关于自然资源资产保护利用规划的若干思考

■ 周星汝/蔡云楠/江海燕/马世发/周 玉

（1．广东工业大学建筑与城市规划学院，广州 510090；2．广东省土地调查规划院，广州 510075）

0 引言

自然资源资产是人类社会共有的物质财富，更是人类社会实现可持续发展不可或缺的基础性生产资料。从现代人类社会生产关系出发，深化自然资源资产价值实现机制改革，并通过自然资源资产规划推动自然资源的高水平保护与高效率利用，是生态文明时代落实“绿水青山就是金山银山”理念的内在要求。本文针对如何编制自然资源资产保护利用规划，分析了当前自然资源资产管理中存在的问题，探索了自然资源资产规划编制的要点，提出了自然资源资产保护利用规划编制建议与相关治理举措，旨在为当下如何开展自然资源资产保护利用规划编制工作提供参考。

1 自然资源资产保护利用规划编制的必要性

1.1 落实生态文明建设的重要任务

党的十八大以来，党中央日益重视自然环境保护和自然资源节约利用，把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，作出一系列重大战略部署[1]。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益[2]。纵观国家关于生态文明建设的若干政策文件，生态文明建设主要从资源、环境、生态和空间四个领域展开，力求达到资源集约节约利用、环境健康友好、生态稳定趋好和空间优化管控的目标[3]，并将生态资源能否有效转化为各种效益作为检验生态文明建设成效的重要标志。全民所有自然资源资产保护利用规划从资产管理角度为自然资源效益转化提供了具体实施路径，促进了全民所有自然资源资产保值增值，最终实现自然资源经济效益、社会效益和生态效益的协调发展，符合生态文明建设目标。

1.2 实现自然资源资产统一管理重要抓手

随着我国自然资源资产管理体制改革的深化，多部门分级分类管理模式逐渐向统一管理演进，以有偿使用为核心的符合现代社会经济发展规律的自然资源管理体制正在逐步形成。2018年，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确由新组建的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责[4]。当前，我国正处于完善自然资源资产管理体制的关键时期，一些重点领域和关键环节能否顺利推进会对生态文明建设进程产生重大影响。总体来看，我国已基本完成全民所有自然资源资产清查试点工作，自然资源资产所有权委托代理试点工作也陆续展开。显然，当自然资源资产存量、流量和资产权利人都明确后，进一步通过自然资源资产规划来规范和引导整个自然资源资产权益工作将是重中之重。

编制自然资源资产保护利用规划，是对自然资源资产保值增值、价值实现路径及时序安排的积极探索；是构建政府监管与市场配置关系，优化自然资源资产布局，高效率利用和高水平保护自然资源资产的实践过程；是结合自然资源资产自身特点，制定综合标准，分类实施精准管控，实现经营性自然资源资产与公益性自然资源资产收支平衡，并指导所有人及相关代理部门对自然资源资产进行高效管理的重要抓手。建立健全全民所有自然资源资产保护利用规划制度也是实现自然资源资产综合管理的重要手段，是综合统一管理的有效途径。当前，自然资源资产保护利用规划编制正处于起步探索阶段，中央和各地政府、相关部门陆续开展试点工作，在自然资源资产产权制度、耕地保护制度、资源有偿使用制度、自然资源管理立法等方面进行积极探索[5]，为全民所有自然资源资产保护利用规划编制提供了宝贵的实践经验。

