何争端，而《公约》的缔约国就海洋法事项并未成立一个专门性的国际组织，目前由联合国海洋事务和海洋法司充当《公约》秘书处，履行与《公约》生效相关的职能，②参见联合国：《职能与活动》，https://www.un.org/zh/law/sea/about_doalos.shtml，2021年12月23日访问。但是，该司并无职权处理国际社会的海洋争端，海洋法的部分事项仍然由联合国处理，例如，联合国大会通过召开政府间会议推动国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题国际协定谈判。

（一）国际海事组织

由于国际社会没有一个专门性的国际海洋组织，国家之间的海洋争端也无法寻求专门组织解决，因此只能考虑可否寻求现有的国际组织解决争端。在实践中，美国曾试图将其与加拿大之间的西北航道争端提交国际海事组织解决。

加拿大制定的《加拿大北方船舶航行服务区规章》（Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations）于2010年7月生效，该规章规定外国的特定船舶进入服务区和航行期间须向加拿大履行报告义务。①See Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Articles 3,5,https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2010-127/page-1.html,visited on 6 March 2021.对此，美国向国际海事组织海上安全委员会提交报告，指控加拿大的强制报告规定违反《海上人命安全公约》（International Convention for Safety of Life at Sea）第五章，美国认为国际海事组织是唯一有权制定领海之外船舶报告制度的主体，《海上人命安全公约》第五章没有授权一个国家单方制定和实施报告制度，美国请求海上安全委员会宣布加拿大的上述规章违反国际海事组织有关船舶强制报告和船舶交通服务体系的规定。②See IMO,Safety of Navigation:Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulation,Doc.MSC/88/11/2,22 September 2010.加拿大则向海上安全委员会提交报告声称本国制定的规章符合《海上人命安全公约》，同时主张《公约》第234条授权其制定国内法规保护海洋环境，因而不需要国际海事组织的事先批准。③See IMO,Safety of Navigation:Comments on Document MSC 88/11/2,Doc.MSC/88/11/3,5 October 2010.

在海上安全委员会的讨论中，德国代表声明同意美国的观点，但是也支持加拿大的北极海洋环境保护和航行安全方面的目标，德国强调国际海事组织是唯一有资格制定船舶航行措施的主体；新加坡代表支持加拿大，但认为不能危害到航行自由，加拿大的规章是否充分考虑“适当顾及航行”是不清楚的。海上安全委员会的各国代表经过广泛讨论后，最终分化成两派：一派支持美国的立场；另一派认为依据《公约》第234条加拿大享有自主决定权，这不属于海上安全委员会的职责范围。海上安全委员会主席宣布争论的问题是一个法律问题。④See IMO,Report of the Maritime Safety Committee on Its 88th Session,Doc.MSC/88/26,15 December 2010.

俄罗斯2012年《北方海航道水域航行规则》（Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route）要求外国船舶在抵达北方海航道水域之前的15个工作日向俄罗斯提交申请，由北方海航道管理局评估后决定是否准许通过该水域。⑤See Rules of Navigation in the Water Area of the Northern Sea Route,Articles 6-11,http://www.nsra.ru/en/ofitsialnaya_informatsiya/pravila_plavaniya/f137.html,visited on 6 March 2021.美国于2015年5月29日向俄罗斯发出外交照会抗议，但是并未声称俄罗斯违反国际海事组织的公约或文件，而是主要依据《公约》第234条反驳俄罗斯的要求。⑥See U.S.Department of State,Digest of United States Practice in International Law(2015),https://2009-2017.state.gov/documents/organization/258206.pdf,visited on 23 March 2021.

美国曾试图寻求国际海事组织解决争端，但结果未能如其所愿，主要原因是国际海事组织作为一个联合国专门机构，负责制定有关航运安全和防止船舶海上污染以及海上处理事故等问题的国际规则，而对于涉及北极航道主权性质的争端，诸如船舶通过的申请、报告和批准等问题的处理已经超越其职责范围，国际海事组织无法解决北极航道航行争端涉及主权的法律问题。

（二）北极理事会

另外需要考虑的一个机构是北极理事会——它是依据加拿大、芬兰、挪威、瑞典、丹麦、冰岛、俄罗斯和美国八个国家于1996年发布的《渥太华宣言》而设立的一个北极合作的高级别论坛。①See Declaration on the Establishment of the Arctic Council,19 September 1996,https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/arctic-arctique/declaration_ac-de claration_ca.aspx?lang=eng,visited on 20 March 2021.2011年，第七届北极理事会外长会议决定在挪威的特罗姆瑟设立秘书处，从而结束了北极理事会由轮值主席国设立临时秘书处的局面。虽然这意味着北极理事会有了常设机构，“北极理事会已成为北极地区最全面的国际机构”，②[加]迈克尔·拜尔斯：《国际法与北极》，陈子楠译，时事出版社2020年版，第8页。但其本质上还是一个政府间论坛，主要针对“共同的问题，特别是在北极的可持续发展和环境保护问题上促进合作、协调和互动”③The Arctic Council,About the Arctic Council,https://www.arcticcouncil.org/about/,visited on 23 March 2021.。在美国的坚持下，北极理事会创建时被明确为“没有法律人格”。④See Evan T.Bloom,Establishment of the Arctic Council,93 American Journal of International Law 714(1999).北极理事会的性质和职能让成员国目前无意将其作为一个平台来解决北极航道性质的争端，因为北极航道的性质不仅涉及加拿大和俄罗斯的领土主权主张，也涉及国际海洋法的海峡航行制度等争端，这些争端关乎俄罗斯和加拿大的核心利益，两国很可能不会同意北极理事会对此予以讨论和解决。尽管北极理事会无法处理敏感的冲突，不过随着北极机遇的增多，北极理事会可以通过建立信任、保护环境等方式促进各国在北极开展合作，从而缓和现有的冲突。

