WTO产业补贴规则的改革与中国应对

都亳

一、引言

世界贸易组织（以下称“WTO”）在制定多边规则以规范国家间贸易关系方面一直发挥着关键作用。然而，由于多哈回合谈判受阻，WTO在未来贸易自由化中的中心地位受到了严重威胁。鉴于WTO谈判无法适应世界经济的快速结构变化，引发了WTO成员对WTO改革紧迫性的讨论。其中，一个最重要和最具争议的议题就是补贴规则改革。

补贴是一国或地区政府实现其社会目标及经济目标的重要经济政策，其是指政府将资源分配给商品或服务的提供者，使商品或服务以更低的价格销售给消费者，从而使商品或服务的提供者能够扩大盈利或提升竞争优势的贸易政策。在一个纯粹的市场经济环境中，政府补贴会影响到产品或服务的市场价格，进而影响市场竞争。然而，由于产业政策和补贴与政府的社会功能实现或长期战略发展密切相关，各国政府都选择在市场竞争和产业政策之间达到一种相对平衡，从而兼顾市场竞争和国家产业的长期发展。①See Gary Clyde Hufbauer&Euijin Jung，Scoring 50 Years of US Industrial Policy,1970-2020,https://www.piie.com/publications/piie-briefings/scoring-50-years-us-industrial-policy-1970-2020,visited on 15 November 2021.近期，补贴在应对气候变化、全球价值链、数字化转型以及经济和卫生紧急情况中发挥着日益重要的作用，亟待各国政府在补贴问题上加强合作。

在WTO框架下，尽管各成员方被要求让渡一定的政策制定的权力并受到WTO多边贸易规则的约束，但WTO尊重各成员在自身经济发展过程中采取必要措施的权利。与此同时，WTO《补贴与反补贴措施协定》（以下称《SCM协定》）规定，进口成员在出口成员的补贴措施给自身的产业造成损害时，可以启动反补贴调查，采取反补贴贸易救济措施。同时，为防止贸易救济措施的滥用，WTO对补贴的内涵和外延及成员采取反补贴措施的条件都进行了严格的规定。可见，WTO多边贸易机制在国际层面上，力图在推进市场有序竞争和尊重各成员实现自身经济发展之间寻求一种平衡。

当前，美欧等WTO成员抱怨WTO规则对补贴的规定不够详尽，仍然有尚未规定的真空地带，从而不能有效规制成员的补贴措施。与此同时，这些成员要求加强WTO对成员贸易政策的监督功能，强化成员的补贴政策通报义务，从而全面提升WTO的透明度。在多哈回合谈判及各成员目前向WTO提交的WTO改革提案中，产业补贴问题已成为争论的焦点问题之一。本文通过考察美国、欧盟以及中国在当前WTO改革讨论中对补贴规则的改革立场，探究改革WTO补贴规则的可能路径，并提出中国在WTO补贴改革谈判中应采取的策略及方案。

二、美国、欧盟和中国有关WTO补贴规则改革的立场

（一）美国的WTO补贴规则改革立场

从特朗普执政时期开始，美国政府就剑指中国产业政策，要求WTO加强对补贴措施的规制，改变美国企业和工人的“不利”竞争地位。美国公开指责中国采取一系列的非市场化产业补贴政策来促进和支持国内产业，认为这种非市场经济行为使得某些企业和产业获得不公平的竞争优势，扭曲了市场竞争。

2018年7月，美国向WTO提交了《中国破坏贸易的经济模式》报告，指责“中国目前仍维持着一种国家主导的、破坏贸易的经济模式，它给WTO成员方带来了巨大的成本和严峻的挑战。”“中国向其国内产业提供了庞大的、扭曲市场的补贴和其他形式的国家支持，这通常导致严重的产能过剩。同时，中国还通过采取各种政策和做法来积极地阻碍和损害外国竞争，从而扭曲了对进口商品和服务以及外国制造商和服务供应商的竞争环境。”①中华人民共和国商务部：《中华人民共和国常驻世贸组织代表团张向晨大使在世贸组织总理事会上反驳美国对中国经济模式的指责》，http://wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/201807/20180702770570.shtml，2022年5月27日访问。

美国《2020年贸易政策议程和2019年度报告》认为，现行的WTO规则无法充分应对国家主导经济的成员对全球贸易的破坏性影响，美国正与日本和欧盟一起工作以应对这些挑战，包括制定新的规则和使用国内措施和其他措施。这些新的措施包括扩大禁止性补贴的范围、针对其他补贴的更强的执法、将国有企业认定为公共机构以及提升补贴通报的透明度。②See USTR,2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report,https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Trade_Policy_Agenda_and_2019_Annual_Report.pdf，visited on 28 February 2020.

2020年1月14日，美欧日发布第七份三方联合声明，主要针对中国经济模式的核心部分，呼吁在WTO范围内更广泛地禁止各种形式的政府支持，并要求各国政府采取更多行动，证明对企业的援助不会扭曲贸易行为。该声明建议WTO改革侧重三个领域：补贴、国有企业和强迫技术转让。关于补贴，重点是扩大直接禁止的补贴清单，同时提议举证责任倒置，以确定补贴在其他情况下产生的负面影响。③See Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of Japan,the United States and the European Union,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/january/joint-stat ement-trilateral-meeting-trade-ministers-japan-united-states-and-european-union，visited on 12 December 2021.

2021年3月1日，美国贸易代表办公室发布拜登政府任内首个贸易议程。报告声称，为应对中国带来的挑战，美国政府应使用“综合战略处理中国强制且不公平的贸易行为”，这些不公平贸易行为包括中国诸多行业中的产能过剩、利用不公平补贴和偏好进口替代的产业政策以及出口补贴（包括出口融资）等。美国将利用关税等“所有可用手段”来打击中国的不公平贸易行为。同时，美国将积极与盟友合作恢复美国的世界领导地位，并向中国施压要求其停止不公平贸易行为。④See USTR,Biden Administration Releases 2021 President’s Trade Agenda and 2020 Annual Report,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/march/biden-administration-relea ses-2021-presidents-trade-agenda-and-2020-annual-report,visited on 1 March 2021.

