南沙新区陆海统筹建设适宜性评价

■ 王海云/程迎轩

（1．广东省国土资源测绘院，广州 510500；2．广东省土地调查规划院，广州 510075）

0 引言

建设用地适宜性评价是指导各类开发建设活动、合理布局城市空间的重要依据，对控制城市无序蔓延，合理确定城镇建设空间，支撑国土空间规划布局具有重要意义[1]。国内外学者对建设用地适宜性评价的研究成果颇丰。研究尺度涉及国家、省市、区县、村镇，以及经济区、新区[2-8]等多个尺度。研究地域、对象不断扩展，从平原到山区[9-10]，从地上到地下[11]，包含各个层面。新的评价模型、分析方法、研究视角也不断涌现。从模型和方法上看：FLUS模型[12]、最小累计阻力模型（MCR）[13]，以及“木桶原理”和“反木桶原理”结合的方法[14]，提高了评价方法的可操作性和结果的准确性。此外，人工智能算法与GIS结合也是适宜性评价方法的发展趋势之一，如神经网络法[15]、模糊逻辑技术、物元分析、遗传算法等。从研究视角上看，包括：基于供求关系[15]构建评价指标体系，并将评价结果与规划进行对比分析，提出规划调整建议；基于可持续性视角[16]，建立“多要素分布式算法-情景矩阵”评估框架，通过适宜性评价识别冲突空间；基于经济与生态双重视角[17]，构建适宜性评价指标，划定开发边界；基于陆海统筹[18]的视角，在自然环境和经济社会指标的基础上，增加海洋功能的评价指标。总体来看，已有研究从不同角度对建设用地适宜性评价进行了有益探索，但模型方法的应用和视角的选择要兼顾效率和准确，依靠多源数据融合，综合考虑尺度特性、区域现状，以及未来的发展趋势和需求。

设立国家级新区是重大国家战略，2012年9月，国务院正式批复《广州南沙国家新区发展规划》，将南沙新区定位为“粵港澳优质生活圈、新型城市化的典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽和社会管理服务创新试验区”。随着南沙新区建设进入快车道，土地利用剧烈转型，建设用地布局优化的需求更为迫切。因此，本文以南沙新区为研究对象，基于县域尺度的陆海统筹视角，开展建设用地适宜性评价，探索建设布局优化途径，为制定符合发展需求的土地利用优化配置方案提供依据。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

南沙新区位于广东省广州市最南端，东与东莞市隔江相望，西与中山市、佛山市顺德区接壤，北以沙湾水道为界与广州市番禺区隔水相连，南濒珠江出海口伶仃洋，地处北纬22°28′～22°48′、东经113°24′～113°42′，是粤港澳大湾区几何中心和珠江出海口，也是连接珠江口两岸城市群的枢纽性节点。南沙新区下辖三街六镇，分别为南沙街、珠江街、龙穴街、黄阁镇、横沥镇、万顷沙镇、东涌镇、榄核镇和大岗镇。南沙新区总规划面积为803km2，据2019年土地利用现状数据，新区主要用地类型为水域和种植用地（耕、林、园、草），分别占全区面积的48.3%和28.6%；其次为建设用地，占全区面积的21.6%。2021年，南沙新区实现地区生产总值2131.61亿元，较2012年增长1.64倍，占广州市的7.6%。根据第七次全国人口普查数据，全区常住人口为84.66万人。

1.2 数据来源

本文主要数据来源为：①南沙新区2012—2017年土地利用数据和中心城镇范围，是根据遥感影像解译获得；②坡度来源于地理空间数据云公开的DEM；③永久基本农田、生态控制线、耕地质量等别、城市道路、公路、公共交通、隐伏断裂带，来源于国土、规划等相关政府部门及互联网POI数据；④沉降易发区数据参考已有研究成果[19]；⑤海洋保护区、功能管控岸线、围填海控制区，来源于广东省海洋功能区划。

2 研究方法

2.1 研究思路

采用正向驱动与底线约束相结合的方法，从陆域、岸线、海域三个维度，自然地理、经济区位、生态影响等多个方面构建建设用地适宜性评价指标体系，运用加权指数求和法计算用地适宜性指数。采用探索性空间数据分析（ESDA）、全局空间自相关莫兰指数(Moran's I)分析建设用地时空演变格局；采用灰色模型预测南沙新区常住人口。综合适宜性评价结果，以及新区发展状况、人口规模预测与规划目标安排，得出建设用地合理布局方案。（参见图1）