（三）联合国

综上所述，国际海事组织和北极理事会无法彻底有效地解决北极航道的航行争端。此外，联合国在理论上可以介入北极航道航行争端的解决，但实践中也行不通。

首先，联合国安理会负有维持国际和平及安全的主要责任，⑤参见《联合国宪章》第24条第1款。依据《联合国宪章》第六章的规定，任何争端当事国首先自行选择和平方式解决争端，如果争端仍未得以解决，应将该争端提交安理会，安理会可以提出适当的程序或调整方法，但前提是该争端危及国际和平与安全的维持。北极航道的航行争端迄今为止最严重的程度仅限于美国与苏联和加拿大之间的船舶对峙，美国最终没有强行通过苏联的海峡，美国强行通过加拿大西北航道时，加拿大的船舶也只是跟随抗议，显然，此类冲突还未达到危及国际和平与安全的严重程度，这意味着安理会无法依据《联合国宪章》来解决该争端，除非未来争端升级到更高的程度。另外，安理会所作出的建议并无拘束力，①参见《联合国宪章》第36、38条。如果争端当事国不遵守建议，安理会对此争端也无能为力。而且，俄罗斯和美国是联合国安理会常任理事国，如果在安理会讨论相关问题并拟作出决议，俄罗斯和美国都可以行使否决权而阻止对其不利的决议通过。

其次，联合国大会可以向联合国会员国提出对《联合国宪章》范围内的问题或事项的建议，②参见《联合国宪章》第10条。对于“足以妨害国际间公共福利或友好关系的任何情势”，有权提出和平调整方法的建议。③参见《联合国宪章》第14条。但是，北极航道的航行争端能否被视为《联合国宪章》范围内的事项，以及是否妨害国际间公共福利或友好关系，尚不能确定；而且，联合国大会提出的建议并没有拘束力。总之，联合国对北极航道航行争端的解决可能难以有效发挥作用。

除了上述几个相关的国际组织外，目前没有其他国际组织具有介入北极航道航行争端解决的职权。

四、适用《公约》机制解决争端

关于《公约》的解释或适用而发生的任何争端，《公约》第15部分专门规定了争端解决机制，利用该机制解决北极航道的航行争端，特别是利用司法或仲裁方式解决争端是《公约》缔约国未来可以选择的争端解决方式之一。鉴于美国不是《公约》的缔约国，美国与其他《公约》缔约国之间的争端无法适用《公约》的争端解决机制，本部分仅讨论《公约》缔约国之间适用《公约》机制解决争端，特别是争端解决的程序与方法。

（一）适用争端方选择的和平方法

《公约》首先规定缔约国有以和平方法解决争端的义务。《公约》第279条规定：缔约国之间有关本公约的解释或适用的任何争端，应按照《联合国宪章》第2条第3项以和平方法解决，适用《联合国宪章》第33条第1项所指的方法。《公约》第280条规定：本公约的任何规定均不损害任何缔约国于任何时候协议用自行选择的任何和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用争端的权利。

对于缔约国之间关于《公约》的解释或适用的任何争端，缔约国在任何时候都可以优先使用选择性权利，缔约国是争端解决方式的决定者。缔约国在争端提交《公约》第15部分第二节的强制程序前，可以通过协议选择任何和平方法解决它们之间的争端；也可以在争端已经交付第二节的强制程序处理，而程序尚在进行中时利用第280条终止程序；还可以在第二节程序已经结束并已有拘束力的判决或裁定时，由争端方通过协议来替代这一判决或裁定的内容，从而取代该判决或裁定。①参见贾兵兵：《〈联合国海洋法公约〉争端解决机制研究：附件七仲裁实践》，清华大学出版社2018年版，第61页。

除上述优先权利外，争端方优先选择解决方法的原则也体现在《公约》第281条第1款中，即“作为有关本公约的解释或适用的争端各方的缔约各国，如已协议用自行选择的和平方法来谋求解决争端，则只有在诉诸这种方法而仍未得到解决以及争端各方间的协议并不排除任何其他程序的情形下，才适用本部分所规定的程序”。

《公约》鼓励缔约国就有关《公约》解释或适用发生任何争端之后，优先适用自行选择的和平方法解决，即使在作出有拘束力的判决或裁定后，争端方依然可以通过协议来替代之。欧盟成员国全部是《公约》的缔约国，欧盟的基本立场是《公约》为争端解决提供了依据。②See European Union European External Action Service,The European Union and the Arctic Region,https://eeas.europa.eu/archives/docs/arctic_region/docs/com_08_763_en.pdf,visited on 18 August 2021.2008年，北极五个沿岸国发布宣言称继续遵守《公约》以有序地解决争端。③See Arctic Ocean Conference,Ilulissat Declaration,https://cil.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2017/07/2008-Ilulissat-Declaration.pdf,visited on 20 August 2021.2016年，欧盟委员会发布的《欧洲议会和理事会的联合文件——欧盟北极的统一政策》（Joint Communication to the European Parliament and the Council-An Integrated European Union Policy for the Arctic）强调，欧盟承认和支持“特别是《联合国海洋法公约》提供的北冰洋治理制度，包括和平解决争端的制度”④European Commission,Joint Communication to the European Parliament and the Council-An Integrated European Union Policy for the Arctic,https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016JC0021,visited on 20 August 2021.。

综上所述，通过《公约》规定的方式解决北极争端是北极沿岸国的共识，而且，通过和平方法解决北极有关的争端已有付诸实践之先例，例如，2010年4月17日，挪威和俄罗斯就巴伦支海达成划界协议，⑤See Treaty between the Kingdom of Norway and the Russian Federation Concerning Maritime Delimitation and Cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean,https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/ud/vedlegg/folkerett/avtale_engelsk.pdf,visited on 20 August 2021.解决了双方长达44年的争端。

对于北极航道的航行争端，欧盟以及其他国家尚未与俄罗斯或加拿大依据《公约》的规定自行选择和平方法解决，而适用这一方法的前提是俄罗斯、加拿大与《公约》其他缔约国同意且达成解决争端的协议，如果争端一方拒绝谈判达成协议，则其他争端方可申请适用《公约》的强制解决程序。

