浅谈无废城市和低碳城市建设协同

苏 洋

（厦门大学，福建 厦门 361005）

当前，我国已通过“无废城市”的试点建设，在固体废弃物处理上取得了阶段性成果。而低碳城市的建设也在节能减排方面达成一定的进展。但是，将无废城市和低碳城市建设联系起来的策略却较为鲜见，这有可能导致环境治理工作的重复和低效。因此，还需进一步研究和分析无废城市和低碳城市协同建设的可能性，尝试推动两项目标的协同发展，提高环境治理工作的效率。

一、无废城市和低碳城市建设协同的关联点分析

1.低碳城市的建设目标

低碳城市这一新兴的城市发展理念是在日益严峻的全球气候变暖问题下应运而生的。气候变暖与温室效应等环境问题主要是由温室气体的排放导致的，而二氧化碳则是人类活动主要排放的温室气体。数据显示，城市作为经济发展和人类文明的重要载体，包含了国民经济中绝大多数第二产业和第三产业，贡献了70%以上的碳排放。所以，低碳城市建设正是为了从城市层面减少人类活动的碳排放，缓解气候变化问题。这要求在城市建设、市民生活中尽可能减少二氧化碳排放量。换而言之，低碳城市建设并不是针对某一具体的行业领域而言的，而是涉及所有可能产生二氧化碳排放的产业行业、生产经营活动乃至居民的日常生活。因此，只要无废城市建设中存在与二氧化碳排放相关的内容，就能够同低碳城市的建设产生关联点。

2.无废城市的建设内容

“无废城市”这一概念来自国务院于2019年1月印发的《“无废城市”建设试点方案》（以下简称《试点方案》）。该方案主要致力于解决我国面临的固体废弃物问题，其明确指出：“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。更具体而言，从《试点方案》的内容中可以发现，无废城市建设主要包括减少固体废弃物的产生、规范固体废弃物的收集、及时有效处理固体废弃物以及合理循环利用固体废弃物。其中，固体废弃物的处理及利用环节尤为容易产生碳排放。废弃物的焚烧无害化处理，以及废弃物直接作为燃料发电或转化为燃料使用时都会排放二氧化碳。相关数据也证明了这一点：2014年，固体废弃物处理产生的二氧化碳达到0.20亿t[1]。

二、基于环境法基本原则制定协同建设策略

1.综合治理原则

首先，与协同建设联系最密切的原则就是综合治理原则。综合治理原则，指的是针对已经造成的环境污染和破坏，综合采取多种措施防止损失的扩大，同时运用技术手段治理污染、恢复生态，将对环境的影响降到最低限度。这一原则的含义又可以细分为五个层次。第一层是对水、气、声、渣等环境要素治理的统筹考虑。本文探讨的无废城市和低碳城市协同建设问题正包含了气和渣这两种环境要素，具体表现为二氧化碳等温室气体和固体废弃物。所以依据综合治理原则的这一层含义，应当在协同建设中把统筹兼顾作为措施实施的主旋律，在治理固体废弃物问题的同时，要考虑大气污染物排放问题，尽力实现二者的平衡，防范一个环境问题解决措施加剧另一环境问题。

第二层含义则是综合的治理手段，即综合运用各项行政、经济、技术政策和措施，发挥治理的综合效益。显然，不论是固体废弃物的处理还是二氧化碳的减排，仅仅依靠某一方面的举措都难以有效解决问题。一方面，行政强制力不可或缺，协同建设策略中仍然应以政府为主导，通过政府规制企业在固体废弃物产生与处理过程中的不同举措[2]。

另一方面，经济举措也不失为一种良好的助推力，协同建设策略也应发挥市场机制的作用。例如，政府可以把碳排放交易引入固体废弃物治理领域。研究显示，塑料、橡胶等含碳废弃物焚烧和露天燃烧是废弃物二氧化碳排放的主要来源，所以减少含碳废弃物的产生以及避免燃烧处理含碳废弃物均有利于减少碳排放。因此，可以在对产生固体废弃物的企业设定含碳废弃物产量指标、对固体废弃物处理企业设定碳排放指标的同时，允许企业将减少的指标用于交易，激励企业主动减少固体废弃物处理过程中的碳排放，实现双赢。

