党领导卫生健康工作法治化的百年探索与实践——以党在不同时期的卫生健康治理实践为研究对象

黎桦 王环 万红慧

中国共产党建立100周年以来，我国的卫生健康治理成就举世瞩目，在公共卫生事件应急处置、防范及处置专门领域公共卫生事件、重大疾病医疗保险和救助等方面，构建起了内在统一的公共卫生健康法律体系；在此进程中，受民间经验发掘、经济社会变迁、危机理论创新推动、政策调节和制度建设等因素影响，我国公共卫生健康治理体现出“危机回应”的特点。每一次困境和灾难，都引发我党的深刻反思，使我党的治理策略在一次又一次公共卫生危机的应对中得到了检验，推动了公共卫生健康治理体系的进步。恩格斯指出：“没有哪一次巨大的历史灾难，不是以历史的进步为补偿的”。日军侵华所造成的卫生灾难及解放区的疫病应对、1976年唐山大地震、1998年全国性大洪水、2003年非典型肺炎、2008年汶川大地震、2020年新冠肺炎，作为我国公共卫生健康治理史上的节点性和标志性事件，其成果已被载入中国共产党领导各族人民战胜困难的历史丰碑。梳理总结中国共产党建立100周年以来卫生健康治理变迁，分析治理理念的变化、探讨治理体系的完善与治理措施的规范，在面对全球疫情的高度不确定性和加强法治保障的背景下，有助于优化我国公共卫生健康法律制度体系，有助于实现“健康中国”语境下卫生健康法律体系的全面落地。

一、百年卫生健康法治的辉煌历史

百年来，中国共产党对卫生健康治理的探索与实践可以分为六大时期：在“红色割据”之前，是中国共产党卫生健康治理的思考阶段；建立红色革命根据地后，卫生健康需求凸显，我党着手解决根据地建设中的卫生问题，是为萌芽时期；抗日战争与解放战争暴发后，国内形势迅速变化，我党面临更高的军民卫生健康诉求，探索出了一系列符合当时特定条件并与环境相适应的卫生健康举措，此为探索时期；建国后，我党开始统筹全国范围的卫生健康建设工作，奠基了卫生法制的基石，此为确立时期；改革开放后，在经济发展取得了举世瞩目成就的同时，卫生健康领域不断地面临新的挑战，卫生健康事业适时调整，步入法制化轨道，此为发展时期；2003年突如其来的“非典”疫情倒逼卫生法治的完善，掀起了探究公共卫生应急治理的高潮，法治化进程加快，一大批公共卫生健康领域内的基础性法律法规迅速制定，此为完善时期；在应对全球新冠肺炎疫情中，我国在突发公共卫生健康治理上取得了举世公认的成功，我国的卫生治理达到前所未有的新高度，标志着我党的卫生健康治理制度体系化构建走向成熟。

（一）萌芽时期

中国防疫法规建设肇始于清末。1911年，清政府颁布了《民政部拟定防疫章程》，这一法律被认为是近代中国首部全国性防疫法规。清政府倒台后，北洋政府、国民党政府先后颁布了《传染病预防条例》；彼时的中国，现代医学开始落地，政府在防疫制度建设方面作出过努力，但由于军阀割据、战乱频发、政府执行能力低下，防疫能力难以有实质性改善。1921年，中国共产党建立，由此拉开中国共产党带领人民改善卫生条件、提升居民预期寿命的宏伟史诗序幕。

革命根据地时期，中国共产党领导下的卫生事业面临极为不利的局面。其一，革命根据地多为老少边穷地区，生产力不发达，生产方式非常落后；其二，教育落后，封建迷信活动大行其道；其三，卫生基础设施极不发达，缺医少药非常严重。面对这样的局面，中国共产党以卫生宣传为突破口，普及卫生常识，帮助人民群众解放思想、破除迷信。1932年1月起，苏区政府开展了爱国卫生运动[1]，倡导健康的生活方式[2]。1933年3月，中华苏维埃共和国内务人民委员部颁发了《卫生运动纲要》，苏维埃地方各级政府根据该法成立了卫生运动委员会，各省、县设置卫生部，而各区、乡一级则设有卫生委员会，自按照级别负责管理辖区的卫生及卫生相关事务。可以认为，中国共产党领导下的卫生法制工作肇始于这一时期。