2022年以来，拜登政府的对华贸易政策趋于强硬。美国2022年3月发布的《2022年贸易政策议程和2021年度报告》指出，中美关系是复杂和竞争的，并强调竞争必须是公平的。该报告污蔑中国“通过不公平、反竞争的做法扭曲市场，损害美国和其他国家的工人和企业的利益”，给中美经贸关系蒙上阴影。⑤See USTR,USTR Releases 2022 President’s Trade Policy Agenda and 2021 Annual Report,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/march/ustr-releases-2022-presidents-trade-p olicy-agenda-and-2021-annual-report,visited on 1 March 2022.

归纳起来，美国主张从以下六个方面对现行WTO的补贴与反补贴规则进行改革：

一是扩大禁止性补贴的范围。美国认为现行《SCM协定》第3.1条规定的禁止补贴清单不足以解决某些法域存在的市场和贸易扭曲补贴问题。因此，需要在《SCM协定》中增加新类型的无条件禁止补贴，具体包括：无限担保；在没有可信的重组计划的情况下，向破产或困难企业提供补贴；对产能过剩部门或行业、无法从独立商业来源获得长期融资或投资的企业提供补贴；某些直接免除债务。

二是规定举证责任倒置。如果涉及以下补贴，则其他WTO成员在依据《SCM协定》请求与实施补贴的成员磋商时，不需要证明补贴对请求磋商成员的国内产业造成的损害，或对其贸易利益的丧失或减损而构成严重损害，具体包括：过度的大额补贴；扶持不具竞争力的企业并阻止其退出市场的补贴；在缺乏私营企业商业性参与的情况下，创造大规模制造业产能的补贴；降低投入品国内价格，并使其低于同类产品出口价格的补贴等。在举证责任倒置的情况下，须由提供补贴的成员证明其补贴公开透明，且不存在对其他成员贸易利益或产能的严重负面影响。

三是将产能过剩作为严重损害的情形。现行《SCM协定》在第6.3条中确定了严重损害另一成员利益的四种情形。①这些情形主要包括：补贴的影响是排斥或阻碍另一成员方某项同类产品进入实施补贴的成员方市场；补贴的影响是排斥或阻碍另一成员方的同类产品向第三国市场出口；补贴的影响是在同一市场上使受补贴产品的价格与另一成员方的同类产品的价格相比明显下降，或对同一市场上的同类产品造成了严重的价格抑制；补贴的影响是使受补贴产品在世界市场上的份额增加等。但是，美国认为这些情况并不涉及所涉补贴扭曲能力的情形。因此，应将提供补贴的成员导致的产能过剩作为严重损害的第五种情形。

四是增加反向通报的惩罚性后果。《SCM协定》的现行规则没有为WTO成员适当通知其补贴提供任何激励，导致补贴通知的状态令人担忧。因此，应在《SCM协定》第25.10条中加入一种新的强有力的激励措施，增加反向通报的惩罚性后果，对于一成员未通报的补贴，如果遭到其他成员反向通报，将被视同禁止性补贴，除非提供补贴的成员在设定的时间框架内以书面形式提供必要的信息。

五是外部基准问题。现行《SCM协定》在补贴成员的国内市场扭曲的情况下，确定补贴的适当基准（包括由政府提供商品或服务或购买商品）时，规定不够充分。因此，应该修改《SCM协定》，以描述在什么情况下可以拒绝使用其国内价格，以及如何建立适当的基准，包括使用补贴成员市场以外的价格。

六是公共机构的界定问题。美日欧三方联合声明指出，许多补贴是通过国有企业提供的，因此，确保这些补贴实体被“公共机构”一词涵盖非常必要。美日欧三方认为WTO上诉机构在以往的几份报告中对“公共机构”的解释破坏了WTO补贴规则的有效性。要确定一个实体为公共机构，就不必认定该实体“拥有、行使或被授予政府权力”。美日欧三方同意在此基础上继续致力于对“公共机构”的界定。

此外，在区域层面，《美墨加协定》（以下称“USMCA”）包含了对国有企业的详细定义，扩展了被禁止的补贴类别，禁止向资不抵债或信誉不佳的国有企业提供融资，并将补贴相关规则从货物贸易扩展到服务贸易和投资领域。可见，USMCA采用了远远超出《SCM协定》的国有企业补贴规则，意图在WTO补贴规则改革中解决所谓非市场经济体制下的国有企业及补贴问题。

（二）欧盟的WTO补贴规则改革立场

欧盟在其《WTO现代化方案》中主张，尽管产业补贴是合法的政策工具，但其对生产过程的干扰会给国际贸易带来严重风险，影响企业的业绩和扭曲竞争环境。WTO的《SCM协定》是WTO框架下规制补贴的主要工具，但对一些补贴实践未能有效规制。《SCM协定》在实施过程中存在的条文模糊和规定不完善之处，亟待WTO各成员通过协商进行完善。欧盟认为，《SCM协定》在实施中凸显的主要问题是缺乏成员的补贴政策信息，WTO成员普遍未能全面履行《SCM协定》规定的通知义务，建议强化补贴通知义务的履行，并提议采取推定原则，当成员没有履行通知义务或者被其他成员反向通报时，存在争议的行为将被认定为补贴或造成严重损害的补贴。自2017年12月12日至今，欧盟与美国、日本共发表八次有关WTO改革的联合声明。欧盟委员会于2021年2月18日在提交给欧洲议会和欧盟理事会等机构的《贸易政策审议：实行开放、可持续和果断有力的贸易政策》中，以附件形式发布了《WTO改革：建立可持续和有效的多边贸易体制》，进一步阐述欧盟有关WTO补贴规则改革的建议：应制定严格的产业补贴规则，提高补贴透明度，纳入更多的禁止性补贴和推定有害的补贴类别；补贴规则应该充分考虑绿箱补贴，即为支持合法公共目标且对贸易仅产生微小扭曲作用的补贴，特别是具有透明度的环境补贴和研发补贴。①参见中华人民共和国商务部网站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/202103/2021030304 4276.shtml，2021年3月1日访问。