（二）适用《公约》的争端强制解决程序

依据《公约》第279—282条的规定，缔约国如果没有达成自行选择争端解决方法的协议，或者在诉诸自行选择的方法后仍未能解决争端，或者争端方的协议并不排除任何其他程序且协议期限届满，并且没有一般性、区域性或双边协定或以其他方式协议将争端提交给有拘束力裁判的程序时，缔约国之间的争端，适用《公约》规定的争端强制解决程序。

《公约》第287条规定，经争端任何一方的请求，可将争端提交给具有管辖权的法院或法庭解决，即按照《公约》附件六组成的国际海洋法法庭、国际法院、按照《公约》附件七组成的仲裁法庭和按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭四个机构。①参见《公约》第286、287条。缔约国提交上述法院或法庭裁判的前提是在签署、批准或加入《公约》时，或在其后的任何时间用书面声明的方式对上述法院或法庭作出选择。

加拿大在2003年11月7日提交的声明中选择“按照《公约》附件六组成的国际海洋法法庭”和“按照《公约》附件七组成的仲裁法庭”作为争端解决的机构，并“不指定哪个机构优先”。②See International Tribunal for the Law of the Sea,Declarations Made by States Parties under Article 287,https://www.itlos.org/en/main/jurisdiction/declarations-of-states-parties/declarations-made-by-statesparties-under-article-287/,visited on 22 August 2021.俄罗斯在1997年3月12日提交的声明中未选择上述法院或法庭，但是，苏联在1982年12月10日签署《公约》时声明，依据第287条选择按照《公约》附件七组成的仲裁法庭作为解决《公约》有关解释或适用争端的基本机构；选择按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭作为解决渔业、海洋环境的保护与保全、海洋科学研究和航行，包括船舶和倾废造成的污染等四类争端的机构；承认国际海洋法法庭依据《公约》第292条享有处理涉及被扣留船舶和船员迅速释放的权限。③See International Tribunal for the Law of the Sea,Declarations Made by States Parties under Article 287,https://www.itlos.org/en/main/jurisdiction/declarations-of-states-parties/declarations-made-by-states-p arties-under-article-287/,visited on 22 August 2021.对于苏联的声明，俄罗斯承认有效并适用。④See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait(Ukraine v.the Russian Federation),PCA Case No.2017-06,Preliminary Objections of the Russian Federation of 19 May 2018,para.201.缔约国是否选择争端解决机构是其自由行使的权利，目前只有1/4多的缔约国作出选择声明。

《公约》规定“如果争端方已接受同一程序以解决这项争端，除各方另有协议外，争端仅可提交该程序”⑤《公约》第287条第4款。。因此，如果《公约》缔约国与加拿大之间因西北航道航行产生争端，只有与加拿大共同选择国际海洋法法庭和按照《公约》附件七组成的仲裁法庭的缔约国，才可以将该争端提交给这两个机构而进入强制解决程序；对于俄罗斯的北方海航道航行争端而言，如与俄罗斯有共同选择，则由按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭和按照《公约》附件七组成的仲裁法庭解决争端。

虽然《公约》规定的四个机构排列顺序有先后之分，但选择顺序并无主次之别，缔约国可以自由选择任何其中一种或几种机构解决争端。①参见刘衡：《〈联合国海洋法公约〉附件七仲裁：定位、表现与问题——兼谈对“南海仲裁案”的启示》，《中国国际法年刊：南海仲裁案管辖权问题专刊》，法律出版社2016年版，第101页。如果有的缔约国将不同机构区分优先顺序，而有的缔约国将不同机构置于同一程序，则它们应被看成已经选择同一程序，如果缔约国之间选择了一个以上的同一程序，那么从理论上讲，它们可以在不同的法院或法庭提起平行诉讼。②参见[以]尤瓦·沙尼：《国际法院与法庭的竞合管辖权》，韩秀丽译，法律出版社2012年版，第258页。不过，有学者认为适用《公约》不会出现此类情况，如果缔约国按照相同顺序选择了一个以上的同一程序，那么顺序优先的法院或法庭应当具有管辖权。③参见高健军：《〈联合国海洋法公约〉争端解决机制研究》，中国政法大学出版社2014年版，第155-156页。

2016年9月16日，乌克兰依据《公约》第15部分附件七，就“关于沿岸国在黑海、亚速海和刻赤海峡的权利的争端”针对俄罗斯发起《公约》附件七规定的仲裁，在这一仲裁中就出现该问题的争端。在苏联依据《公约》第287条作出声明选择时，乌克兰苏维埃社会主义共和国也作出同样的声明选择，1999年7月26日，乌克兰批准《公约》时，又作出内容一致的声明。④See United Nations,Declaration by Ukraine upon Ratification of UNCLOS,https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#EndD-ec,visited on 25 August 2021.俄罗斯据此认为，俄罗斯和乌克兰均对这四类争端选择同样的争端解决机构，应当由按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭审理该争端，所以目前按照《公约》附件七组成的仲裁法庭对乌克兰诉求中涉及的这四类争端无管辖权。尽管俄罗斯主张《公约》规定的机构对其与乌克兰的争端均无管辖权，但是俄罗斯的辩解表明：俄罗斯认为涉及的这四类争端应当由按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭来处理，而其他与《公约》解释或适用相关的争端应当由按照《公约》附件七组成的仲裁法庭处理。仲裁法庭在2020年2月21日针对俄罗斯初步反对主张作出的裁判驳回了俄罗斯的这一主张。仲裁法庭认为，乌克兰的每一项诉求并不构成一个独立和单独的争端，而是一个单独统一争端的一部分，仲裁法庭无法将属于按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭管辖范围内的事项从本案中分离，如果按照俄罗斯的要求操作则不符合正义，而且可能导致出现各仲裁法庭对同一争端的不同方面作出不一致裁决的结果，同时也会增加仲裁双方的诉讼成本和时间。①See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait Case(Ukraine v.the Russian Federation),PCA Case No.2017-06,Award of 21 February 2020 Concerning the Preliminary Objections of the Russian Federation,paras.403-443.