彼时，中国共产党针对所面临的复杂形势，因地制宜地推出了行之有效的解决方案。虽然无法彻底改变根据地卫生健康的落后面貌，但在服务反围剿斗争的同时，解决了根据地群众的基本的卫生健康需求，且为后来共和国卫生健康事业的发展奠定了良好的开端，积累了宝贵的经验。

（二）探索时期

抗日战争暴发后，中国共产党高度重视其所执掌的边区政府及其他抗日根据地的卫生健康建设，不再简单地以行政命令的方式推动卫生健康事业发展，由此卫生健康工作法制化步入了新时期：一方面，制定了一系列与卫生健康相关的规范性文件，如《边区卫生处处务规程和组织条例》《陕甘宁边区施政纲领》《边区卫生行政补充大纲》《边区卫生委员会组织条例》《边区保健药社暂行条例》和《修正章程草案》《边区医务人员管理规程》和《边区医师管理条例》《预防管理传染病条例》《救护工作条例》《卫生部门暂行工作条例》《暂行卫生法》《国医国药奖励优待条例》等卫生政策条例法规。一系列法律法规的颁布和实施，使得医疗卫生工作开始迈向制度化、规范化和法制化，其立法水平虽然无法与当今的卫生健康制度构建相比较，但也初步呈现出了“有法可依”的良好局面。另一方面，边区政府还发展了广泛的群众性卫生组织，先后建立了多所医院、在各级行政机构组建卫生组织，边区的卫生组织逐步健全[3]；相继组建了多所医学院校，培养红色医学人才[4]。延安时期，中国共产党带领人民群众艰苦奋斗，自力更生，通过优待医务人员、发挥一切有利因素，推广健康的生活方式等举措，取得了一系列成就，不仅有效应对了日军残酷的细菌战，更是在鼠疫等烈性传染疾病的肆虐下稳住了局面，在极为困难的情况下完成了牛痘、破伤风等疫苗的生产；同时，除了战争需求以外，中国共产党的卫生健康治理开始向纵深发展，将为群众治病列入工作之中。

当时的许多卫生健康主张和卫生健康思想影响至今，在当代仍具有重要的卫生治理价值。[5]1944年在延安卫生展览会上毛泽东同志亲笔题词，要求“为全体军民服务”，确立了中国共产党卫生健康事业坚持为人民健康服务的宗旨；在卫生健康治理思路方面，相关法律政策已明确以预防为主的工作思路和开展群众性卫生运动作为延安时期卫生工作的工作方法；在卫生事业发展道路上，提出走中西医相结合的道路。

（三）确立时期

中华人民共和国建立后，如何在饱受战争创伤、一穷二白的局面上进行卫生健康治理，这是中国共产党作为执政党在这一时期的重要主题。此时，中国共产党领导公共卫生健康治理主要走群众路线，即“充分发动群众，依靠人民群众”。公共卫生健康治理的重点，是如何迅速改变全民卫生健康素质低下、人均预期寿命偏低的现状。为此，一系列有针对性的举措应运而生。

中华人民共和国成立初期，卫生健康基础设施非常薄弱，故当务之急是如何在捉襟见肘的物质条件之下尽可能实现公共卫生健康治理。在吸收苏联经验的同时，我国充分发挥人口优势和动员能力以弥补物质和技术方面的短板，采取“面向工农兵、团结中西医、预防为主、卫生工作与群众运动相结合”的卫生工作方针，开展群众性卫生运动。公共卫生健康治理的主要目标在于革除落后的生活方式，以个人卫生来推动全社会的卫生。在有限的医疗条件之下，这一举措见效快、效益高。通过广泛动员群众参与爱国卫生运动，国民卫生健康素质得到了大幅度的提高，人均预期寿命提升很快。国家实行“预防为主”“中西医结合”等卫生健康治理政策。在城市地区仿照苏联设置了初步的医保制度，在农村地区逐步建立了农村合作医疗制度和“赤脚医生”制度。这些制度虽然存在不足，但从实际效果来看是有利于公共卫生改善的，也使我国在包括血吸虫病防治在内的许多疾病防控上取得了巨大成就。[6]