同时，技术条件的提升有利于从根本上解决相关问题，协同建设策略应当把推动固体废弃物处理技术发展摆在重要战略位置。调查显示，我国普遍存在废弃物资源化利用水平较低的情况，废弃物治理仍以无害化处理为主，且焚烧处理方式的使用率正在逐年上升。这一现象在很大程度上源自我国固体废弃物处理处置与综合利用技术的不足。事实上，固体废弃物中蕴含着可循环利用的钢铁、金属、塑料、橡胶等众多资源，只要加以合理利用，可以减少二氧化碳排放的同时产生巨大的经济效益。因此，无废城市和低碳城市的协同建设策略应当把推动废弃物回收利用技术进步摆在重要的战略位置。

第三层含义是部门协作，即形成环保部门统一监督管理，各部门分工负责，协同管理同一事项的管理体系。可以说，各部门的分工协作是不同环境治理方案协同推进的实际要求。固体废弃物处理和碳排放治理涉及不同的政府部门，通过部门间的协作，无废城市和低碳城市的建设协同能够得到更实际的支持。故此，协同建设策略应当设立合理的部门合作体系，减少分立式管制，预防各部门工作的冲突[3]。

第四层含义则是区域联动，即跨区域的环境问题联防联治，由于本文主要针对城市建设问题，所以在这一方面暂不进行过多讨论。而第五层含义是多元共治，即多个主体共同推进环境的治理。不仅各级政府具有引导解决环境问题的责任，作为影响环境状况的重要主体，各企业也许承担相应的责任。同时，公民、社会组织及新闻媒体也日益显现出对于环境治理的重要贡献。具体到本文所针对的问题中，城市固体废弃物，包括同居民生活活动相关的城市生活固体废弃物和同各生产企业相关的工业固体废弃物，所以协同建设策略必须将企业和居民都纳入考虑的范围，激发各自的积极作用。

综上，依据综合治理原则，无废城市和低碳城市的建设协同策略应当统筹兼顾固体废弃物的有效处理和减少碳排放问题，以政府为主导综合运用行政、经济和技术手段，同时加强部门协作，考虑多方主体的积极作用[4]。

2.公众参与原则

此外，公众参与原则对两类城市建设协同策略的制定也具有指导价值。公众参与原则，是指在环境保护领域，公众有权通过一定程序或者途径参与一切与环境利益有关的决策活动，使得该项决策符合广大公众的切身利益。正如上文所述，城市居民是城市生活固体废弃物的主要制造者，因此也是回收此类固体废弃物的第一节点。但是，当前我国固体废弃物的回收不当的现象，很大程度上影响了固体废弃物的循环利用。而固体废弃物循环利用难度高导致的以无害化处理为主的治理方式，正是固体废弃物处理处置产生二氧化碳的主要原因。所以自城市居民开始的垃圾分类回收也将成为无废城市和低碳城市协同建设策略的内容之一。由于这一举措将不可避免地影响到公众的权益，所以也应当允许公众的参与。

另外，考虑到公众享有的环境权，协同建设中的公众参与亦是公民实现环境权的必然要求。更具体而言，公民环境权可分为实体性权利和程序性权利，其中程序性权利包括知情权、参与权和监督权。为了维护公民的环境知情权，协同建设策略中需要包含企事业单位和政府的环境信息公开制度。借由这一制度，公民能够及时了解环境信息，才能以此为基础进一步实现参与和监督。至于环境参与权，则主要体现在环境影响评价制度中的公众参与，这一方面将探讨具体环境法制度对建设协同推动作用的部分作出更细致的分析。而环境监督权，则可以通过公益诉讼、环境违法举报制度等实现。由于固体废弃物的产生与碳排放往往贯穿于公众生活的方方面面，很难实现政府监管的全面覆盖，所以公众监督能够在此过程中发挥重要的补充作用。

总之，在制定无废城市和低碳城市建设协同策略之时，除了构建具体的综合治理固体废弃物和二氧化碳等温室气体举措外，还需构建多种制度保障公众的有效参与，这不仅是维护公民环境权的要求，也是提高协同建设效果的有效途径。