图1 研究思路

2.2 适宜性评价

2.2.1 评价因子与权重确定

从耕地保护、生态保护、自然条件、区位条件和开发成本等五个方面，选取6个指标作为限制性特殊因子，选取12个指标作为一般因子，对南沙新区建设用地适宜性展开评价。其中，特殊因子主要是基于维护粮食安全和生态安全的底线约束，通过极限条件法直接判定评价单元适宜与否，一般因子陆域部分采用特尔斐法赋予适宜性分值，分值越高表明越适宜建设。海域部分则根据功能管控岸线类型和围填海控制范围直接判定适宜性。评价因子赋值及权重见表1。

“三型”政党的建设中，学习是基础、创新是动力、服务是关键。党的十八大指出“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层党组织建设。”党的十九大强调：“加强基层组织建设，要以提升组织力为重点，突出政治功能。”这是对基层党组织建设目标任务的丰富和延展，也是党的建设落实到具体目标上的体现。提升组织力的关键在于团结服务好群众，只有坚持根本宗旨不动摇才能获得强大旺盛的组织力。因此，服务型党组织建设必然要作为当前基层组织工作的重点来抓好推进落实。

表1 南沙新区空间适宜性评价指标体系及权重

续表1

(1)耕地保护。坚持“一要吃饭，二要建设”的土地利用方针，优先保护集中连片和高产稳产的耕地。选取永久基本农田为特殊因子，其他耕地按照质量等别划分适宜性等级。

(2)生态保护。生态保护红线是生态环境安全的底线，是保障人口、资源、环境相均衡，经济、社会、生态效益相统一的重要标准，具有强制约束性。在陆海统筹战略背景下，选取陆域生态控制线、重要湿地、严格保护岸线、海洋生态区、围填海控制线为特殊因子。

(3)自然条件。地形地貌条件直接影响工程建设的投入、施工难度和城镇供水等。南沙新区为珠江入海口冲积平原，海拔高度并非建设开发的重要因子，而坡度在建设过程中不仅影响投资成本，还影响建筑物的稳定性。活动断层的突发性错动是产生地震的主要根源，活动断层沿线是建筑物破坏与人员伤亡最为严重的区域。南沙新区近百年未发生过破坏性的地震，但周边担干列岛、河源、阳江等地发生过中强地震[20-21]，采用南沙区地质环境调查获取的隐伏断裂带，参考GB 50011—2010(2016年版)建筑抗震设计规范，设定100 m、200 m、400 m的缓冲区作为潜在影响区。南沙新区为珠三角沉积平原的前沿地带，沉积了深厚的松散沉积层，其地面沉降易发性是制约南沙新区城市建设的最大障碍。因此本文选用坡度、隐伏断裂层影响区、地面沉降易发区3个指标作为自然条件方面的限制因子。

(4)区位条件。建成区对周围具有明显的辐射带动作用，因此距离中心城镇越近的区域，开发建设的动力越强劲。交通区位、交通设施及交通网络可以支撑新区各类功能区域的形成与发展。选取距中心城镇、城市道路、公路、城市公共交通设施的距离作为反映区位条件差异的限制因子。

(5)开发成本。土地利用现状与地表覆盖直接影响土地开发平整成本，根据建设用地、水域、耕地、绿地、林地分别赋予不同分值，评价土地开发成本对建设适宜性的影响程度。

3 结果分析

3.1 南沙新区建设情况分析

3.1.1 人工地表变化分析

本文将人工活动占据的地表定义为人工地表，具体包括房屋建筑（区）、构筑物、道路、人工堆掘地四种类型。2012年和2017年，南沙新区人工地表面积占比分别为15.93%和18.71%。南沙新区5年来人工地表的空间分布，以中部明珠湾组团及南部龙穴岛海港区块建设进程最快，向外扩张趋势明显。人工地表的主要构成为房屋建筑（区），其次是铁路与道路和构筑物，占比最小的是人工堆掘地，但人工堆掘地变化幅度最大，主要为建筑工地。由此可见，南沙新区正处于快速发展阶段，应警惕粗放式发展，加强建设用地的集约节约利用，避免土地资源浪费。

3.1.2 空间格局特征分析

利用Arcgis10.2空间自相关工具，对人工地表的全局Moran's I进行计算，发现Moran's I整体呈现增长趋势，其中2012年空间集聚特征并不显著，而2012—2017年人工地表空间相关性显著增强，集聚态势逐渐凸显（图2）。