该裁决表明：虽然理论上争端双方选择一致，可以将争端提交给共同选择的按照《公约》附件七和附件八组成的机构进行平行诉讼，但在本案中按照《公约》附件七组成的仲裁法庭却否定后者的管辖权，从而避免可能出现的不同机构的管辖冲突，避免在箭鱼案中出现的国际海洋法法庭和WTO争端解决机构就同一争端的不同方面管辖的冲突。②1991年，智利颁布法令对本国船舶捕捞箭鱼进行限制，该法令也适用于与智利专属经济区毗邻的公海区域。1989年，由于大西洋金枪鱼保护国际委员会限制大西洋海域的箭鱼捕捞，于是一些西班牙渔船借助欧共体委员会的补贴支持，转移至太平洋东南海域捕捞箭鱼。智利不满西班牙渔船转移到毗邻本国的公海作业，故而禁止违反本国法律的外国船舶在智利港口转运或停泊。智利的做法导致西班牙渔船因无法停靠智利港口补充燃料与供给而造成捕鱼成本增加，由此引发了两国之间的争端。欧共体于2000年在WTO起诉智利，随后智利又与欧共体达成协议将争端交由国际海洋法法庭成立的特别法庭处理。2009年《里斯本条约》生效后，欧盟具备国际法主体资格，并正式取代和继承欧共体，应欧盟和智利双方的请求，国际海洋法法庭的特别法庭于2009年12月终止该案审理，WTO的争端解决机构也应欧盟和智利双方的请求，于2010年5月28日将案件从案件清单中删除。See Case concerning the Conservation and Sustainable Exploitation of Swordfish Stocks in the South-Eastern Pacific Ocean Case(Chile/European Union),ITLOS Case No.7,Order of 16 December 2009;Chile-Measures Affecting the Transit and Importation of Swordfish,WT/DS193/4,G/L/367/Add.1,Joint Communication from the European Union and Chile.

如果缔约国没有作出声明选择，或者依据《公约》第287条作出了声明但选择的机构与加拿大或俄罗斯选择的机构不同，则表明争端方之间没有接受《公约》第286条规定的同一程序，但这并不意味着无法适用《公约》的争端强制解决程序，《公约》第287条第5款规定，如果争端各方未接受同一程序以解决这项争端，除各方另有协议外，争端仅可提交《公约》附件七规定的仲裁。据此，《公约》附件七规定的仲裁可被争端方强制启动适用，而不以缔约国间的协议或合意为唯一必要条件。③参见密晨曦：《〈联合国海洋法公约〉附件七仲裁评述——结合南海仲裁案的管辖权问题》，《国际法研究》2016年第3期，第56页。作为《公约》的缔约国，如果无法依据第287条第1款将争端提交相关的机构强制解决，且又无法与加拿大或俄罗斯达成协议交由某一机构裁判，争端方可以单方面对北极航道航行争端发起《公约》附件七规定的强制仲裁程序。

综上所述，《公约》缔约国之间针对北极航道的航行争端，可以优先自由选择任何和平方法加以解决，如果行使这一优先权利还无法解决争端，则可适用《公约》的强制解决程序，争端方可将争端提交国际海洋法法庭、国际法院、按照《公约》附件七组成的仲裁法庭和按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭解决，争端方可通过协议选择或委托上述四个法庭解决争端。加拿大和俄罗斯都声明选择了适用的法庭，其他国家如果想适用这一程序解决与加拿大或俄罗斯的争端，需要与加拿大选择同样的国际海洋法法庭或按照《公约》附件七组成的仲裁法庭，与俄罗斯选择同样的按照《公约》附件七组成的仲裁法庭或按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭。如果缔约国之间选择了一个以上的同一程序，理论上可以在不同的法庭提起平行诉讼，即便是选择同一程序，也可能存在管辖争议，例如，2016年乌克兰诉俄罗斯仲裁案中，俄罗斯主张其与乌克兰的四类争端应适用两国共同选择的特别仲裁法庭，而不应由按照《公约》附件七组成的仲裁法庭管辖，但这一主张被仲裁法庭驳回。

如果争端方没有作出声明选择，或者选择的机构不同，则只能提交按照《公约》附件七组成的仲裁法庭解决。

五、适用《公约》争端解决机制的管辖权和执行问题

如上所述，尽管可以适用《公约》的争端解决机制解决北极航道的航行争端，但是根据已有实践，适用争端强制解决程序将可能面临管辖权异议导致的排除情形以及裁判的执行问题。

（一）管辖权问题

《公约》第288条规定，第287条所指的法院或法庭（即国际海洋法法庭、国际法院、按照《公约》附件七组成的仲裁法庭和按照《公约》附件八组成的特别仲裁法庭），对于按照第15部分第二节向其提出的有关《公约》的解释或适用的任何争端应具有管辖权。但是，法院或法庭并不对所有有关《公约》的解释或适用的争端都具有管辖权，《公约》规定的限制和例外体现在第15部分第三节之中。

1.强制解决程序的自动排除例外

《公约》第297条规定，对于沿海国在其专属经济区和大陆架上的海洋科学研究行使权利或斟酌决定权，或暂停以及停止海洋科学研究发生的争端；对于专属经济区内生物资源的主权权利或该项权利的行使而发生的争端，沿海国没有义务将上述争端提交第二节规定的强制解决程序，而且这些被排除的争端并不需要缔约国作出选择，因此属于自动排除例外。

在“北极日出”号案中，仲裁法庭也指出被排除管辖的是“涉及行使主权权利或管辖权的执法活动”的争端。①See The Arctic Sunrise Arbitration(The Kingdom of the Netherlands v.The Russian Federation),PCA Case No.2014-02,Award on Jurisdiction of 26 November 2014,para.75.如果缔约国之间发生的争端不属于上述范畴，并且涉及《公约》的解释或适用，则属于《公约》第288条管辖的范围。但上述例外并非绝对的，《公约》的缔约国若同意将上述争端交由法院或法庭解决，则这一限制就不再起到排除管辖权的作用。