1.3 促进自然资源资产管理与国土空间规划融合发展

目前，我国正在开展国土空间规划编制工作，该规划主要侧重区域主体功能定位和地块“三区三线”用途管制，即通过底线保障安全和上限服务发展的双重管控策略，确保人类活动与自然资源环境相匹配，其对自然资源管控的效力主要在于实现自然资源“保量”发展[6]。由此可见，国土空间规划主要侧重于开发保护格局和用途管制，但自然资源保护利用后续还涉及一系列资产化管理方面的需求，这明显超出了国土空间规划的职能范围。总体来说，自然资源资产管理是以自然资源资产的保值与增值为基本导向，根据自然资源产权制度和自然资源有偿使用制度，促进自然资源资产的市场化培育，探索符合现代市场经济发展运行规律的自然资源资产价值实现路径。因此，自然资源资产管理的核心在于实现自然资源“保质”发展，是配合国土空间规划实现可持续性发展不可或缺的一个重要方面。实际上，从自然资源部“两统一”职责可知，自然资源资产管理与国土空间规划处于同等重要地位[7]，自然资源资产管理与国土空间规划相辅相成、各有侧重，共同实现自然资源资产保值与增值目标。长期以来，我国主要聚焦空间规划领域的发展，从城乡规划、土地利用总体规划、主体功能区规划到如今“多规合一”的国土空间规划，空间规划体系日益成熟。相对而言，针对自然资源资产的保护和利用规划则是一个全新的命题，其以资产运营管理为主但又兼具一定的空间属性[8]。综上可知，自然资源资产规划与国土空间规划分别对应于自然资源部门“两统一”职责，自然资源资产规划不宜作为从属于国土空间规划的专项规划，而是立足“一枚硬币的两面”，做好协同并实现融合发展。

2 当前自然资源资产管理中存在的主要问题

2.1 自然资源资产权利流转阻滞

自然资源资产是人类社会发展最重要的基础生产资料，其保值增值离不开市场经济运行机制，即自然资源资产要素需要在市场循环中累计资本，从而达到保值增值的目的，而这一过程能否顺利运行，需要自然资源资产相关权利（主要指所有权、使用权、收益权等）作保障。目前，我国仅有部分经营性自然资源资产建立了权利制度，公益性自然资源资产的权利流转还不太完善，自然资源资产权利流转易出现阻滞，自然资源资产产权制度仍需继续完善，主要体现在以下几个方面：

第一，自然资源资产所有权界定不清晰。我国自然资源资产分别为全民所有和集体所有，但全民所有的概念相对笼统，并没有详细界定各类全民所有自然资源的所有者及相关权利范围，导致所有权人不到位和所有者权益不落实等情况出现。第二，自然资源资产保护和利用主体不明确[9]。全民所有即国家所有的模糊认知造成责任主体缺失，尤其是全民所有与集体所有概念上的界定不清晰，以及在全民所有自然资源资产管理实践中存在的中央政府直接行使所有权与地方政府代理行使所有权的边界模糊[10]，导致不同层级政府在实施自然资源资产管控和承担资产流失责任时无据可依。第三，自然资源资产的产权内容与制度不够完善。权责利一体化体系的缺失容易造成所有者被虚置弱化，所有者权益在资产流转过程中未受到合理保护，比如一些地方以划拨方式获得国有农用地和未利用地的使用权，这些土地的所有权人虽然是国家，但是地方却成了该土地实际的所有权行使主体，甚至是地方和企业自管自用，以事实拥有者的身份占据着利益[11]，由此造成了国有自然资源资产收益的大量流失。第四，全要素的自然资源资产保护和利用规范尚未建立。目前自然资源资产保护和利用都是以土地、矿产、森林、水、湿地、海洋等单要素为主，统筹山水林田湖草沙全要素的自然资源资产保护利用规划研究几乎处于空白状态。

2.2 自然资源资产价值实现路径单一

长久以来，受自然资源环境无价观念的影响[12]，自然资源资产提供的生态服务及自然资源资产自身的价值难以通过经济价值衡量。即使建立了自然资源资产市场，也普遍存在一级市场垄断、二级市场不活跃的情况。当前，除了土地、矿产等经营性自然资源资产有相对完善的交易市场外，森林、湿地等公益性自然资源资产保护利用缺乏资产意识，在保护与利用过程中可能会出现在数量与规模上保持稳定，而实际价值却下降的问题。究其原因，一是部分经营性自然资源资产在我国市场体制发展过程中建立了相应的权利制度，这些经营性自然资源资产的产权相对明晰，便于在自然资源资产市场中进行流转。二是经营性自然资源资产有相对明确的价值实现导向，有成熟的产业体系配套开发实现其价值；公益性自然资源资产所产生的生态与经济效益难以体现，相关产业发展缓慢，其价值实现形式多以生态补偿、转移支付为主。此外，土地等经营性自然资源资产的价值评估已形成较为成熟全面的资金核算体系，但森林、草原、湿地等公益性自然资源资产因其价值难以在市场直接体现，其保护和利用资金核算体系缺失，造成公益性自然资源资产投入产出比失衡，也造成了相关产业的人才流失。