图2 2012年和2017年全局自相关指数

利用Arcgis10.2空间统计模块计算新增人工地表的局域Gi指数，并采用自然断点法将其分为冷点区、次冷点区、次热点区和热点区四类，对其局部空间集聚格局演化特征进行分析。结果表明：热点区集中在南沙新区的中部地区，尤其在横沥镇呈现典型的集中面状分布特征；次热点区主要分布在黄阁镇和南沙街道，二者作为中心城区，近几年的建设热度有所下降；冷点区则零星分布在北部的东涌镇和榄核镇；次冷点区分布在东涌镇北部。

根据2012—2017年新增人工地表占行政区面积的比值，划分高速发展、中速发展和低速发展三个区域。高速发展区为南沙街道、横沥镇、黄阁镇，中速发展区为珠江街道和龙穴岛，其余则为低速发展区，其中万顷沙镇和大岗镇虽然有热点区分布，但面积占比较小，整体建设强度较弱。

3.2 规划实施情况

根据《广州南沙新区城市总体规划(2012—2025年)》（以下简称《规划》），至2025年，预测常住人口为230万～270万人，而南沙新区2018年实际常住人口为75.17万人，与新区发展规划差距较大。采用灰色模型对南沙新区常住人口进行预测，预计到2020年常住人口约81.04万人，2025年常住人口约98.75万人。

根据《规划》，南沙新区2020年人均建设用地规模为100m2/人, 建设用地总规模控制在245km2以内。结合人口预测值，2020年、2025年建设用地规模分别约为81km2和99km2。据统计，南沙新区2017年的建设用地规模已达到157.29km2，人均建设用地规模达到了209m2/人，建设用地集约度较低。原因可能在于《规划》预测的2020年常住人口规模远超实际，而《规划》是按照适度超前原则，以200万人口规模配置的城市公共设施和市政基础设施，开发速度远超前于实际人口发展需求。因此，在后续发展中，南沙新区要持续推进“引才聚才”政策实施，并加强对土地的建设适宜性评价，促进新区空间合理布局。

3.3 南沙新区空间适宜性评价

3.3.1 单因子评价结果

采用上述方法得到南沙新区各指标的空间分布。结果显示：南沙新区基本农田分布广泛，占全区面积的15.1%，但由于土壤盐分含量较高导致新区耕地整体质量不高。基本生态控制线主要是黄山鲁、大山乸等低丘林地，北部饮用水源地和重要的生态廊道，以及南沙虎门水道、蕉门水道、洪奇沥水道等水域湿地。海域生态区主要是南部的万顷沙海洋保护区和限制开发岸线。此外，考虑到南沙湿地公园及周边红树林湿地的重要性，将湿地公园整体纳入不适宜建设区。从自然条件和生态安全角度来看，南沙新区总体地势平缓，绝大部分地区的坡度均在6°以下，但区域内断裂构造发育，地质条件复杂。根据地质调查结果，南沙新区北东、北西向存在隐伏断裂，地面沉降高易发区则主要分布在横沥镇、黄阁镇东南角、南沙街道西南角，以及大岗镇白石围和万顷沙南部地区。从区位和交通条件看，建成区集中分布在新区北部的黄阁镇和南沙街道，龙穴岛则是以造船厂、港口、物流园区为主的建设区，其他区域分布着连片的农用地和生态用地。南沙新区交通分布十分不均衡，城市道路集中在南沙街道，部分镇村的交通路网仍较为落后。以横沥镇为例，作为南沙新区明珠湾起步区和自贸区的重要片区，对外联系和出行效率仍较低，部分主干道建设尚未启动，甚至存在断头路，对镇区统筹发展造成一定影响。