北极航道的航行争端通常并不适用上述限制条款，因为航行权并不涉及在沿海国专属经济区的海洋科学研究或生物资源的捕捞活动，除非是船舶在航行过程中从事上述活动，被沿海国以“涉及行使主权权利或管辖权”为由进行执法活动发生的争端，否则，即应依据《公约》第297条第1款的规定，①《公约》第297条第1款规定：“关于因沿海国行使本公约规定的主权权利或管辖权而发生的对本公约的解释或适用的争端，遇有下列情形，应遵守第二节所规定的程序:（a）据指控，沿海国在第五十八条规定的关于航行、飞越或铺设海底电缆和管道的自由和权利，或关于海洋的其他国际合法用途方面，有违反本公约的规定的行为；（b）据指控，一国在行使上述自由、权利或用途时，有违反本公约或沿海国按照本公约和其他与本公约不相抵触的国际法规则制定的法律或规章的行为；或（c）据指控，沿海国有违反适用于该沿海国、并由本公约所制订或通过主管国际组织或外交会议按照本公约制定的关于保护和保全海洋环境的特定国际规则和标准的行为。”适用《公约》规定的争端强制解决程序。第297条第1款a项涉及沿海国的行为违反《公约》有关专属经济区的航行自由和权利，对于俄罗斯和加拿大划定的直线基线，美国和欧盟等提出抗议，认为违反《公约》关于直线基线的划定条件，这将导致一个后果，即可能将本应该是专属经济区的海域划为内水，因而其他国家的船舶无法享有专属经济区的航行自由，因此发生的争端符合第297条第1款规定的情形，应适用强制解决程序。

另外，俄罗斯目前制定的国内法规定，外国船舶在进入其北方海航道水域的专属经济区之前，必须向其提出申请并经其批准之后才能航行通过。②See Rules of Navigation in the Water Area of Northern Sea Route,Articles 3-12,http://www.nsra.ru/en/ofitsialnaya_informatsiya/pravila_plavaniya/f137.html,visited on 6 March 2021.加拿大的国内法规要求外国特定吨位的船舶在进入加拿大北方船舶航行服务区所确定的专属经济区之前，必须向其报告。③See Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations,Article 3,https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2010-127/page-1.html,visited on 6 March 2021.倘若《公约》缔约国与俄罗斯或加拿大因上述规定产生争端，必然落入《公约》第297条第1款的规定之中，即可能会产生以下两类争端：缔约国指控俄罗斯或加拿大的国内立法及执法行为违反第297条第1款a项规定的航行自由；俄罗斯或加拿大指控其他缔约国违反该条第1款b项规定的沿海国制定的法律或规章。而这两类争端必须适用《公约》第15部分第二节规定的强制程序解决。不过，问题并非如此简单，因为《公约》还规定有任择性例外。

2.强制解决程序的任择性例外

《公约》第298条规定，缔约国可以书面声明哪几类争端不接受第287条所选择的争端解决程序中的一种或多种。第298条第1款规定，缔约国可以在签署、批准或加入《公约》时，或在其后任何时间，通过书面声明的方式排除某一种或几种争端接受强制解决程序。具体而言，这些可以通过声明排除的争端主要有：（1）关于海洋划界或涉及历史性海湾或所有权的争端；（2）大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的争端；（3）关于军事活动的争端；（4）第297条第2款、第3款规定的关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端。①参见《公约》第298条第1款。

虽然《公约》第309条不允许缔约国对《公约》提出保留，但允许缔约国以声明的方式排除部分争端适用强制解决程序。②参见刘丹：《论〈联合国海洋法公约〉第298条“任择性例外”——兼评南海仲裁案中的管辖权问题》，《国际法研究》2016年第6期，第5页。《公约》的这一规定平衡了缔约国自主意志与《公约》适用的统一性。③参见姚莹：《菲律宾“南海仲裁案”管辖权和可受理性问题裁决评析——以〈联合国海洋法公约〉第298条的解释为切入点》，《中国国际法年刊：南海仲裁案管辖权问题专刊》，法律出版社2016年版，第181页。但是，这种声明应无意排除或修改《公约》规定适用于该缔约国的法律效力。④参见《公约》第309条。

俄罗斯于1997年3月12日批准《公约》时声明，依据《公约》第298条，不接受下列争端引起的程序：关于划定海洋边界的第15、74、83条在解释或适用上的争端，或涉及历史性海湾或所有权的争端；关于军事活动的争端，包括政府船舶和飞机的军事活动；关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端；正由联合国安全理事会执行《联合国宪章》所赋予的职务的争端。⑤See United Nations,Declaration by Russian Federation upon Ratification of UNCLOS,https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#EndDec,visited on 30 August 2021.

加拿大于2003年11月7日批准《公约》时声明，依据《公约》第298条第1款，加拿大不接受《公约》第15部分第二节规定的任何程序解决争端，这些争端包括：关于划定海洋边界的第15、74、83条在解释或适用上的争端，或涉及历史性海湾或所有权的争端；关于军事活动的争端，包括政府船舶和飞机从事非商业服务的军事活动；根据《公约》第297条第2款和第3款不属于法院或法庭管辖的关于行使主权权利或管辖权的法律执行活动的争端；正由联合国安全理事会执行《联合国宪章》所赋予的职务的争端，但安全理事会决定将该事项从其议程删除或要求争端各方用《公约》规定的方法解决该争端者除外。⑥See United Nations,Declaration by Canada upon Ratification of UNCLOS,https://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en#End-Dec,visited on 30 August 2021.

如上所述，俄罗斯和加拿大均依据《公约》第298条的规定，在声明中对该条规定的几类争端排除适用《公约》的强制解决程序，因而倘若未来北极航道航行争端被提交到法院或法庭，将会面临因两国的上述声明而被排除管辖的可能，在实践中最有可能的是涉及“历史性所有权”（historic title）而被排除管辖权，具体分析如下。

假如《公约》缔约国以俄罗斯或加拿大对北极航道的管控，特别是要求外国船舶履行事先报告或批准的方式通过北极航道途经的海峡为由，指控俄罗斯或加拿大违反《公约》规定的“用于国际航行的海峡”的过境通行制度、领海的无害通过制度以及专属经济区的航行自由，那么，这些争端属于《公约》第279条和第288条规定的有关《公约》的解释或适用的争端，无论是缔约国之间选择的法院或法庭，还是按照《公约》附件七组成的仲裁法庭都首先需要判断自身是否具有管辖权。如果俄罗斯或加拿大提出管辖权异议，则会发生管辖权的争端，《公约》规定关于管辖权的争端问题依然由该法院或法庭决定。①参见《公约》第288条第4款。