群众性卫生运动时期最具特色的实践之一是“爱国卫生运动”。将公共卫生作为一项群众性运动的做法肇始于第二次国内革命战争时期，至今仍发挥着重要作用。

爱国卫生运动的创新之处，在于将卫生健康治理工作群众化，使公共卫生健康的治理工作吸纳更多主体参与，而非单纯作为政府职责来执行。[7]但共和国成立后的大量疾病防治，暴露出以“运动”的方式来开展公共卫生健康治理所隐藏的问题——非专业性和不持久性的缺陷，且该问题越来越突出，表明运动式治理非公共卫生健康治理的长久之策。特别是在重大灾害的防疫中，群众性公共卫生健康治理体系面临挑战。新时期，爱国卫生运动在公共卫生健康治理的地位有所下降，它更多地作为一种公共政策被固定下来。

（四）发展时期

发展时期指从1978年十一届三中全会直至2003年非典型肺炎暴发之间的时间段。随着计划经济向社会主义市场经济转轨、“以经济建设为中心”的进一步展开，医疗卫生健康事业启动了市场化改革。在公共卫生健康治理方面，经济发展程度不同的地区的公共卫生差距、城市地区与农村地区差距和不同阶层之间所占有的医疗卫生资源的差距逐渐拉大，原有的公共卫生管理体系遭到极大冲击，加剧了城乡疾病预防功能的衰减。与此同时，随着大型国有企业的改革，原有的经济基础、组织基础已经变化，卫生健康投入占财政支出的比例呈现下降趋势，一定程度上激化了社会矛盾。公共卫生事业发展与人民群众的医疗卫生需求要求不相适应的矛盾突出，党和国家适时提出，“发展卫生事业要坚持为人民服务的宗旨，正确处理社会效益和经济收益的关系，把社会效益放在首位，防止片面追求经济收益而忽视社会效益的倾向”。我国开始注重公共卫生健康领域的立法工作，1989年《中华人民共和国传染病防治法》正式颁布，公共卫生健康领域向“有法可依”迈进，传染病防治工作开始走向制度化。

这一时期，我国在医疗资源上有了较好的积累，卫生健康事业的重心逐渐从“卫生”逐渐转向“医疗”；公共卫生健康治理的重点，则在于探索适应社会主义市场经济条件下的公共卫生健康治理机制，而“公共卫生健康”在一定程度上被边缘化。

（五）完善时期

2003年是我国公共卫生健康治理能力提升的分水岭。突如其来的非典型肺炎疫情使得全党全社会都开始高度关注公共卫生健康问题。中国共产党开始聚焦聚力解决上一历史时期所积累的公共卫生健康服务过度市场化的问题。从2003年起，我国公共卫生健康治理的发展驶入了快车道，从“非典”暴发直至“健康中国”提出的这一段时期，是本文所指的完善时期。此间，公共卫生健康治理的重点放在建立一套行之有效的突发公共卫生事件的应急治理规则。

