苏皖两省三市携手立法保护长江“微笑天使”

☉尚世钰 肖日东

9月29日，省十三届人大常委会第三十二次会议批准南京、镇江两市人大常委会提请的《关于加强长江江豚保护的决定》（以下简称《决定》）。同时，安徽省十三届人大常委会第三十六次会议同步批准马鞍山市人大常委会提请的这一《决定》。至此，由江苏省南京市人大常委会牵头推动、苏皖两省三市协同立法的《决定》于10月24日（国际淡水豚日）起正式实施。

这是南京都市圈城市人大常委会首次跨省域协同立法，也是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法。“《决定》的出台，既是落实习近平总书记关于长江经济带‘共抓大保护、不搞大开发’重要战略思想的具体举措，也是维护长江生物多样性，促进人与自然和谐共生的创新实践，为今后更大范围、更深层次的跨行政区域协同立法趟出了路子、积累了经验。”南京市人大常委会主任、党组书记龙翔说。

三十年来锐减六成“微笑天使”急需合力保护

圆乎乎的脑袋，胖嘟嘟的身子，浑身上下铅灰色或灰白色，长江江豚因其萌态可掬的可爱外形，被人们亲切地称为长江“微笑天使”。它是长江特有的古老物种，已在地球上生存了2500 万年，是2007 年“长江女神”白鱀豚被宣布功能性灭绝后长江中唯一的哺乳动物，被称作长江生态的“活化石”和“水中大熊猫”。

上世纪90 年代，长江江豚种群数量尚有约2550头，2017 年下降到1012 头。2013 年，国际自然与自然资源保护联盟（IUCN）将长江江豚保护等级从“濒危”调整为“极度濒危”。2021年，《国家重点保护野生动物名录》又把它提升为国家一级保护动物。

“随着长江大保护战略的实施，以及长江生态环境保护修复的推进，长江江豚数量大幅下降的趋势暂时得到了遏制，但极度濒危状况尚未改变。”江苏省人大代表、省生态学会副理事长、南京晓庄学院应用生态研究所所长李朝晖说。

三十年来锐减六成，“微笑天使”急需立法保护！地处长江之滨的江苏南京迅速牵头启动江豚保护立法调研。他们发现，南京、镇江、马鞍山三市所辖江段仅占长江干流总长度的4%，却汇集了约100头长江江豚，占长江干流江豚数量的22%，占整个长江流域江豚总量的10%。

“鉴于长江大保护的流域性、长江江豚的流动性等现实情况，必须通过协同立法，构建多层次多维度跨行政区域的保护体系，才能实现对长江江豚的系统性、整体性、科学性保护。”南京市人大法制委主任委员姚正陆说。

2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》颁布实施，为跨区域协同立法保护长江江豚提供了极好的契机。今年1 月，在南京市人大常委会牵头推动下，苏皖两省三市积极响应，迅速将“协同制定保护长江江豚的立法性决定”提上日程。

三市人大代表联合跨域调研严防立法“水土不服”

作为水生哺乳动物，长江江豚喜欢在开阔平缓的流域成对或者成群活动，半径在二三十公里。南京、镇江、马鞍山相隔不远，交界的地方经常有种群跨区域的流动。

“长江江豚正在成为江苏、安徽多个城市的‘常住民’。”李朝晖告诉记者，在南京的新济洲、新生洲、子母洲等长江洲岛和湿地，包括上游的马鞍山、下游的镇江长江豚类自然保护区，都能见到它们的身影。

“既然长江江豚的生活是不分‘地界’的，经常在江苏南京、镇江和安徽马鞍山的江段‘串门’，那么关于江豚保护的立法就不能‘九龙治水，各管一段’，应该协同行动、同向发力。”姚正陆说。

为推动三市协同立法“步调一致”，作为牵头单位的南京市人大法制（工）委起草了协同立法工作方案，明确三个城市以“小切口”“小快灵”方式立法，以实现立法题目一致、体例结构相同、核心内容统一、立法程序同步。三市人大常委会紧紧围绕保护工作现状和立法主要规范事项，先后组织座谈会、专家论证会、实地调研等20余次，收集整理意见建议100余条，很多都写进了《决定》。

图13-图15所示的是小曲拐应力、应变最大的节点1 703(从图7-图9可以看出3个小曲拐的发生最大应力、应变的节点编号均为1 703)的应力、应变随主轴转动一周的变化情况。由图中可以看出，3个小曲拐应力应变的变化规律基本一致，进一步说明了涡旋压缩机3个小曲拐受力情况与运动规律基本相同，符合小曲拐平面四杆机构的运动规律。由于涡旋压缩机电动机刚开始驱动，因此图中刚开始会出现一个突变状况，由图中看出3个小曲拐的最大应力约为11N/mm2，而最大应变约为7×10-5mm。由此可见，小曲拐的变形还很小的，因此选择的小曲拐符合涡旋压缩机防自转的要求，并为小曲拐的进一步优化设计提供重要的参考。