就俄罗斯和加拿大排除管辖权事项的声明内容而言，北极航道的航行争端不涉及海洋划界与领土争端，但是苏联曾在1964年照会美国，主张拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡在历史上属于苏联，②See U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 12 September 2021.1965年又称这两个海峡在历史上属于苏联。③See Russian International Affairs Council,The Northern Sea Route:A National or an International Transportation Corridor?https://russiancouncil.ru/en/analytics-and-comments/analytics/the-northern-sea-route-a-national-or-an-international-transportation-corridor/,visited on 25 September 2021.这一主张遭到美国反对。④See U.S.Department of State,Limit in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 20 September 2021.1985年1月15日，苏联颁布法令确定领海基线地理坐标，⑤See United Nations,4450 Declaration,https://www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIE S/PDFFILES/RUS_1985_Declaration.pdf,visited on 12 September 2021.使基线内的维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡成为苏联的“历史性内水”变为可能。1998年《俄罗斯联邦内海水、领水和毗连区法》为未来的明确主张提供了国内法律依据，而且俄罗斯在实践中对上述几处重要海峡实行内水管理制度。

加拿大法律事务局在1973年的报告中声称，“基于历史的原因，加拿大主张北极群岛内的水域是加拿大的内水”。⑥See Donat Pharand,The Arctic Water and the Northwest Passage:A Final Revisit,38 Ocean Development&International Law 11(2007).1985年9月10日，加拿大在颁布直线基线法令后其外长声称，“这些基线确定了加拿大历史性内水的外部界限”⑦Statement in the House of Commons by Secretary of State for External Affairs,Joe Clark,Canada,House of Commons,Debates,10 September 1985,https://parl.canadiana.ca/view/oop.debates_HOC3301 05/93,visited on 25 September 2021.。加拿大主张北极群岛内的全部水域为“历史性内水”，这导致西北航道途经其中的所有海峡也成为其主张的“历史性内水”。

由此，俄罗斯和加拿大可以涉及“历史性所有权”为由排除法院或法庭的管辖权，因此，当俄罗斯和加拿大以享有“历史性所有权”的排他性主权（全部或绝对的主权）为由而拒绝外国船舶通过其海峡时，这就涉及《公约》关于“历史性所有权”的解释和适用问题。《公约》第298条第1款对“历史性所有权”没有下定义，①参见张新军：《关于菲律宾南海断续线仲裁请求的管辖权问题——〈联合国海洋法公约〉第298.1（a）（i）项下的排除和海洋权利之争》，《中国国际法年刊：南海仲裁案管辖权问题专刊》，法律出版社2016年版，第166页。《公约》中明确提及“历史性所有权”的还有第15条，②《公约》第15条规定：“如果两国海岸彼此相向或相邻，两国中任何一国在彼此没有相反协议的情形下，均无权将其领海伸延至一条其每一点都同测算两国中每一国领海宽度的基线上最近各点距离相等的中间线以外。但如因历史性所有权或其他特殊情况而有必要按照与上述规定不同的方法划定两国领海的界限，则不适用上述规定。”但一般认为不能将第298条中“历史性所有权”的解释仅限定于第15条规定的领海中的“历史性所有权”。③参见高健军：《〈联合国海洋法公约〉争端解决机制研究》，中国政法大学出版社2014年版，第312页。《公约》对该定义的缺失导致只能从习惯国际法来确定“历史性所有权”的含义，这在国际法院1982年突尼斯与利比亚大陆架案和1992年萨尔瓦多和洪都拉斯陆地、岛屿和海洋边界争端案中均有明确说明。④See The Continental Shelf(Tunisia/Libyan Arab Jamahiriya),Judgment,ICJ Report 1982,para.100;Land,Island and Maritime Frontier Dispute(EL Salvador/Honduras:Nicaragua Intervening),Judgment,ICJ Report 1992,para.384.

正因为“历史性所有权”内容存在不确定性，在法院或法庭的实践中，鲜有争端方以此为由排除管辖权。就北极航道的航行争端而言，俄罗斯以航道途经的海峡属于其“历史性内水”为由主张适用《公约》第298条涉及“历史性所有权”的争端而排除法院或法庭的管辖权的情况已初露端倪。2016年，乌克兰依据《公约》附件七发起针对俄罗斯的仲裁，乌克兰的诉求之一是俄罗斯在刻赤海峡修建桥梁的行为限制了乌克兰船舶在该海峡的通行。俄罗斯则主张仲裁法庭无管辖权，其中一个理由是乌克兰诉求中的刻赤海峡是俄罗斯的内水，“俄罗斯和乌克兰都已经承认亚速海和刻赤海峡的历史性所有权”，“俄罗斯和乌克兰在2003年12月24日的联合声明中声称这些水域在历史上是内水”。⑤See The Joint Statement by the President of Ukraine and the President of the Russian Federation on the Sea of Azov and the Strait of Kerch,24 December 2003,https://www.un.org/depts/los/doalos_publications/LOSBulletins/bulletinpdf/bulletin54e.pdf,visited on 15 September 2021.俄罗斯认为，上述声明并没有第三国反对，“历史性所有权”也适用于海峡，依据俄罗斯对《公约》第298条第1款所作的保留，仲裁法庭没有管辖权。⑥See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait Case(Ukraine v.the Russian Federation),PCA Case No.2017-06,Preliminary Objections of the Russian Federation of 19 May 2018,paras.99-105.仲裁法庭于2020年2月21日针对俄罗斯初步反对主张作出裁决，针对亚速海和刻赤海峡是否内水，是否可以“历史性所有权”而排除管辖权等问题，裁决认为这些问题涉及实体问题、不具备完全的初步性质，因此裁定将这些问题留待实体程序进行处理。①See Dispute Concerning Coastal State Rights in the Black Sea,Sea of Azov,and Kerch Strait Case(Ukraine v.the Russian Federation),Award of 21 February 2020 Concerning the Preliminary Objections of the Russian Federation,paras.262-297.此案的实体问题还在审理之中，但是从俄罗斯的上述抗辩可以预知，对于北方海航道途经海峡的水域性质，基于历史上的主张，俄罗斯也可以主张这些海峡是其“历史性内水”，然后依据声明排除涉及“历史性所有权”争端的强制程序，进而主张法院或仲裁法庭没有管辖权。对于加拿大而言，同样可能以“历史性所有权”为由而排除法院或法庭的管辖权。