2.3 自然资源资产收益分配不均

我国全民所有自然资源资产所有者权益的实现主要依靠初次分配和再分配两个环节。初次分配是指通过市场流转实现自然资源资产收益在不同利益主体间分配。初次分配环节由市场机制占据主导地位，但由于自然资源资产全要素市场交易机制尚不成熟，尤其是公益性自然资源资产交易市场的缺失，导致经营性自然资源资产与公益性自然资源资产在市场机制中的收益不对等，公益性自然资源资产价值未能真正转化为可计量的经济效益，导致公益性自然资源资产保护利用相关产业获得的收益远远小于经营性自然资源资产产业。再次分配是指国家基于“公平发展”原则，将自然资源资产收益在中央和地方之间（纵向传导）、区域与区域之间（如横向生态补偿）、代际间（时间传导）进行分配并提供相应的公共服务[13]。再分配环节由政府宏观调控机制占据主导地位，但在实际运用中，存在中央与地方权、责、利不对等，造成自然资源资产收益在中央与地方、企业与资产所在地之间的分配不合理，直接影响了自然资源资产的保护。

3 自然资源资产保护利用规划编制要点研究

3.1 制定标准，促进资产统筹管理

我国自然资源资产的分类标准不统一，部分地区的自然资源资产保护利用规划与国土空间用途管制缺少衔接，甚至发生冲突。为了更科学地编制自然资源资产保护利用规划，需要把控以下环节：首先，开展自然资源分区分级管理机制研究。将自然资源资产在空间上与国土空间规划分区分级衔接，在自然资源资产“保量”发展的基础上探索自然资源资产保值增值路径，做到有机统一。其次，开展分类管理机制研究。各类自然资源资产的性质和特点差异较大，同一种自然资源资产内部也存在差异（例如森林资源包含商品林和公益林）[14]，需结合自然资源资产分类结果，赋予各类自然资源资产公益性或经营性属性，分类确定规划目标、功能定位及其管理原则，促进自然资源资产统筹管理。

3.2 摸清家底，完成资产价值核算

摸清家底就是通过自然资源资产清查等工作，对自然资源资产价值进行实物量和价值量的综合评估[15]，从数量、质量、分布、权属、用途、价格、使用权、收益等方面揭示各类自然资源资产状况[16]。在此基础上，进一步完善自然资源资产动态监测制度，摸清各类自然资源资产的实物量、经济价值及变化情况，实现数据年度更新[17]。基本掌握自然资源资产现状后，还需要建立健全自然资源资产价值评估制度，自然资源资产价值估算的科学与否直接影响到整个市场的运行过程，也是后续衡量和考核自然资源资产是否保值增值的重要基础，这一过程需要多部门协调配合。完成摸底清查后，国家或地方政府不仅可以掌握管辖区域内的自然资源资产总量，而且可以通过价值评估机制，实现从自然资源资产实物量清查统计表向自然资源资产价值量表的演进和深化，从而判断区域自然资源总资产的变化，进而从经济核算的结果中增加或扣除，实现真正意义上的“绿色核算”[18]。