近期，欧盟不断扩充其经贸工具箱，为外国及其企业量身定制的工具增多，表现出浓厚的歧视性色彩；同时，出台更多“内顾”性单边措施，增加了新的贸易壁垒，可能有违WTO自由贸易和非歧视原则。例如，欧盟委员会在2020年6月17日发布了名为《在外国补贴方面创造公平竞争环境》的白皮书，对接受外国政府补贴的企业在欧盟投资设置监管。②See European Commission,Commission Proposes New Regulation to Address Distortions Caused by Foreign Subsidies in the Single Market,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_1982,visited on 5 December 2021.有关媒体指出中国的国有企业是其针对重点。③参见走出去智库网站，http://www.cggthinktank.com/2021-05-20/100077287.html，2022年6月9日访问。2021年5月5日，欧盟委员会就此发布了《针对扭曲内部市场的非欧盟成员国补贴的条例草案》（以下称《条例草案》），对所涉及的监管范围、工具、权限、救济措施、审查程序等进行了具体规定。①See Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market，https://ec.europa.eu/competition/international/overview/proposal_for_regulation.pdf,visited on 9 June 2022.《条例草案》对“外国补贴”的定义过于宽泛，过度解读企业与政府关系，②参见李万强、张嘉兴：《欧盟新型补贴审查制度对我国的影响及应对措施》，《国际经贸探索》2022年第6期，第98-110页。忽视国有企业的市场属性，将企业通过市场化行为获取的支持错误地定位为不合理补贴，构成对国有企业的歧视，违反了WTO非歧视原则。

（三）中国的WTO补贴规则改革立场

长期以来，中国一直是全球遭遇反补贴贸易救济调查最多的国家。2019年5月13日，中国向WTO正式提交了《中国关于世贸组织改革的建议文件》，认为WTO的贸易救济措施规则存在模糊和不足，指出WTO成员存在各种误用和滥用贸易救济措施的行为。一些成员在实践中针对某个成员和某种企业采取贸易救济措施的情况在增加，且没有对发展中成员、中小企业及公共利益给予充分考虑。成员滥用贸易救济措施以实现其贸易保护目的，背离了WTO设立贸易救济措施的初衷，是对多边贸易规则的破坏和违反。

为此，中国要求WTO对包括反补贴在内的贸易救济措施进行改革。具体包括五点建议：第一，应恢复不可诉补贴制度，并扩大其范围。第二，应致力于完善反倾销调查中的价格比较、日落审查等议题的相关规制，并探讨各成员协调反规避条款的可能性。第三，在补贴与反补贴措施相关规则的实施过程中，为了减少对反补贴措施的滥用，对于补贴的确定、所受优惠的计算以及相关事实的规则都应加以明确和完善。第四，应提升反倾销和反补贴调查过程的透明度和正当性，对成员相关程序的有效性和实施加强评估。第五，对发展中成员和中小企业的特殊情况以及公共利益应给予更多的考虑。③See China’s Proposal on WTO Reform,WT/GC/W/773,13 May 2019.

由此可见，中国对于反补贴措施的改革，强调有效性和公平性。有效性体现在中国要求WTO对贸易救济措施进行规则的完善，对反补贴调查的重要规则和程序加以明确，以防止贸易救济措施的滥用。公平性体现在中国主张在相关规则的适用方面对发展中成员和中小企业的特殊情况予以充分考虑，以实现在不同成员和不同企业之间规则适用的相对平等。

三、美欧的补贴规则改革立场对中国的挑战

由于WTO补贴规则对很多问题都没有明确规定，美欧有关WTO补贴规则改革的立场和做法表明，其要针对市场经济问题创设一套新的国际规则：一方面，设定市场导向条件的标准，以便将WTO成员划分为市场经济国家和非市场经济国家；另一方面，针对非市场经济国家，制定一套特殊的补贴规则和国有企业规则，试图通过推动形成新的国际规则，来对中国进行遏制打压。

事实上，经济学家并不认为补贴在本质上扭曲了贸易或降低了福利，许多人对任何试图用一般规则来对有害的补贴和实际上可能通过解决正外部性或私人经济行为的溢出效应来提高福利的补贴进行区分的做法持怀疑态度。贸易经济学家赛克斯指出，一个关键的难题是：所有政府的支出都会影响私营企业的生产成本。公共教育、公路网、公共工程项目等都可以提高国内企业的竞争力。同样，各国政府参与了无数提高私营部门生产成本的活动，包括广泛的税收和监管措施。从政府给国内企业带来好处和负担的无数方式中，我们如何确定构成不受欢迎的“补贴”的活动？赛克斯进一步指出，按照这些思路，在X国获得特定补贴计划福利的公司可能会承担该国竞争对手不需要承担的税收或监管成本。因此，即使Y国的竞争对手没有获得可比的补贴，较低的税收或较弱的监管实际上也可能为其提供相对于X国补贴竞争对手的最大竞争优势。①Cited from Robert Howse，Making the WTO(Not So)Great Again:The Case against Responding to the Trump Trade Agenda through Reform of WTO Rules on Subsidies and State Enterprises，23 Journal of International Economic Law 371(2020).在许多情况下，补贴有助于产生更有效的资源配置，也就是说，与完全私有化交易产生的资源配置相比，补贴可能更符合实际生产可能性和消费者偏好。评估补贴是有助于还是会减损有效的资源配置的任务是艰巨的。

到目前为止，三方联合声明缺乏其提案的真正的理论依据。除了自由市场或新自由主义的言论，它往往假设市场是有效的，除非受到政府的干预，否则倡议中提到的“市场扭曲”是令人怀疑的。给定的补贴是否给市场带来扭曲，或纠正市场失灵，或追求一些诸如社会公平等非市场目标，是一个多方面的难题，需要具体情况具体分析，假设有正确的概念工具来进行这种分析。正如赛克斯所解释的：“补贴可能会造成负面的国际外部性，扭曲全球资源分配。但它们也可能是对一系列市场失灵的明智对策，或在解决收入不平等等方面发挥有益作用。”②Cited from Robert Howse，Making the WTO(Not So)Great Again:The Case against Responding to the Trump Trade Agenda through Reform of WTO Rules on Subsidies and State Enterprises，23 Journal of International Economic Law 373(2020).具体而言，美欧的补贴规则改革立场存在以下问题，并对中国带来挑战。