2003年春季暴发了非典型肺炎。在疫情处置上，我国逐步从“人海战术”发展为专业、科学的协调应对机制，国际间的深层次合作逐渐纳入我国突发公共卫生事件的应对。2003年后，越来越尖锐的“看病难、看病贵”问题倒逼政府和社会对市场化改革后的医疗卫生体制及其理念深刻反省，促进了公共卫生健康服务的公益性回归。在坚持“以经济建设为中心”的前提下，改善民生与社会建设成为国家重点发展领域，公共卫生建设作为社会建设的重要组成部分，受到了越来越大的支持。针对SARS所暴露的公共卫生健康治理体系的各类问题，《关于突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划的通知》《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等文件陆续颁布，突发公共卫生事件的应急管理机制进一步完善。2004年修订了《中华人民共和国传染病防治法》，构建政府信息公开制度，为后续H1N1、H7N9、新冠肺炎疫情防控打下了坚实的基础。政府在公共卫生服务加大财政投入，公共卫生健康体系的建设通过立法得以保障。2009年新一轮医改启动，明确了医疗与卫生健康事业发展的方向，指出要建立“覆盖城乡居民的公共卫生服务体系，使城乡居民享有均等化基本公共卫生服务”，《关于促进基本医疗服务均等化的意见》《国家基本公共卫生服务项目》等配套举措陆续推出。

（六）成熟时期

自中共十八届五中全会提出“健康中国”建设，公共卫生健康治理开始转型升级，走向高质量发展，卫生健康治理法治化步入成熟时期。“健康中国”建设正式上升为作为国家战略，公共卫生健康建设提升到前所未有的高度。2015年起，我国的公共卫生立法驶入快车道，每年通过或修订的法律法规不论是从数量上还是从质量上均远超以往。“公共卫生”的内涵发生了深刻的变化，由“清洁”之卫生转化为“健康”之卫生；“健康中国”的提出标志着“公共卫生”向健康事业中心的回归，轻“卫生”而重“医疗”的格局有望被“医疗”“卫生”并重、二者协调发展的格局所取代。之所以认为这一时期是我党卫生法制的成熟时期，原因就在于在这一时期的疫情应对中，我国不论是响应速度还是治理成效，已经达到甚至超过世界上主要发达国家的治理水平，显示了中国共产党领导卫生健康治理方面的卓越能力和独到经验。

伴随着《“健康中国2030”规划纲要》的出台，公共卫生服务体系建设开始全面部署，对公共卫生政策的制定及执行提出新要求。2017年，十九大报告要求“倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”，预防疾病与健康生活被提到了同等重要的地位，全社会意识到不健康、不文明的生活方式已经成为了进一步提升公共卫生与健康水平的阻碍。2019年，我国先后发布了《关于实施“健康中国”行动的意见》《关于印发“健康中国”行动组织实施和考核方案的通知》，并建立了“健康中国”行动推进委员会。这标志着对于公共卫生和健康的重视已经在法律依据、政策支撑和组织保障上已经实现了前所未有的突破。2019年年末出台了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，其作为我国首部基础性、全局性、综合性的卫生健康立法，涵盖面非常广泛，是一部系统性法律，被誉为“卫生健康领域的‘基本法’”。它的出台及全面贯彻落实，标志着我国在““健康中国”建设实现了从政策推动向法治推动的转型。

2019年12月，全球新冠肺炎疫情暴发，中共中央、国务院高度重视。2020年1月20日，卫健委宣布将该病列入传染病乙类，并按照甲类传染病管理。国家迅速投入新冠肺炎的公共卫生应急治理中，各地积极响应，主动作为，及时采取了交通管制、分类集中收治、依法隔离等有效举措，迅速遏制了疫情蔓延势头。中共中央要求“突出重点、统筹兼顾，分类指导、分区施策，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战”。相比SARS，疫情阻击战在基层动员能力、舆论战场把控能力、信息公开效率、人民群众应急物资保障等方面成果丰硕，应变局、化危机，成功应对重大风险挑战。[8]在这场防疫战役中，中国共产党的强力领导、中国特色社会主义制度和国家治理体系的强大生命力和巨大优越性及其在疫情防控中的战略凝练和战略实施，得到充分体现。