3.3 培育市场，提升政府监管能力

自然资源资产交易市场是自然资源资产价值实现的重要载体。目前，土地资源资产及矿产资源资产交易市场已相对完善；海洋资源资产交易市场正在逐步建立；水资产市场一级市场垄断，二级市场需要完善；湿地资源资产、森林资源资产市场，尤其是碳汇交易市场卖家多但买家少。如何完善现有市场体系，建立生态资产交易平台，更需要统筹处理好政府与市场的关系，培育自然资源资产相关市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府承担把控市场准入资格和市场监督管理职责，在交易市场中，积极推动自然资源要素配置实现效益最大化和效率最优化[19]。为更好发挥政府保障实施及监督管理作用，需建立统一规范的自然资源资产市场体系，建立有偿使用制度；依法实施行政许可，组织实施全民所有自然资源资产出让、转让和租赁管理；依据国家发展规划、战略和宏观经济调控政策，通过公共资源交易平台实现全民所有自然资源资产的市场配置。只有明确哪些权利可以流转，可以通过哪些方式进行流转，现行政策还有哪些地方需要补充完善，才能使市场交易更加规范。

3.4 收益利民，促进全民共享共治

梳理现行政策下自然资源资产价值实现形式和自然资源资产收益分配状况，探寻提高全民参与自然资源资产共享共治的有效途径。逐步统一各类自然资源资产的收益名称、收益类别、收益归属、收益形式等基本科目，设立参照依据与说明，通过权益清单，按照财政事权与支出责任相适应的原则，设置“收支两条线”的管理体制，并对自然资源资产收益分成比例进行调整。做好本环节的工作，有助于科学合理地确认自然资源资产相关收入，继而指导自然资源资产收益的合理分配。根据工作实际，加大对生态保护修复、资源安全保障、乡村振兴等支持力度，营造收益利民、全民共治共享的治理格局，助力实现共同富裕的发展目标。

3.5 促进改革，实现管理制度创新

构建自然资源资产保值增值管控指标体系，加强自然资源资产监管，建立自然资源资产损害的发现、核实、责任追究和报告制度。根据管控指标设立规划指标，促使各专项资产高效集约利用，真正达到国有资产保值、增值的规划目标。鼓励各地探索创新所有权管理方式，可由政府有关部门、派出机构、事业单位等根据所有者职责履行主体的委托（委托事项需送自然资源部备案）及自身工作职责，承担特定种类或特定范围内自然资源资产的部分所有者职责管理事项；探索采取以特定自然资源资产作价出资或入股、政府购买服务、委托专业公司和机构等方式，由专业的自然资源资产运营公司、国有林业或农业企业等承担特定经营保护等工作，可以把所有权的其他权能适当分离，占有、使用、收益等具体权利可以归属不同的主体，各主体在行使相应权利的同时也要承担相应的责任。自然资源资产制度改革要坚决守住发展和生态两条底线，解放思想、实事求是，在守正的基础上加大创新力度，以创造型、引领型举措推动改革向更深层次挺进。在自然资源资产价值实现过程中，对于自然资源资产管理机制运行不顺畅的环节，还要提供针对性的建议和举措，完善自然资源资产产权制度，促进自然资源资产管理体系改革，实现自然资源资产管理制度创新。

4 自然资源资产保护利用规划编制思考与建议

4.1 编制自然资源资产权益清单

自然资源资产权益清单主要用于明确自然资源资产所有者与使用者的各项权利关系，是权益部门推动自然资源资产化的重要抓手。权益清单编制的整个过程可以分为三个步骤：第一步，针对不同自然资源资产现行政策方案，梳理确定相关利益主体的权、责、利。综合前文所述，相关利益主体可分为两个部分：第一部分为直接利益主体，分为所有者和使用者；第二部分为其他利益主体。对于不同利益主体权、责、利的探讨，需要我们对现行政策中的自然资源资产权利范围进行梳理，落实每一项权利对应的责任主体分别有谁，他们的权利和义务分别有哪些，形成初步的权益清单。第二步，选定具有代表性的各自然资源资产管理试点。调查相关试点区域的自然资源资产管理现状，分别对照使用者、管理者和其他相关利益主体是否履行相应职责，分析试点管理的优点和缺点，针对性地选择第一步权益清单中适宜试点的相关方案，进行实地调研和可行性分析，形成适合各试点的权益清单。第三步，参考权益清单名录，结合相关试点特征，设置合同进行约束。尤其是试点当中发现的管理不到位的地方，要在合同中明确提出规划方案和考核指标，确保权益清单中的权益落到实处，促进各试点的自然资源资产保值增值。