（一）缺乏界定禁止性补贴的范围及标准

对中国而言，三方联合声明中扩大的几种禁止补贴行为，可能在一些大而不能倒、僵而不能破产的国有企业或者是产业政策重点支持发展的行业中存在。比如，一些地方政府出于社会稳定等因素考虑，不得不一直给此类企业提供补贴。因此扩大禁止性补贴的范围可能对这些企业产生影响。但是，禁止此类补贴也不一定对中国绝对不利，或许禁止此类补贴可以把有限的财政资金使用到其他更需要的地方，加速推动国有企业朝着市场化方向改革。因此，只要符合中国改革的总体方向，也可以考虑接受这一规则，但仍需要注意以下问题：首先，虽然资不抵债容易量化，但如何界定困难企业，却可能很难有客观可量化的标准。其次，如何界定产能过剩，怎样认定一个部门或行业存在产能过剩，可能也需要有诸如产能利用率等客观和可操作的标准，否则将导致产能过剩这一概念的滥用。另外，直接的债务免除是否包括债转股也需要进一步明确。

（二）举证责任倒置的规定笼统不清

针对“非常大的”补贴或“扶持”无竞争力企业的补贴，三方联合声明要求补贴成员证明其补贴没有对其他成员方的贸易利益造成不利影响。①参见刘斌、宫方茗、李川川：《美日欧WTO补贴规则改革方案及其对中国的挑战》，《国际贸易》2020年第2期，第57-63页。首先，目前尚不清楚的是，一个WTO成员如何能够获得相关数据，以确定其补贴对其他成员方的贸易没有造成负面影响。事实上，要求提供具有高度确定性的证据以证明没有严重的负面贸易影响，在实践中似乎接近完全禁止此类补贴。其次，仅仅因为补贴是“非常大的”，就假定其造成了严重的负面贸易影响，是错误和缺乏经济依据的。此外，上述举证责任倒置的补贴的界定和适用范围非常笼统和不清晰。例如，什么是“过度和大额”的补贴？怎样的企业才是“不具竞争力”的企业？私营企业“商业性参与”到何种程度才不构成缺乏“私营企业商业性参与”？多大规模的产能才构成“大规模制造业产能”？这里提出的概念似乎不适合在基于规则的争端解决机制中加以阐述和适用。

（三）产能过剩已成为美欧施加政治压力和规则谈判压力的工具

长期以来，美欧一直指责中国政府通过为钢铝产业提供补贴而导致钢和铝全球产能过剩。然而，钢铝产能过剩是一个全球性的问题，是2008年全球金融危机引发的有效需求不足所导致的。中国在很多年前就已经着手应对钢铝产能过剩，采取了有力措施，也作出了有效的贡献。在“十三五”期间，中国累计压减粗钢产能1.5亿吨以上。事实上，中国钢产量虽然比较大，但从根本上来说是为了满足自身的消费需求。根据世界钢铁协会的数据，2020年，中国钢铁生产占全球的56.7%，但中国同年的钢铁消费也占到世界的56.2%，两个数字差距很小。中国的钢铝出口数据也能印证这一观点。2020年，中国的钢出口量占国内产量的5%，铝出口量占产量的8%，这个比例远远低于许多出口导向型国家。以中欧钢铁贸易为例，根据欧洲钢铁协会的报告，欧盟从中国进口的钢铁产品从2017年开始连年下降，2020年为196万吨，比2017年下降了48%。尽管欧盟从中国进口的钢铁产品数量大幅下降，但欧盟整体的钢铁进口量不降反升。也就是说，欧盟从中国的进口量压缩了，从其他国家的进口量却增加了，这说明欧盟进口钢铁产品是源于结构性需求。①参见《驻欧盟使团团长张明大使接受英国〈金融时报〉专访》，https://www.fmprc.gov.cn/web/dszlsjt_673036/ds_673038/202111/t20111115_10448426.shtml,2022年2月19日访问。因此，贸易政策制定者对于产能过剩存在系统性担忧的论点似乎并不可靠。当前补贴与产能过剩问题似乎已经被塑造成为了施加政治压力和规则谈判压力的工具，而这一倾向并不利于WTO改革谈判的进行，反而容易增加谈判的阻力。应对包括钢铝关税在内的全球经济问题，正确的方式应该是国际社会在多边机制下共同努力解决，推动贸易投资向自由化便利化方向发展，反对保护主义，避免以补贴为由增加新的壁垒。

（四）惩罚性措施治标不治本

在反向通报方面，美国和欧盟等成员一直指责包括中国在内的一些WTO成员未能充分履行WTO的补贴通报义务。事实上，中国已于2016年7月向WTO通报了地方补贴，涵盖2001—2014年地方补贴政策，并且在2018年7月和2019年6月提交的补贴通报中全面包含了2015—2016年和2017—2018年地方政府补贴项目。②参见中国常驻世贸组织代表团：《艰难时刻世贸组织与中国2018—2019》，上海人民出版社2021年版，第26页。然而，美欧对中国的通报并不满意，并坚持主张惩罚性措施，认为反向通报可以产生禁止性补贴的法律后果。③参见杨荣珍、石晓婧：《美国补贴政策的主要特征及其合规性——基于2019年美国补贴政策通报的分析》，《国际经济评论》2020年第4期，第142页。对此，中国应联合其他发展中国家，要求在增加获得技术援助的前提下提高补贴通报的透明度。