二、百年卫生健康法治建设的脉络

梳理建党百年的卫生健康治理实践表明，突发卫生健康危机是刺激卫生治理能力不断转型升级的直接力量，中国共产党所领导的公共卫生健康治理的实践在一次次的危机中得到淬炼和提升。进入新时代，技术进步对公共卫生健康治理能力和治理体系提出了新要求，带来了新动力，开辟了新领域，也制造了新难题，不断发展变化的社会生活是公共卫生健康治理的“变量”。国内外的理论创新与实践创新，为公共卫生健康治理体系的升级提供了源源不断的智力支持，有关卫生危机的经验与理论融入到公共卫生健康治理的具体制度中，以政策、法律、习惯甚至社会文化、生活化等形式固定下来。这些要素相互作用，构成了我国公共卫生健康治理的螺旋式上升发展模式。[9]

（一）抓“点”：经济社会的夯实与发展

社会经济好技术因素的发展是卫生健康治理能力发展的基础性因素。社会经济和技术因素的变化会导致公共卫生健康治理的环境发生深刻变化，这些变化对于公共卫生健康治理发生着或多或少的影响。例如，生活条件的改善因素加速或促进了公共卫生的发展，而交通的通达则有可能加速疫情的传播。当然，很多因素是中性的，它对公共卫生治理不发生作用，或者既发生积极作用、又发生消极作用。因此，在同样的公共卫生健康治理力量和资源之下，不同时代、不同地域可能会有完全不同的治理效果。这要求我们在公共卫生健康治理上要坚持实事求是、与时俱进，充分认识到社会变迁与治理手段的兼容性问题，及时更新“治理工具箱”，淘汰已经不合时宜的治理手段，不能以当前的治理水平和治理成就质疑甚至否定过去的公共卫生应对举措。在社会基础方面，以下三点是其中的关键要点。

1.社会发展水平的提高。

我国人口平均预期寿命从1953年的40.3岁迅速增长为1963年的61.2岁、1981年的67.7岁、2000年的71.4岁、2010年的74.8岁、2018年的77.0岁。社会发展水平提高的关键因素是基础性健康因素的提高，由于我国生活营养水平不断改善、个人卫生素养不断提高，使得在同等条件下对于疾病的抵抗力、免疫力增强，即使公共卫生供给不发生改变，整体公共卫生状况也会得到改善。

2.新科技的发明与应用。

新科技的发明和应用同样对于公共卫生健康治理产生了重大影响。例如自媒体的兴起，一方面大大加速了公共信息的传播，政府指令与知识能够及时、精准地送达受众；但同时，也使得谣言的治理将面临更大的挑战，对于信息公开的及时性要求也从以“天”计算上升为以“小时”计算、甚至以“分钟”计算，一旦正确的信息不能占领舆论，错误信息就可能酿成公共卫生灾难。

3.生活方式、生产方式的发展变迁。

生活方式与生产方式的变迁也对于公共卫生健康治理体系提出了新的挑战。不健康的生活方式仍然大行其道，吸烟、酗酒等不良生活方式常常借助社会惯性占有一席之地，缺乏运动、精神压力、慢性病越来越成为当代中国居民的健康问题。而在生产方式领域，更高强度的脑力劳动与更依赖电子设备的工作方式也可能对职工的健康产生新的威胁。

（二）抓“线”：思维理念的更新和演进

实践创新与理论创新都有力地促进了公共卫生健康治理。中国共产党是一个特别善于理论创新的政党，毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观都在当时所面临的的公共卫生健康治理难题面前发挥了强大的理论指导作用。习近平同志对于民生问题高度关注。在公共卫生健康治理领域，我党的十九大报告首倡“健康中国”战略，为国民健康促进事业提供了全局的指导性方略。国内外专家学者的理论创新也对于公共卫生健康治理起到了积极作用，“治理”理论在二十世纪九十年代的产生对于公共卫生事业的发展起到了重要作用，公共卫生领域逐步开始从“管理”向“治理”转型。