4.2 实施自然资源资产分区分级分类管控

如前文所述，自然资源资产保护利用规划与国土空间规划既有区别又有联系，前者保障自然资源资产价值不减少，后者保障自然资源资产总量不减少，即两者为相互衔接、相互融合的关系。将自然资源资产在空间上与国土空间规划分区分级衔接，实现各个自然资源资产专题与国土空间规划的用途管制对接；对自然资源资产经营类型进行分类，继而对各自然资源资产专题进行精准规划。自然资源资产在开发、利用、保护、修复各用途转换中，针对不同区域、不同等级、不同经营类型，梳理其后续的经营过程。对自然资源资产进行收储管理，有助于动态掌握自然资源资产在开发、利用、保护、修复等各个环节的变化情况，与相关经营市场结合起来，做到收储有数、经营有度。即通过实施自然资源资产分区分级分类管控，将国土空间规划与自然资源资产保护利用规划两者有机结合起来，实现融合管控，可在保证自然资源资产总量的基础上促进自然资源资产的价值提升。

4.3 丰富自然资源资产价值实现形式

价值实现路径是制约自然资产保护利用规划实施的核心环节，也是规划能否实施的动力源泉。经营性自然资源资产有较为直接的价值实现路径，而公益性自然资源资产的价值通常需要间接实现，如生态补偿等财政转移支付，这是造成经营性自然资源资产与公益性自然资源资产收益差别较大的根本原因。实际上，经营性和公益性自然资源资产价值实现的不平衡与“绿水青山就是金山银山”发展理念背道而驰。为了缩小这种价值实现动力机制差距，要积极探索公益性自然资源资产价值实现方式。第一，可通过鼓励股份制、股份合作制、委托管理、承包租赁等多种经营方式，使公益性自然资源资产的权利得以有效流转，充分发挥公益性自然资源资产的功能与效益；第二，可通过拓展资产交易范围，提升自然资源资产生态产品溢价将无形资源转化为有形的经济效益。如森林碳汇交易、湿地碳汇交易、草原品牌培育与保护等价值实现方式。此外，也需要对经营性自然资源资产的价值实现机制进行优化。在之前自然资源资产权属不明晰的情况下，经营性自然资源资产也出现过因所有者权益得不到充分体现而造成国有资产流失的情况。如超长转让年限和一些短视行为等，致使自然资源资产运行过程中的超额收益全部流入开发者手中，而所有者不能取得任何超额收益，这种现象的实质是全民所有权益的损失。因此，对于经营性自然资源资产也要鼓励新型经营模式，如土地资产实施“2+3+n”开发，矿产资源实施增益“梯度”矿价等动态调节经营模式。通过构建动态监测和评估体系，确保自然资源资产收益在所有者、使用者和经营者之间达到最优平衡，进而促进自然资源资产高效合理配置。

4.4 建立统一交易监管平台

编制自然资源资产保护利用规划的核心目标是引导自然资源资产在市场中形成良性循环。因此，自然资源部门的核心任务是建立自然资源资产交易及监管平台，而不是替代市场做决策，诸如自然资源资产价值的估算可以完全由市场自主决定（特殊产品政府定价）。政府的职责是设置企业准入门槛和权限，设立自然资源资产交易清单，明确哪些自然资源资产可在自然资源资产市场中进行交易。除此之外，政府应扮演交易程序公正的监督者及交易顺畅进行的保障者，以政府的公信力保障交易监管平台的持续运营，吸引多方利益主体加入自然资源资产市场经营中，在后续的市场循环中，逐渐形成分工合作、职责明确、激励共赢的复合运营体系。因此，本文建议权益部门在自然资产清查成果基础上，厘定权益清单，建立统一交易监管平台，通过公共资源交易平台促使交易过程公开透明，进而促进自然资源资产管理形成全民共建共享共治的新局面。