（五）滥用补贴的外部基准规则

在补贴的外部基准方面，《中国加入世贸组织议定书》第15条“确定补贴和倾销时的价格可比性”规定：“（b）在根据《SCM协定》第二、三及五部分规定进行的程序中，在处理第14条（a）项、（b）项、（c）项和（d）项所述补贴时，应适用《SCM协定》的有关规定；但是，如此种适用遇有特殊困难，则该WTO进口成员可使用考虑到中国国内现有情况和条件并非总能用作适当基准这一可能性的确定和衡量补贴利益的方法。在适用此类方法时，只要可行，该WTO进口成员在考虑使用中国以外的情况和条件之前，应对此类现有情况和条件进行调整。”这是WTO唯一明确规定在计算中国补贴金额时使用外部替代基准的条款。与反倾销条款不同的是，它没有规定适用的时间或期限限制。在美国对华反补贴调查实践中，美国商务部通常会认为相关生产投入的中国国内价格因为中国政府的干预，不适宜用做计算利益的基准，需要依据其他外部基准，比如国际市场的价格来计算中国被调查企业所获得的补贴金额，并依此征收高额的反补贴税。但是，在DS437案的上诉中，上诉机构认为美国商务部在相关争议调查中使用外部基准违反了第14条（d）项和第1.1条（b）项的规定，因为在所有争议案件中，美国商务部都只简单认定因为政府通过政府所有的实体在相关货物市场的显著或占支配地位的存在，直接拒绝使用国内价格作为基准，而未能解释这些价格是否由市场决定或这些价格是否被政府扭曲。①See Appellate Body Report,US-Countervailing Measures(China),para.4.79.在该案的执行之诉中，上诉机构同意专家组的观点，即在没有证据表明政府干预对价格有直接影响的情况下，调查机关可能需要进行更详细的分析和解释，即调查机关必须解释政府对市场的干预是如何导致相关投入的国内价格偏离市场价格的。②See WTO,DS437:United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds437_e.htm,visited on 9 June 2022.因此，中国在“外部基准”问题上最终获胜。然而，美国在2020年《关于WTO上诉机构的报告》中对此表达了强烈不满，并通过三方联合声明坚持主张美国的做法，即进口成员调查机关只要证明了出口成员市场存在政府干预就可以拒绝使用其国内市场价格，而无须再去证明政府干预是否真正地扭曲了国内市场价格。

（六）补贴规则的所有制歧视“剑指”中国国有企业

长期以来，围绕中国国有企业是否构成《SCM协定》中规定的公共机构问题，美欧与中国一直存在争议。《SCM协定》第1条规定的补贴构成要件之一是财政捐助必须来自政府或任何“公共机构”。然而，确定一个给定实体是否为“公共机构”在实践中并不简单，尤其是在涉及国有企业方面，WTO上诉机构在DS379案和DS437案中裁决，一个实体要成为公共机构，它必须拥有、行使或被授予政府权力，政府对实体的所有权和/或控制权不足以确定该实体是公共机构。③See Appellate Body Report,US-Anti-Dumping and Countervailing Duties(China),WT/DS379/AB/R,para.318.这就意味着并非所有国有企业都会被视为《SCM协定》第1条意义上的公共机构。这一裁决在一些成员之间造成了持续的紧张关系，特别是在具有大量的国家参与的混合经济结构的成员与一些认为WTO上诉机构提出的方法使在国有企业背景下识别公共机构变得复杂的成员之间。

在实践中，美国借助“有意义的控制”将中国的国有企业认定为公共机构。④参见应品广：《从贸易政策到竞争政策：国有企业国际造法的路径选择》，《世界经济研究》2022年第3期，第123-133页。本文认为，中国可以对国有企业补贴问题与美欧等成员进行磋商与谈判，但要将国有企业正常商业性行为排除在禁止性补贴范围之外，坚持竞争中立原则，禁止针对国有企业的所有制歧视。

四、WTO产业补贴规则的改革路径

2022年4月22日，国际货币基金组织（以下称“IMF”）、经济合作与发展组织（以下称“OECD”）、世界银行（以下称“WB”）、世界贸易组织四大国际组织联合发布有关补贴的报告，指出国际合作应旨在解决补贴的负面溢出效应，同时适应其在提供基本公共服务和解决市场失灵方面的作用。为此，政府和国际组织可以加强有关补贴的信息工作；使用经济工具来更好地了解特定补贴和补贴类型的影响并确定替代方案；利用现有的协商机制来鼓励改进补贴做法；努力加强有关扭曲国际市场或降低全球公共福利的补贴的国际规范和法律承诺。①See IMF，OECD，World Bank，and WTO,Subsidies,Trade,and International Cooperation,https://www.wto.org/english/news_e/news22_e/igo_22apr22_e.pdf,visited on 27 May 2022.改善国际纪律可以限制补贴的负面溢出效应，而不会过度限制其对合法政策目标的使用。这样的讨论可以从现有多边规则所奠定的坚实基础开始，特别是WTO规则已获得广泛认同，并已证明多年来在处理一系列补贴做法方面是有效的。然而，在WTO难以达成有意义的多边协定的背景下，人们不应指望未来的补贴规则会在与《SCM协定》相同的格局下谈判。在没有可预见的多边成果的情况下，WTO成员很可能会转向寻求多边的“可变几何”。②See Bernard Hoekman&Douglas Nelson,Rethinking International Subsidies Rules,Bertelsmann Stiftung Working Paper(2020).在多边主义和诸边主义之间作出选择，取决于WTO成员能否找到打破多边谈判僵局的可行路径，以及如何实现其改善补贴规则的雄心壮志。

（一）修订的多边路径

对补贴规则的重新关注，可能为WTO重新启动补贴谈判提供一个机会。然而，考虑到成员方的不同立场，很难指望这种多边行动会有多大成果。尽管如此，重新启动多边谈判的可能性仍值得关注并为之努力。具体来说，应该考虑以下几个方面：

1.可能的多边补贴倡议的范围和优先事项

多哈回合一揽子承诺模式的基本原理是，可以在不相关的部门之间进行利益交换。然而,大范围的多哈一揽子协议并没有使谈判变得更加容易，因为交叉问题的谈判过于复杂，从而减缓了谈判的步伐。在这方面，更实际的做法或许是，将补贴规则作为一个独立的议题进行谈判，并且只与相关问题的进展挂钩。例如，工业补贴谈判可以与农业补贴谈判并行推进，从而为发达成员和发展中成员之间提供可能的谈判空间。又如，在产业补贴自身的谈判中，也可以在禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴等不同的补贴类别之间进行权衡。