构成“历史性内水”的标准迄今仍无共识，但是，一般认为，主张国须公开、有效、长期和持续对该水域行使权力，同时得到外国的承认或默许。苏联虽然在外交交涉中提到拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡在历史上属于苏联，但从未正式地主张上述海峡水域是其内水或领海，即使1985年划定直线基线将上述海峡水域确定为内水，依然未正式声明海峡水域为“历史性内水”，因而其他国家无法对其作出承认或反对的表示。加拿大对北极群岛内的水域主张“历史性内水”则遭到美国的明确反对。

美国认为其他国家必须对主张国的主张有默许的实际表现，单纯没有反对不构成默许。②See U.S.Department of State,Limits in the Seas,No.112,United States Responses to Excessive National Maritime Claims,https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/12/LIS-112.pdf,visited on 20 September 2021.换言之，如果其他国家对俄罗斯或加拿大的主张保持沉默，而没有代表国家作出的默许实际行为时，不能视为其他国家对主张国“历史性内水”的承认。

（二）裁判的执行问题

对于依据《公约》成立的争端解决机构所作出的裁判，《公约》规定该裁判具有确定性和拘束力，争端所有各方应予以遵从。③参见《公约》第296条。按照《公约》附件七组成的仲裁法庭所作出的裁判应有确定性，不得上诉，争端各方均应遵守裁判，争端方可以上诉的前提是争端各方在事前议定某种上诉程序。④参见《公约》附件七第11条。倘若争端方对裁判的解释或执行方式有争议，任何一方可以提请作出该裁判的仲裁法庭决定，如果仲裁员出缺，则应按原来指派仲裁员的方法补缺。争端各方也可协议将争端提交给《公约》第287条规定的另外的法院或仲裁法庭；⑤参见《公约》附件七第12条。《公约》附件八的特别仲裁未规定裁判的执行事项；《公约》附件六《国际海洋法法庭规约》规定法庭的裁判是有确定性的，争端所有各方均应遵行，⑥参见《公约》附件六《国际海洋法法庭规约》第33条。但未规定执行事项。《国际法院规约》第60条规定“法院之判决系属确定，不得上诉”，但并未规定判决的执行问题。《联合国宪章》第94条规定：“遇有一造不履行依法院判决应负之义务时，他造得向安全理事会申诉。安全理事会如认为必要时，得作成建议或决定应采办法，以执行判决。”但安理会对于常任理事国为当事国的案件却无能为力。

综上所述，《公约》规定缔约国之间的争端最终可以由争端一方提交给按照《公约》附件七组成的仲裁法庭强制解决，但这与国家接受第三方裁判的同意原则相抵触，因此，《公约》规定了强制解决程序的例外情形，从而保证缔约国可以将重要事项不纳入《公约》的强制解决之中，这其中包括自动排除的例外情形，也包括任择性例外情形，而后者规定的“历史性所有权”对于加拿大和俄罗斯规避按照《公约》附件七组成的仲裁法庭的管辖具有重要的价值，在2016年乌克兰诉俄罗斯仲裁案中，俄罗斯以刻赤海峡是俄罗斯的“历史性内水”为由反对仲裁法庭的管辖，仲裁法庭至今还未对俄罗斯的这一抗辩作出裁判。同理，如果其他缔约国对俄罗斯或加拿大启动《公约》的争端解决程序，两国完全可以“历史性所有权”为由反对仲裁法庭的管辖权。

需要特别指出的是，如果北极航道航行争端国不执行法院或法庭作出的裁判，目前国际社会并无一个理想的解决方法。

六、《公约》非缔约国与缔约国之间的争端解决方式

截至2021年10月，联合国共有193个会员国，①参见联合国：《会员国》，https://www.un.org/zh/about-us/member-states，2021年10月25日访问。《公约》有168个缔约国（组织），其中有164个联合国会员国，1个联合国观察员国（巴勒斯坦），1个国际组织（欧盟），2个非联合国会员国（库克群岛、纽埃）；②See United Nations Oceans&Law of the Sea,Chronological Lists of Ratifications of,Accessions and Successions to the Convention and the Related Agreements,https://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm#The%20United%20Nations%20Convention%20on%20the%20Law%20of%20the%20Sea,visited on 20 September 2021.另有14个联合国会员国签署但未批准《公约》，③联合国会员国中签署但未批准《公约》的国家有阿富汗、不丹、布隆迪、柬埔寨、中非共和国、哥伦比亚、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、伊朗、朝鲜、利比亚、列支敦士登、卢旺达和阿拉伯联合酋长国。15个联合国会员国未签署或未加入《公约》。④联合国会员国中未签署或未加入《公约》的国家有安道尔、厄里特里亚、以色列、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、秘鲁、圣马力诺、南苏丹、叙利亚、塔吉克斯坦、土耳其、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、美国和委内瑞拉。美国于1994年7月29日签署《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》，⑤目前，《关于执行〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》的缔约国有151个。但迄今没有加入《公约》，也没有批准《执行协定》。

从以上数据来看，约85%的联合国会员国同时也是《公约》的缔约国，在29个非《公约》缔约国的联合国会员国中，内陆国家有15个，其他沿海国家也并非航运大国，换言之，除美国外，其他国家与海洋的联系，特别是与北极的航运或其他联系并不密切，所以《公约》非缔约国与缔约国之间就北极航道的航行发生争端，主要是在美国与《公约》缔约国俄罗斯和加拿大之间。