习近平新时代中国特色社会主义是指引中国人民实现中华民族伟大复兴的锐利武器，其关于全面深化改革的思想和主张新发展理念、全面依法治国等内容与公共卫生健康治理体系的建设和完善有着密切的联系。卫生健康领域的改革意义深远，“健康中国”战略的提出极大加速了我国公共卫生健康治理体系的前进步伐，全面依法治国思想为卫生健康领域提供了至为关键的法治保障，创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念无一不与公共卫生健康治理密切关联，是公共卫生健康治理的价值“指挥棒”，引导着公共卫生健康治理的发展方向。当前，公共卫生领域的协同治理已是大势所趋。在主体方面，它要求实现以政府为中心，社会组织、企业、个人等多元主体协同参与治理；在技术依托方面，协同治理以网络技术为支撑，依据公共卫生事件的发展与演化周期，各参与主体协同合作，采取有效的措施有效预防、处理和消除突发公共卫生事件，解决单一主体、特别是政府方面不能独立解决的问题。

（三）抓“面”：治理手段的丰富和高效

随着我国经济基础的不断夯实，依法治国向纵深发展，卫生健康治理的手段也在不断丰富。从政策治理向法律治理转变明显，政策指引逐步落实到公共卫生法律治理之中，公共卫生健康治理的实现最终落实到制度与实践中。

2017年以前，我国出台了一系列关于残疾人公共卫生服务、医联体与医疗卫生体制改革、中医药等方面的法律法规与政策。2018年，我国发布了《医疗纠纷预防和处理条例》《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，修订了《中华人民共和国精神卫生法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国残疾人保障法》《残疾预防和残疾人康复条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》等一系列法律法规。2019年年末，又发布了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》。作为我国首部基础性、全局性、综合性的卫生健康立法，其涵盖面非常广泛。2019年，还修订了《中华人民共和国药品管理法》《公共场所卫生管理条例》《血吸虫病防治条例》《中华人民共和国国境口岸卫生监督办法》《化妆品卫生监督条例》《艾滋病防治条例》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》。

（四）抓“体”：自身建设和国际合作相结合

全球化背景下，国内、国际两个大局的发展要求我们将自身建设与国际合作结合起来。我国正在经历深刻的历史转变，主要体现在以下四个方面：

一是从政府一元到社会多元。随着国际交往的加深，公共卫生事件的发生频率增大，多元化的治理方式已经成为了公共卫生健康治理的客观状态。多元化的治理方式要求更好地发挥政府以外的主体力量，社会组织、企业乃至个体都有其发挥作用的空间。在这种治理格局下，不仅不意味着政府的职能弱化，相反，它对政府的统筹能力提出了更高的要求，政府如何引导社会力量有序参与将成为更加重要的问题。

二是从国内治理到全球治理。传统社会，传染病防治、突发事件应对、健康生活的倡导往往局限于一国之内。随着全球化的发展，国际交往越来越密切，带来了卫生健康治理全球化的新问题。传染疾病常常无法控制在一国国境以内，一国的公共卫生事件常常会演化为全球性公共卫生事件。需要树立全球治理的公共卫生健康治理理念，积极援助发展中国家的公共卫生事业，防止出现全球性公共卫生危机。建国以来，我国积极参与对外医疗援助，取得了受援国的一致好评。此外，我国积极吸收国际上公共卫生健康治理的先进经验，2002年，中国疾病预防控制中心正式成立。

三是从政策治理到制度治理。治理的展开离不开制度的引导，制度的核心是法治。公共卫生应急治理的关键是突发公共卫生法治。我国公共卫生的治理经历了从运动治理到依法治理的过程。2015年以来，我国的公共卫生健康治理立法加速，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的颁布使我国的公共卫生法治前进了一大步。2017年，中央全面依法治国领导小组成立，我国公共卫生的法治保障水平显著提升。在公共卫生健康治理的保障方面，法律法规构成了我国公共卫生法律体系的关键组成部分，发挥了关键的作用。