关于优先事项，可以在愿意投入资源的成员的参与下，制定补贴工作计划，收集现行补贴的发生率和规模的信息，对补贴的目标和溢出效应进行综合分析，探索现有补贴规则中的关键差距。这种方法可以促进成员间深入的对话，并就哪些地方需要新规则以及WTO成员间应该采取何种谈判形式达成共识。为了重新审议补贴规则，有几个领域需要提前考虑。首先，提高透明度是解决补贴问题的第一步。提高补贴性质和规模的透明度有助于对补贴的影响进行基于证据的分析，从而既能激发改革的动力，也能为改革的设计提供信息。如果可以提高产业补贴的透明度，就可以更好地对不同类型的补贴进行分类和衡量，同时应考虑就可能造成贸易扭曲的国家补贴总支出的数量限制进行谈判的可能性。在这方面，可以借鉴以往WTO制定农业规则的经验。OECD曾在制定生产者支持评估和消费者支持评估等新的农业补贴衡量标准方面发挥了重要作用，WTO成员依靠OECD的分析，最终就农产品的综合支持量达成一致，这为农业协定中的国内支持削减承诺提供了基础。①See Li Siqi&Tu Xinquan,Reforming WTO Subsidy Rules:Past Experiences and Prospects,54 Journal of World Trade 853-888(2020).在产业补贴谈判中能否采取类似的方式，取决于如何收集全面数据和开发科学的测量技术来测量和比较各国的产业补贴的技术因素，以及WTO能否与OECD、WB、IMF以及二十国集团（以下称“G20”）等国际组织一道共同为促进产业补贴领域的努力提供动力。由于目前WTO成员执行透明度纪律的情况尚不令人满意，WTO成员正在探索更好地激励和支持补贴通报的方法，并需要政府在国家层面和通过国际论坛提高透明度和披露相关信息。其次，在修订《SCM协定》时吸收之前WTO关于特定补贴问题合法性的争端裁决，重点是澄清法律文本的模糊性和歧义。

2.可能的多边补贴倡议的发展理念

WTO可以借鉴《贸易便利化协定》的经验，其中包括对不同实施期框架的创新设计以及对发展中成员的强制性技术援助和能力建设支持。在补贴规则中采用类似的不对称承诺方法的关键是如何设计不同程度的承诺，并确保这种差异化不会实质性地破坏协议的有效性。在此，应考虑两个至关重要的因素：

第一，要考虑如何区分WTO成员。《SCM协定》通常将成员区分为三类，即发展中国家成员、其他发展中国家成员和正在向市场经济转型的成员。这种划分方式过于粗略。在此前与补贴有关的建议中，成员们曾根据各自的情况提出了更具体的考虑。为此，关键是要用什么标准来区分？除了诸如国内生产总值（GDP）、人均GDP或国民总收入等基本宏观经济指标外，是否应该包括其他基于发展的指标？此外，如果这种差异影响到国家某个特定的重要经济部门，那么将获得“特殊与差别待遇”的机会限定为客观和透明的标准对于作出不对称承诺至关重要，而需求评估则是实现这一目标的一个重要因素。例如，WTO可以考虑设立一个专家组，帮助评估声称存在能力差距的WTO成员的情况，《SCM协定》委员会可以为成员提供机会反映其困难，并激发相关讨论。

第二，要考虑如何根据WTO成员之间的差异调整承诺。①See Bernard Hoekman&Robert Wolfe，Reforming the World Trade Organization:Practitioner Perspectives from China,the EU,and the US,29 China&World Economy 1-34(2021).由于以绝对值衡量的承诺往往有利于较富裕的成员方，因此以相对值衡量的承诺，如果与提供优惠的成员方相对于其他成员方的相对地位更相关，则更适合解决个别成员方的情况，并在一定程度上缓解较贫穷成员方的问题。

（二）灵活的诸边方式

除了多边谈判之外，WTO还提供了在部分成员之间进行诸边谈判的替代方案。诸边方式不仅要考虑如何改进现有的多边补贴规则，还要考虑是否可以在WTO的框架下制定一些规则，比如纳入区域和双边协定的国有企业规则。目前，存在两种类型的诸边协定。第一种类型是WTO下的“开放性诸边”，谈判在诸边成员群体内进行，结果在最惠国待遇的基础上实施。在这方面，根据协定产生的利益可能会使所有成员受益，尽管只有缔约方承担协定义务。第二类是WTO下的“排他性诸边”，发生在诸边成员集团内部，结果仅限于签署方。②参见张乃根：《试析多边贸易体制下的诸边协定》，《武大国际法评论》2022年第1期，第80-100页。WTO成员在谈判这两种类型的诸边协定方面都曾积累了宝贵的经验，《信息技术产品协定》扩围协定是“开放性诸边协定”，而《政府采购协议》是“排他性诸边协定”。

比较这两种诸边协定，有理由认为，在补贴谈判中，“开放性诸边”可能优于“排他性诸边”。首先，补贴规则旨在减少公平竞争环境中的歧视，这意味着一旦此类诸边协定的缔约方承担补贴义务，该协定将是非歧视性的，可在广泛的基础上使其他成员受益。因此，“开放性诸边”可能是解决这一非歧视性功能的更好方法。其次，“开放性诸边”可以增强对“内部”的积极影响，消除对“外部”的负面溢出，避免WTO成员二元分化的担忧。透明度和包容性更适合作为“开放性诸边”的特征，一旦非缔约方观察到承担额外补贴义务的好处，并愿意遵循类似的路径，实现消除其低效补贴和锁定其经济转型的目标，则“开放性诸边”可鼓励非缔约方在未来参与协定。最后，“排他性诸边”需要额外的程序负担。WTO成员应达成共识，将“排他性诸边”附加到WTO协定并具有法律约束力。一旦达成协定，便需要将文本提交给WTO进行事前审查。如果非缔约方认为谈判达成的协定不利于其利益，便可以否决该协定。这种事前共识可能会导致缔结“排他性诸边”的进程复杂化和延迟。相比之下，“开放性诸边”不太可能遇到重大阻力，因为所有“开放性诸边”的利益都扩展到了非缔约方。另一个问题是如何确保诸边协定的有效性，这可能需要主要产业大国的参与以促进有意义的对话，并在WTO内部建立一个设计良好的机制来执行准备、启动和结束诸边谈判的工作程序。