联合国会员国对于国际争端的解决必须遵守《联合国宪章》规定的基本原则，会员国之间“应以和平方法解决其国际争端”。①《联合国宪章》第2条第3项。对于北极航道发生航行争端的《公约》缔约国与非缔约国而言，应当适用《联合国宪章》确定的原则和方法解决它们之间的争端，但是无法适用《公约》规定的争端解决程序，特别是强制仲裁程序，因为后者的规定仅适用于《公约》缔约国之间。在实践中，美国通过谈判与加拿大达成协定，寻求国际海事组织解决争端即是对《联合国宪章》争端解决方法的具体适用。

《公约》缔约国与非缔约国之间的争端也需要考虑是否适用国际法院的强制管辖。国际法院可以审理任何涉及国际法的法律争端，《国际法院规约》第36条第2款规定，“各当事国得随时声明关于具有下列性质之一切法律争端，对于接受同样义务之任何其他国家，承认法院之管辖为当然而具有强制性”。这一规定说明国家可以单方面的行动承认国际法院具有强制管辖权，如果争端各方都作出承认国际法院管辖权的声明，那么，国际法院将对争端任何一方提交的争端具有强制管辖权。目前有73份针对国际法院强制管辖权的声明，②See International Court of Justice,Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory,https://www.icj-cij.org/en/declarations,visited on 20 October 2021.《国际法院规约》第36条第5款规定：“声明而现仍有效者，就本规约当事国间而言，在该项声明期间尚未届满前并依其条款，应认为对于国际法院强制管辖之接受。”

加拿大于1994年5月10日就《国际法院规约》第36条第2款向国际法院提交声明表示接受国际法院的强制管辖权，③See International Court of Justice,Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory,https://www.icj-cij.org/en/declarations/ca,visited on 20 October 2021.虽然加拿大同时声明四种争端不适用强制管辖，④这四种争端是：（1）双方已同意或将同意诉诸其他和平解决方法的争端；（2）与作为英联邦成员的任何其他国家的政府发生的争端，所有这些争端均应以双方同意或将同意的方式解决；（3）与国际法规定完全属于加拿大管辖范围内的问题有关的争端；（4）缘起或关于加拿大针对在1978年《西北大西洋将来多边合作公约》所确定的西北大西洋渔业组织管理区域内捕鱼的船只所采取保护与管理措施及其实施的争端。但这四类争端不涉及北极航道的航行争端，所以作出接受声明的其他国家可以将它们与加拿大之间发生的争端提交国际法院解决。美国曾于1946年8月14日作出接受强制管辖权声明，⑤See United Nations,Declaration Recognizing as Compulsory the Jurisdiction of the Court,in Conformity with Article 36,Paragraph 2,of the Statute of the International Court of Justice,Washington,14 August 1946,https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201/v1.pdf,visited on 20 October 2021.但在1984年4月9日尼加拉瓜在国际法院起诉美国之前，美国抢先于4月6日发表声明，对1946年的声明进行修改，声称“与任何中美洲国家的争端或由中美洲发生的事件引起或同中美洲事件有关的争端”不接受国际法院的管辖，①See United Nations,Declaration of the United States of America Recognizing as Compulsory the Jurisdiction of the Court,in Conformity with Article 36,Paragraph 2,of the Statute of the International Court of Justice,Washington,14 August 1946,https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201354/之后美国又于1985年10月7日通知联合国秘书长，宣布终止对《国际法院规约》第36条第2款强制管辖权的接受。②See United Nations,Termination by the United States of America,https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%201408/v1408.pdf,visited on 20 October 2021.俄罗斯没有作出接受第36条第2款的声明。

综上所述，美国、加拿大、俄罗斯之间发生的北极航道航行争端，均无法适用国际法院的强制管辖程序，因而无法通过强制的司法途径解决。《公约》的其他非缔约国目前未与俄罗斯或加拿大发生北极航道的航行争端；如果今后发生争端，还需要检视是否符合《国际法院规约》第36条第2款的强制管辖条件后再做判断。

结语

北极航道的航行争端应基于《联合国宪章》规定的“和平解决国际争端”原则解决，争端方可适用谈判、斡旋、调解、调查和调停等非裁判性程序的方式解决，同时也可适用仲裁或司法程序解决。

由于俄罗斯和加拿大的实力使然，通过双边谈判的方式解决北极航道的航行争端非常困难：美国与加拿大之间仅达成一个临时安排，中国与俄罗斯之间也仅就利用北方海航道商业航运进行合作。国际海事组织曾讨论过西北航道的船舶报告制度，最后无果而终。北极理事会也无解决航行争端的职权。目前，没有一个国际组织有职责和能力介入争端解决。

《公约》缔约国之间的争端，可以适用《公约》的争端强制解决程序，如果遇到争端方在选择程序上无法取得一致的情况，争端一方可以启动强制仲裁程序以解决争端，但是《公约》规定的排除例外情形，特别是“历史性所有权”可以成为俄罗斯和加拿大排除仲裁法庭管辖的依据，而且，即使法院或仲裁法庭有管辖权并作出裁判，也可能面临无法执行的问题。

《公约》非缔约国与缔约国之间的争端，可以适用《联合国宪章》规定的和平解决方法。就美国而言，尽管它不是《公约》的缔约国，但是它认为《公约》中符合其利益的某些海洋法原则是习惯国际法的“反映”。③See John A.Duff,The United States and the Law of the Sea Convention:Sliding Back from Accession and Ratification,11 Ocean and Coastal Law Journal 10(2005-2006).而美国与俄罗斯、加拿大等《公约》缔约国之间的争端无法适用《公约》的争端解决机制，美国又终止了对《国际法院规约》v1354.pdf,visited on 20 October 2021.第36条第2款强制管辖权的接受，这意味着美国与接受该条款的《公约》缔约国（例如加拿大）之间的争端无法启动国际法院的强制管辖程序。

总而言之，通过一个国家单方面的力量难以解决北极航道的航行争端，反而有可能加剧或扩大争端，何况通过裁判性程序所作出的裁判也仅对个案具有法律拘束力。《公约》缔约国可以考虑建议联合国组织召开国际会议，研究《公约》生效以来实践中出现的问题，并在此基础上发展和编纂《公约》的相关规则，进而有效地解决北极航道的航行争端问题。