四是从疾病救治到健康管理。卫生与医疗紧密，联系，但二者也有着各自的独特内涵。医疗更加侧重“疾病救治”，现代卫生更加注重“健康管理”。实际上，“疾病救治”与“健康管理”是同等重要的。在相当长的一段历史时期中，我们过于偏重疾病救治，对于健康管理重视不足。在同等的资源投入之下，健康管理对于公众健康程度的促进作用远远超过疾病救治。因此，相比以往，提高人民群众的基本健康素质将被提高到更高的地位，这是与“健康促进”的理念内在一致的。

我国一贯重视卫生健康领域的国际合作，面对国际大局，积极参与国际卫生合作，打造“人类命运共同体”，具有重要意义。中国参与全球健康治理已有50多年的历史，在全球公共卫生健康治理中已发挥着越来越重要的作用。自1963年中国首次派出援助外国医疗队以来，中国与发展中国家开展了各种形式的双边卫生合作。中国广泛参与国际医疗援助。医疗卫生援助能够弥合了意识形态、社会制度、文化传统的裂痕，突出全人类共同价值观。医疗援助处于人道主义的制高点，生命权是最重要、最根本的人权。中国通过“一带一路”倡议引领全球公共卫生管理，保护公共健康本身就是对人权的捍卫，体现了对人权的尊重和保护。中国提供医疗资源缩小了国家之间的公共卫生差距，有利于获得国际外交支持，增强国际经贸合作。

三、百年卫生健康法治的全新篇章

百年来，中国共产党领导全国人民走出了一条独具特色的卫生健康治理之路，在治理实践中积累的理论和经验十分宝贵，在国际上富有盛誉。但是，在公共卫生健康治理上仍存在短板，一些体制性、机制性因素障碍阻了公共卫生健康治理实效的发挥。应当在总结历史经验的基础上充分认识当前面临的困难，充分认识全球疫情防控常态化背景下我们所面临的“时代变量”，不断适应社会的发展，将常态化治理和应急性治理结合起来。

（一）坚持卫生工作中党的领导

在过去四十年里，我国能够在公共卫生领域取得巨大进步，根本原因在于中国共产党的领导，中国共产党的领导是历史的选择，是人民的选择，共产党员始终是最顽强的力量。在新冠肺炎防治一线，医护人员、基层工作人员等奋勇战斗在防控一线，谱写着神州大地最壮丽的交响曲。中国共产党率领全国各族人民，攻克了一个又一个的难关。

“治理”理念要求我们在党的领导下，发挥共产党员的力量，形成全新的协同治理格局，实现“多中心”的综合化治理模式。“群众路线”作为我党根本的工作路线，在公共卫生健康治理领域发挥着重要作用。“充分发动群众”关注非正式治理力量。在持续至今的“爱国卫生运动”中，通过强大的组织能力能够有效弥补其他方面的相对不足，这一策略发挥了重要作用。在常态公共卫生健康治理方面，通过“充分发动群众”来实现对落后生活方式的克服，对进一步推动控烟、反酗酒、推广健康饮食等具有至关重要的意义和价值。在“协同共治”的新要求之下，充分发动群众与“治理”理念相得益彰。

（二）坚持实事求是和与时俱进

在公共卫生健康治理中，我国始终坚持与时俱进。坚持实事求是、与时俱进，须认清我国卫生健康事业发展仍不全面、不均衡。中央高度重视医疗卫生基础设施建设，提出建立覆盖城乡居民的医疗卫生体系，2009年启动了新一轮医疗改革。但是，改革过程中我国公共卫生发展面临边际效益递减的问题。医保的发展带来医疗保健费用急剧增加，福利相对减少，低价值服务的风险越来越突出。由于激励措施不足，医疗技术过度使用以及诊断和治疗利润丰厚，2016年我国启动公立医院改革。但是，公立医院改革不能解决医疗资源分配效率低下的问题。

习近平总书记要求健全国家公共卫生应急管理体系、建立生物安全体系、改革完善疾病预防控制体系、健全公共卫生服务体系、改革完善重大疫情防控救治体系、建立集中统一高效的领导指挥体系、健全优化重大疫情救治体系、健全统一的应急物资保障体系、健全国家储备体系、建立国家统一的应急物资采购供应体系，指明了我国公共卫生健康治理的发展方向。