3.3.2 适宜性评价

通过空间叠置和加权指数求和，得到南沙新区建设用地适宜性评价结果。采用自然断点法将其适宜程度由高到低依次划分为适宜、较适宜、临界适宜和不适宜四个级别（表2）。

表2 建设空间适宜性等级及面积占比情况

结果显示：南沙新区不适宜建设区占比最大，主要是生态保护红线、永久基本农田，以及需要严格保护的海岸线、海洋生态区、围填海控制线以外的海域等。从地表覆盖上看，水域占比为56%，其次是永久基本农田，占比为35%，分布在新区西部和南部组团，适宜打造以现状岭南水乡和生态农业景观为基础的都市型现代农业区。结合岸线，蕉门水道、洪奇沥水道部分岸线、沙湾水道入海口和南沙街道南部岸线属于严格保护类型，其中蕉门水道的河口岸线和生物岸线尤其需要关注。此外，从影像上看，2015—2018年南沙街道南部已有约2.7km的人工岸线恢复为砾砂质自然岸线，沙湾水道有约1.4km人工岸线恢复为粉砂淤泥质自然岸线，说明南沙新区岸线生态修复工作初见成效。从海域来看，万顷沙南部的海洋保护区和围填海控制线以外的海域均不宜开发建设。

适宜建设区主要分布在南沙新区中心城镇，该区域经济相对发达，基础设施建设较完善，防护工程岸线和临海建设岸线（城镇、工业）分布集中，交通优势明显。适宜建设区与中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区规划在建的沙仔岛海港区块、蕉门河中心区区块和南沙湾区块高度重叠，新区片区开发力度大，建设条件成熟。

较适宜建设区主要分布在万顷沙镇，该地区河网密布，同样具有扎实的农业基础和桑基鱼塘、滨海湿地特色景观，北部的万顷沙保税港加工制造业区块处在开发建设初期，是未来几年开发建设的重点区域。

临界适宜位于万顷沙镇南部、珠江街道和龙穴岛外围区域，其中，万顷沙镇南部软土层厚度大于40m，属于沉降高易发区，应保持以自然景观为主，避免大规模开发建设。位于珠江街道的明珠湾起步区块处于活跃的开发建设阶段，大量生态用地转为建筑工地，在建设过程宜加强实地考察与科学论证。龙穴岛已建成具备一定规模的港口码头，但目前只有一条主要公路，交通便利性严重不足，需要加快配套基础设施建设，促进海洋战略产业发展。结合岸线来分析，万顷沙南侧、南沙街道东侧、沥沁沙东侧为限制开发岸线，应以保持岸线自然形态为主，预留未来发展空间，确保自然岸线保有率不突破控制指标。

3.4 南沙新区发展策略分析

3.4.1 新区适宜发展类型

耦合新区发展状况和建设适宜性条件9种组合，以行政村为单元，划分出优先发展型、完善发展型、适度发展型、后备发展型、暂不发展型5种类型（表3）。

表3 适宜发展类型划分方法

(1)优先发展型。优先发展型包括适宜高速发展和较适宜高速发展两类，面积约127.32km2，占南沙新区面积的15.86%，分布集中，主要位于南沙街道、黄阁镇、横沥镇和珠江街道西部。这类区域建设条件优越，应进一步优化国土空间格局，推进旧城改造，并加大基础设施配套及绿化建设，提高区域基础条件和生态建设水平。

(2)完善发展型和优化发展型。完善发展型和优化发展型分别为适宜中速发展和适宜低速发展类，属于发展条件适宜但所处位置非热点区域的地块，该类型面积约95.95km2，占南沙新区面积的11.95%，分布较分散，主要位于东涌镇、榄核镇和大岗镇三个镇中心区域、南沙港快速路缓冲区域、龙穴岛部分区域。这类区域建设现状以人工地表为主，但基础设施和公共服务设施条件较差，应进一步提高交通网络密度，并结合新区工业园区布局，完善周边配套设施。

(3)适度发展型。适度发展型包括较适宜中速发展和临界适宜高速发展两类，面积约45.35km2，占南沙新区面积的5.6%。这类区域具有一定的发展基础，空间上距离优先发展区和完善发展区较近，但现状以生态用地为主，如确需开发建设，应加强对选址科学性和生态影响的评估。

(4)后备发展型。后备发展型包括较适宜低速发展和临界适宜中速发展两类，面积约170.61km2，占南沙新区面积的21.25%。该类区域现状发展速度较低，但生态优势突出，景观连片度高，部分区域具有一定的灾害风险，应注重对生态环境的保护，同时也为城市未来发展预留空间。

(5)暂不发展型。暂不发展型是指低速发展带的临界适宜区域，面积约51.62 km2，占南沙新区面积的6.43%。这类区域应避免开发建设活动，加强生态保护与整治修复，维护新区生态安全格局，严格落实永久基本农田保护刚性约束。