三、利用具体环境法制度推动建设协同

当然，策略离不开具体制度的落实。推动无废城市和低碳城市建设协同，还得通过具体制度实施。其中，几种环境法基本制度应当在协同建设制度体系中具有基础性地位。

1.环境影响评价制度

首先，环境影响评价制度。环境影响评价，是指对政策、规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行调查、分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。可以说，环境影响评估制度是环境问题预防阶段的重要制度，有利于及时发现并解决环境风险，从源头上控制环境问题的产生。在我国，这一制度的适用范围有宏观侧面的规划环评以及微观层面的建设项目环评，由于建设项目环评更加具体有针对性，此处主要探讨的是如何运用建设项目环评推动无废城市和低碳城市协同建设。

建设项目，指的是所有新建、改建和扩建的项目。在本文研究的协同建设问题中，建设项目又可以被分为一般的建设项目和特殊的建设项目，如垃圾处理厂建设等与固体废弃物处理密切相关的项目。环境影响评价制度在一般建设项目中对两类城市协同建设的可能贡献主要在于减少建设项目产生的含碳固体废弃物。一方面，在建设过程中，建筑垃圾产生量占城市固体废弃物的巨大比重；另一方面，在建成项目的未来运作中也可能产生一定固体废弃物。如果这些固体废弃物中的含碳废弃物的数量过大，在我国当前以焚烧无害化处理固体废弃物为主的背景下，有较大可能形成更多的碳排放，冲击低碳城市的建设。所以，要运用已经较为成熟的环境影响评价制度在一般建设项目中推动无废城市和低碳城市的协同，可行的方法是要求环境影响评价单位在进行建设项目对周围环境可能造成影响的分析、预测和评估时，加强对项目可能产生的固体废弃物尤其是含碳固体废弃物的关注，并对可能不合标准的建设项目提出减少固体废弃物产量的建议。其后，环保主管部门在审批建设项目时则需要注意环境影响评价文件中是否对该项目在建设和后续运作过程中可能产生的含碳固体废弃物的分析。

2.环境许可证制度

其次，环境许可证制度也有助于推动无废城市和低碳城市建设协同。该制度是指凡是对环境有不利影响的各种开发、建设项目的排污设施及其经营活动，需要事前经过申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后，才能按照规定的要求或条件进行建设和排污活动。自2017年起，我国已全面禁止洋垃圾进口，故废物进口许可证制度已不复存在，这可以被视为固体废弃物治理方面的一大进步，对于城市的绿色低碳发展也有所助益。而要进一步利用环境许可证制度推动无废城市和低碳城市的建设协同，则应当在焚烧处理固体废弃物活动上实施许可证制度。从上文的分析中可以看出，焚烧处理固体废弃物是固体废弃物处理处置过程中碳排放的主要源头，可能对大气环境产生不利影响。所以，应当通过许可证制度将这一活动纳入主管部门的监督审查范围内，消除不当的固体废弃物处理处置行为对低碳城市建设的阻碍。

具体来看，“限额—可交易”许可证制度不失为一种协调市场需求和环境保护要求的可行机制。“限额—可交易”许可证制度是指政府在计算出本地区最大污染承受量后，将其分为若干排污份额并规定每一份额所具有的权利后，把排污权出让给有排污需求的企业，并允许其依据规定处理相关权利，借此实现对污染者减少排污的有效激励。对于可能产生碳排放的焚烧处理固体废弃物活动，同样可以采取“限额—可交易”许可证制度，即先是依据本地的环境承载力向有焚烧处理废弃物需求的企业出让有限的焚烧碳排放权，其后又允许这些企业依照规定对这一权利进行交易。换而言之，企业可以交易超出自身焚烧固体废弃物排放二氧化碳部分的焚烧碳排放权从而取得相应的利益，这便推动了企业自身积极寻求减少焚烧处理固体废弃物排放二氧化然的方法，最终有利于无废城市和低碳城市的建设目标的共同实现。

结语

综上所述，无废城市和低碳城市建设的关联点在于固体废弃物处理处置过程中尤其是焚烧无害化处理产生的二氧化碳排放。因此，推动无废城市和低碳城市建设协同的着力点在于平衡固体废弃物的处理和处理过程中的碳排放问题。依据环境法基本原则，协同建设策略应当统筹考虑固体废弃物与二氧化碳两类环境要素，在政府主导下综合采用行政、经济和技术手段，建立各部门协管和多主体共治体系。而具体到策略实施层面，环境法基本制度中的环境影响评估制度和环境许可证制度均可有力推动无废城市和低碳城市的协同。