综上所述，在当前的全球价值链世界，尽管发达国家和发展中国家补贴的政治经济背景都在发生重大变化，但《SCM协定》中反映的WTO补贴规则并未发生实质性变化。从当前的辩论来看，WTO成员需要重新思考三个方面的问题，以确定现有WTO补贴规则中的缺陷。其一在于“补贴”一词的定义缺陷，即哪些类型的补贴最有害，应该被禁止；相比之下，哪些类型的补贴仅具有微不足道的扭曲效应，不应采取行动。对不同类型补贴的基本理解和分类，需要更好的信息收集和对补贴的发生率和规模的实证研究，以形成补贴规则背后有理有力的支撑。其二是如何制定明确、合理、实用的补贴规则。某些规则的模糊性导致WTO成员倾向于以适合其利益的方式解释规则的分歧。其三是如何对待“特殊与差别待遇”的补贴规则。现有的“特殊与差别待遇”是否足够？或者在未来的谈判中是否应该进一步扩大或减少？事实上，目前作为“特殊与差别待遇”基础的发展中成员和发达成员之间的简单两分法对于制定更充分的补贴规则可能是存在问题的。就未来产业补贴规则谈判而言，多边主义和诸边主义之间的选择，取决于那些希望就更深层次的补贴规则进行谈判的成员与那些不愿重新谈判补贴规则的发展中成员之间如何达成妥协。到目前为止，一些与补贴相关的提案已经在不同的平行小组之间进行了讨论，这为未来的谈判提供了一些方向。未来几年哪个方向将成为现实还有待观察，而一个值得探索的实用方式是诉诸“开放性诸边”来产生适用于最惠国待遇的成果。

五、中国参与WTO产业补贴规则改革谈判的对策建议

在未来WTO补贴规则改革的进程中，作为多边贸易体系的坚定维护者，中国必须在深入研究WTO框架下补贴与反补贴法律制度的基础上，坚持补贴规则透明公开，制定符合市场化的规则，加强监管，进行事后监督，①See Weihuan Zhou&Mandy Meng Fang,Subsidizing Technology Competition:China’s Evolving Practices and International Trade Regulation,30 Washington International Law Journal 470(2021).提出建设性的改革方案，以更积极的姿态有效推动乃至引领WTO补贴规则谈判。在谈判中，中国应提出维护自身贸易利益和公平贸易的规则修改诉求。

（一）坚持反对将国有企业正常商业性行为列入禁止性补贴范围

中国与美日欧在国有企业是否构成公共机构方面长期存在较大分歧。中国可以对国有企业补贴问题进行讨论与谈判，但要以将国有企业正常商业性行为排除在禁止性补贴范围之外为底线，抵制针对国有企业的所有制歧视。中国一直强烈谴责美日欧在没有新规则确定的情况下，单方面使用超越WTO规则的措施来调查或制裁中国企业的行为。因此，中国在WTO补贴规则改革方案中要明确界定正常性商业行为，在谈判中应坚持竞争中立原则的“本义”，要求将国有企业的社会与商业性质相区分，进一步要求《SCM协定》加入具体规定来区分公共属性与商业属性。同时，应要求在谈判中清晰界定构成公共机构的条件，以及如何判断成员对有关企业实施“有意义的控制”，具体可利用在国际上的胜诉案件，①诸如DS379和DS437案。使制度层面的公共机构确定有明确实践支持。

（二）坚决反对美日欧对中国“市场经济地位”的偏见

近年来，美日欧等一些WTO成员认为《SCM协定》对补贴约束不够，主张重构WTO补贴规则，将补贴问题政治化，与非市场经济模式甚至与政治体制挂钩，具有强烈的意识形态针对性。WTO改革是一个公共产品，而不是谋取私利的工具。美日欧借改革之名，企图为中国量身定做一套规则来制约中国的发展，其结果注定是徒劳的。中国在谈判中应坚决反对引入美日欧针对特定国家提出的歧视规则，因为这从根本上背离了WTO非歧视的核心价值。同时，中国应深入研究“非市场政策与做法”，形成中国自己的市场经济话语体系。

（三）建议改进透明度规则并严格履行补贴通报义务

2020年10月28日，中国、美国和欧盟代表在WTO补贴与反补贴措施委员会会议上就中国补贴通报等问题曾展开辩论。美国和欧盟代表称，中国政府通过国家集成电路产业投资基金等政府所有或控制的股权基金为半导体产业提供补贴，且没有及时通报WTO。中国代表指出，该投资基金不受政府控制，而且其投资决策是基于市场状况作出的。美国代表还称，中国入世后没有通报大部分钢铁产业补贴。中国代表对此回应，美欧提及的所谓中国补贴均不是提供给某一特定行业的，不具有行业专向性。美欧代表提出，中国政府没有在官方公报上公开全部补贴项目。中国代表对此作出解释，中国商务部已经通过官方网站和经贸出版物公开了大量相关信息，中国设立的WTO咨询点也充分履行了透明度义务。

事实上，目前包括美欧在内的WTO所有成员均没有完全履行WTO的通报义务，不同程度地存在通报义务履行程度较低、通报滞后、通报质量较差以及通报能力欠缺等问题。比如，美国只通报了补贴项目，但一半以上的地方补贴没有通报总金额，有的没有通报补贴政策具体涉及什么产业。导致成员方通报遵守率低的原因包括缺乏机构能力、成员担心其将在潜在纠纷中成为贸易伙伴攻击的目标以及对是否应将项目视为补贴存在分歧等。

就中国而言，中国应改进补贴通报程序，切实履行通报义务，具体化通知内容，使其他成员能够评估贸易影响并了解所通知的补贴方案的运作。增强补贴透明度不仅可以规范国内产业政策特别是地方产业政策，而且也可以打消发达国家的顾虑，防止发达国家对中国产业补贴的“盲目认定”（不按时通报就认定为存在补贴行为）。