3.4.2 新区建设优化布局

根据《规划》中总人口控制在300万人的规模调控目标，为保持城市活力，适应未来休闲旅游发展和国际化功能需求，城市公共设施、市政基础设施宜采取适度超前原则，建设用地规模应控制在300km2以内。南沙新区不适宜发展区域的面积为363.54km2，主要为新区北部的基本农田保护区、黄山鲁森林公园等生态保护区、明珠湾沿岸、南沙湿地公园的红树林等重要生态景观及围填海控制线以外的海域。除了不适宜发展区，南沙新区优先发展型、完善发展型、适度发展型和后备发展型中的较适宜低速发展区域总面积约398.82km2，可满足新区发展建设需要。按照优先发展时序，分析300km2控制范围的新区空间布局：宜优先建设中心城区南沙街道、黄阁镇和横沥镇，完善北部大岗镇、榄核镇和东涌镇镇中心、龙穴岛港口区块建设；珠江街道和龙穴岛南部基础较好的区块可适度加强建设布局；北部大岗镇、榄核镇、东涌镇和万顷沙镇生态条件优越的区块宜作为储备建设用地。

4 结论与讨论

4.1 主要结论与讨论

本文遵循陆海统筹原则，从自然环境、海洋功能、经济区位等维度构建了适宜性评价指标体系，评价并分析了南沙新区建设开发适宜性，并结合区域开发建设速度，划分建设优先级别，结论如下：

(1)根据适宜性评价结果，南沙新区约有50%的土地属于临界适宜及以下区域，其中有37%的土地不适宜建设。南沙新区自然禀赋优良，拥有滨海湿地、岭南水乡、森林公园等多种生态资源，为维护珠江主航道畅通和水道行洪安全、保持湿地田园城市景观和滨海城市景观特色，应保持发展与资源、环境相协调。临界适宜区域占比约15%，均为生态条件优越、具有一定的沉降风险和围填海控制线以内区域，这些区域应合理规划土地开发利用方式，谨慎开发。适宜和较适宜建设的区块分布在区位条件优越、配套设施完善的中心城镇，随着南沙新区重要地位的凸显，这些区域应向服务功能更加完善、更加智慧宜居的方向发展。

(2)南沙新区开发建设需要科学把握开发时序。结合新区发展速度特征来看，中心城镇为优先发展区，现状开发强度较高，应重点加强内部潜力的挖掘和品质提升；北部区域和龙穴岛为完善发展区，要加强基础设施配套；珠江街道和龙穴岛南部为适度发展区，开发中要注意生态环境保护；其余为后备发展区，可作为新区预留未来发展空间。

(3)新区建设要注意陆域、岸线和海域的协调发展，尤其是中心城镇滨水建设区，应加强沿海滩涂、海域资源的保护，港口区则应加强水质监控和优化，以农业和生态保护为主的区域鼓励还原生态岸线，保证城市土地开发与水系相辅相成、持续发展。

4.2 讨论

建设用地适宜性评价是支撑国土空间格局优化的依据，对推进高质量发展和生态文明建设具有重要意义。本文基于陆海统筹视角，集成多维度因素构建评价指标体系，并通过空间叠置和加权指数求和方法，对南沙新区建设用地适宜性进行了评价，但由于缺乏补充调查的实证与修正，仍然只是以单一国土空间功能为导向的“桌面研究”，难以有效解决国土空间功能多宜性与评价结果唯一性之间的矛盾[22]。由于建设适宜性分区未充分考虑城镇、农业、生态三类功能的空间联系，以及重点项目、重大战略布局落地的外部性影响，忽略了同一空间上建设适宜与农业适宜、生态重要性的权衡与协同，可能导致评价结果与国土空间现状用途的冲突，进而造成评价失灵。如龙穴岛南部围而未填区域，目前实际用途为养殖鱼塘，由于距离城镇较远且紧邻海洋保护区等因素，适宜性评价结果为适度发展区，但其作为南沙港二期后方陆域仓储及三期出海航道疏浚土接纳区，伴随着过江管道的修建，未来建设开发的潜力极大。另一方面，由于缺乏对人类活动的流空间特征分析，也可能使评价结果与人类活动范围存在空间失配，导致适宜区高度集聚从而偏离人居环境宜居适度的价值导向。后续宜进一步加强地域多功能的空间联系及其形成的空间结构研究，并通过实地勘察进行适应性修正，以便为建设用地适宜性评价实务提供理论借鉴与科学引导。