影响长江江豚活动的禁止性行为有哪些？对长江江豚生存环境进行哪些具体的保护？为解决这些问题，6月7日，南京市人大法制（工）委邀请了南京大学、南京师范大学、南京晓庄学院等高等院校的水生生物和法律领域的专家学者，就《决定（草案讨论稿）》逐条进行“三堂会审”。

长江江豚保护志愿者常年观察、监测、记录长江江豚的活动情况，对如何保护好长江江豚有最直接的感受。6 月21 日，南京市人大法制（工）委邀请长江江豚保护社会公益组织负责人、志愿者，就长江江豚立法保护广泛征求意见。座谈中，多次参加过长江江豚救助行动的南京江豚水生生物保护协会秘书长姜盟提出了“在保护区之外的其他水域建立保护小区”等多条建议，为《决定》的丰富完善提供了有益借鉴。

“开展协同立法，必须确保作出的立法决定符合每个协同区域的现实情况，绝不能出现‘水土不服’。”姚正陆说。为此，他们于8 月24 日牵头组织来自苏皖两省三市的全国、省、市三级人大代表围绕如何加强长江江豚保护问题开展长达10 小时的“沉浸式”、跨省域深度调研。

从安徽的马鞍山芦苇江湾到江苏的南京长江新济洲国家湿地公园，从南京长江江豚省级自然保护区再到镇江长江豚类省级自然保护区……迎着徐徐江风，人大代表们一边实地察看长江江豚保护情况，一边深入探讨立法条文的可行性。

来自镇江的省人大代表、江苏汇典律师事务所主任封孝权深度参与了镇江市人大常委会《关于加强长江江豚保护的决定》的立法全过程。他在调研中提出，希望《决定》出台后，三地在协同执法、救护援助、应急处理等方面统一步调，助力长江江豚的生存繁育和发展。这一提议当场得到三市人大常委会主要领导的回应。

同步实施《决定》让长江江豚跨省“串门”无烦忧

《决定》不设章节，全文共17条，包括保护原则和机制、职责分工、保护措施、宣传教育、社会参与、协同机制等内容。

《决定》考虑长江江豚作为水生野生动物的流动性和复杂性，将保护范围从自然保护区的“点”拓展延伸到长江流域的“面”，着力突出全流域保护；规定保护区以外长江江豚经常活动水域，政府可以在征求海事、航道等部门意见后划定临时保护区域，明确保护措施。

为“礼让”长江江豚，早在2019年，南京在修建锦文路过江通道时，曾把原来设计方案中的三塔悬索桥改为了双塔悬索桥，并且取消在长江江豚保护区水域内修建桥塔和桥墩的决定。

这一理念也延续到《决定》中。第十条指出，对长江江豚及其生境可能造成不利影响的建设项目，建设单位应当按照要求进行专题论证，落实避让、减缓、补偿、重建等保护措施。相关专家形象地称之为“对工程建设项目，在审批环节建立‘豚评’机制”。

对于这一条款，安徽省人大代表、马鞍山市农业农村局水产技术服务中心副主任石小平很是赞赏，“《决定》在‘豚评’中坚持‘谁受益、谁补偿’原则，让长江江豚保护从被动变成主动，这正是落实习近平生态文明思想的创新举措。”

全国人大代表，南京地铁集团有限公司党委书记、董事长佘才高对此也深有同感。“有了这一法规性要求后，今后在哪建桥梁、通隧道，都要考虑是否有利于长江江豚的保护，就能从制度上保障为‘微笑天使’留下一方安全的生存空间。”他说。

《决定》规定将每年10 月24 日定为南京长江江豚保护宣传日，加强长江江豚保护科普宣传教育。同时，还在建立全市统筹管理体制、建立专家委员会、鼓励社会主体参与保护等方面作出具体规定。

“长江江豚是三个城市共同的名片，保护和抢救极度濒危的长江江豚是三市的共同责任。”安徽省马鞍山市人大常委会副主任、法制委主任委员谢红心表示，《决定》明确通过协同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地区跨部门协同保护制度，加强对长江江豚全生命周期的保护。

对于苏皖两省三市携手立法保护长江“微笑天使”，江苏省法治建设研究基地首席专家、金陵科技学院立法研究院院长刘小冰表示，三座城市的长江江豚保护工作从原先的“单枪匹马”跨跃到如今的协同立法，令人欣喜，共同确定、同步实施的《决定》实质性突破了区域立法的效力范围，从而实现了法律效力范围的放大。