从对策上看，首先，中国应该梳理中央与地方产业补贴的项目、规模、范围和规则，增加中央与地方的纵向沟通以及地方间的横向沟通，杜绝地方政府为实现本地业绩而盲目补贴、补贴漏报或不报现象，力争实现每年一报。其次，加强中央对地方的审查、监督与培训力度，避免因政策理解不到位而产生价格支持、营销费用优待等违规行为，并设置激励措施，鼓励地方政府严格执行补贴通报义务，多部委联合执法，搭建地方政府补贴通报信息平台，避免再次因为地方政府补贴通报不严谨、不统一、不完整，使中国在国际上处于尴尬和被动境地。再次，加大国有企业通报透明度，加强贸易合规培训，并将贸易有关的政策和措施翻译成多种语言向全球发布。

（四）主张恢复不可诉补贴

《SCM协定》实行的是“交通灯”体制，《SCM协定》第8.2条列举的补贴作为“绿灯”补贴只具有临时性，自WTO的协议生效起5年内适用，目前已经失效。此类不可诉补贴由于不会扭曲国际贸易，遭到反补贴的情况很少，也可以为各成员应对疫情和气候变化留出政策空间。中国中央政府与地方政府的补贴政策目标大部分集中在产业发展促进、产业调整升级、科技创新研发、节能减排环保、社会福利政策等维度上，与WTO框架下《SCM协定》中的此类不可诉补贴（企业研发补贴、贫困地区补贴以及环保补贴）相符。因此，中国应提议恢复此类不可诉补贴，并就扩大此类不可诉补贴范围（尽可能覆盖科技创新研发、节能减排环保、社会福利政策等政策目标维度下的具体补贴领域）开展谈判。

恢复此类不可诉补贴的基本理由是，某些补贴可以有效地解决市场失灵问题并有助于全球公共产品的提供，这表明此类补贴应单独对待，而不是受制于一般形式的纪律。相反，也有人认为如果没有得到很好的定义和控制，这种社会效益良好的补贴将会产生市场扭曲效应。当然，我们应合理关注这些补贴的社会效益是否足以承受其潜在的扭曲效应，从而值得放宽《SCM协定》不可诉补贴的范围。

在以往的实践中，尽管《SCM协定》委员会为解决与《SCM协定》第8条①该条要求成员在实施不可诉补贴计划前，将其通报《SCM协定》委员会审查，成员有权对委员会作出的裁决提请仲裁解决。相关的通报和仲裁问题确实作出了努力，但从来没有使用过这种程序，因此很难判断第8条的实际效果。由于缺乏实践经验，1999年WTO《SCM协定》委员会作出的关于不延长此类不可诉补贴的决定似乎是一种政治妥协，而不是技术上的考虑。

如今，发达成员和发展中成员之间关于恢复第8条的分歧仍然存在。一方面，大多数发展中成员一直认为，恢复此类不可诉补贴将主要惠及发达成员和一些没有财政限制的发展中大国。它们更倾向于为自己加强具体的特殊与差别待遇，而不是恢复适用于所有WTO成员的此类不可诉补贴。另一方面，发达国家缺乏动力去谈判那些更符合发展中国家利益的不可诉补贴。在当前和未来的WTO改革讨论中，这一政治因素将是重新谈判不可诉补贴的关键。

不可诉补贴谈判空间较大，中国应有出价和让价。具体而言，中国可以同意美日欧联合声明中将贸易扭曲程度高的补贴列入禁止性补贴，对于没有明确标准的项目保留在可诉补贴中。尽管美日欧、澳大利亚均提议扩大禁止性补贴范围，但恢复此类不可诉补贴的提议仍符合加拿大、印度、俄罗斯、印度尼西亚和韩国等多数国家的利益诉求。中国应积极要求恢复此类不可诉补贴，并确认基础研发、环境保护、贫困地区补贴的合法性，制定规则清晰、界定明确的环境补贴规则。

（五）提出工业补贴和农业补贴一揽子谈判方案

自2003年“和平条款”到期后，《SCM协定》对各国农业补贴所要履行的义务一直没有清晰的规定。2015年，在WTO部长级会议上达成了取消农产品出口补贴、限制农产品出口信贷等方面的承诺。《SCM协定》和《农业协定》都签署于20世纪90年代，经过20多年的运行，确实暴露出一些问题，比如，农业的补贴规则严重不公平、不平衡、不合理，它允许部分发达国家成员存在高额的农业补贴；部分成员在工业品领域滥用反补贴措施来保护本国产业；当初的补贴规则也未能反映今天的经贸现实，未能考虑到成员的普遍诉求。

因此，WTO改革应解决一些成员农业补贴过高的问题，中国应提出工业补贴与农业补贴一揽子谈判策略，将工业补贴与农业补贴结合，要求发达国家应先承诺削减农业补贴，中国才同意谈判产业补贴的新规则，以确保工业和农业领域都能实现公平竞争。鉴于发达国家享有的高水平综合支持总量，可以提供高于5%的微量允许水平的“黄箱”补贴，从而导致农产品价格扭曲，中国可向WTO提议发达国家应尽快削减并取消巨额的、使贸易扭曲极为严重的综合支持总量。同时，对小农经济所需要的，对维护农业安全、粮食安全所必需的微量允许的补贴应该保留，从而消除农产品市场的价格扭曲措施，实现补贴规则的公平性。

（六）推动补贴规则与反补贴规则的平衡发展

在今后的国际谈判中，在扩大补贴规则涵盖的领域的同时，对反补贴规则也应进行扩展，不能在补贴规则扩展的领域仍然将反补贴作为各国国内政策的自主措施，尽力避免反补贴措施日益被滥用并成为贸易保护主义工具。因此，应讨论加严反补贴、反倾销等贸易救济纪律等内容，以解决当前贸易救济措施滥用的问题。①See Yu Yanning,The Issue of Non-Market Economy Status in China’s Anti-Dumping Investigations against Imports:A Development for the Implementation of New Rules or A Balancing Strategy?55 Journal of World Trade 943-968(2021).

综上所述，WTO努力更新或澄清规则并提高透明度，可以为持久消除破坏公平竞争的行为铺平道路，也可以减少使用贸易救济措施和其他导致全球贸易紧张局势的单边行动。中国应推动WTO改革向促进贸易投资自由化便利化方向发展，促进多边主义合作，维护多边贸易体制的权威性和有效性。