（三）筑牢卫生健康事业的社会基础

“徒法不足以自行”，卫生工作的法制化不可能超越历史的发展阶段，而应当足于当下的社会基础。筑牢卫生事业的社会基础，既是实行卫生工作法治化的前提，也是卫生工作法治化的必然结果。

卫生事业的发展和繁荣离不开经济基础的巩固。习近平总书记指出，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。筑牢卫生事业首先要坚持以经济建设为中心，大力发展生产力，只有不断发展生产力，才能为人民群众提供品质更优质、价格更低廉的卫生健康服务。

社会支持方面，政府力量、社会力量在公共卫生治理体系中均应占有一席之地。政府力量的主导地位并不意味着它在公共卫生健康治理方面大包大揽，甚至阻挠社会力量发挥作用。在防疫中，政府固然负有防疫职责，但是，对于民间捐助、生产、组织、自救和协助等行为应当予以积极地引导、支持和推广，促使各种积极因素充分发挥作用。当政府力量直接干预时，应当更加关注政府力量与其他力量的协调，使救灾资源得到合理配置。二者的有机协调能够增强政府的治理功效，赢得群众的关注、理解和支持。在公共卫生常态治理过程中，政府力量的引导作用将更为关键。在司法领域，民事审判有利于鼓励民事主体维护自身健康权益，刑事审判有利于预防危害民众健康的行为，行政审判有利于监督相关部门的健康促进职责；在行政领域，行政执法活动有利于引导群众树立健康的生活方式、增强身体素质、摈弃生活陋习；在立法领域，用好地方立法权，在公共卫生领域将有更大作为。

（四）提升卫生健康治理的法治保障

公共卫生健康治理是一个法治问题。自推行“全面依法治国”以来，公共卫生健康治理法治化水平不断提升。值得关注的是，公共卫生健康治理涉及范围十分广泛，我们不能仅仅将注意力集中在卫生法、应急法领域，其他领域（尤其是民事法律领域）若能渗透公共卫生健康治理理念，将有助于提升公共卫生健康治理水平。紧急公共卫生事件中，政府负有社会管控职责、综合调配职责、信息公开职责等。发挥民事主体在公共卫生事件中的共治作用，有助于打响新时代公共卫生健康治理的“人民战争”。

健康权的保障是加强公共卫生健康治理法治保障的关键。《中华人民共和国民法典》第一百一十条、第一千零四条明确规定了健康权，该条款确立了健康权的民事权利地位，其“维护自己的身心健康”的表述，赋予了健康权以广阔的解释空间，健康权具备了可诉性。

近年来，《禁止生物武器公约》《国际植物保护公约》《生物多样性公约》《国际植物新品种保护公约》等一系列国际公约颁布，构建了生物安全的全球防线。在新冠肺炎防治过程中，习近平总书记指出，要把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。[10]《中华人民共和国生物安全法》的编制和出台指日可待。[11]

四、结语

纵观我党百年卫生健康治理的历史，我国卫生健康治理实现了迅猛进步，这不仅直观反映在包含新冠肺炎防治在内的疫情应对能力、应对水平之上，也体现在广大人民群众在面对疫情灾情时对党和政府的信任之中。建国以来，尽管我国不断遭遇突发疫情的挑战，但是，在党的正确领导和政府的高效实施下，疫情影响始终被控制在有限范围内，没有出现人道主义灾难。每一次突发卫生事件都是对我国卫生健康治理体系的全面“体检”，坚决打赢疫情防控的人民战争。后疫情时代，面对新冠肺炎全球大流行对人类卫生健康事业的全新挑战，我们在治理力量、治理方向、治理体系优化等方面面临新课题。唯有不忘初心、牢记使命，对人民群众的生命健康负责到底，才能让卫生健康治理不断适应时代的发展，使“健康中国”理念得到全面贯彻落实。