新发展阶段我国粮食安全的挑战及对策研究

2022-12-06周孟德

粮食问题研究 2022年6期

◎周孟德张恒

引言

民为国基，谷为民命。新中国成立至今，党和国家高度重视粮食生产问题，始终把粮食安全作为治国理政的头等大事。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了 “确保谷物基本自给、口粮绝对安全” 的新粮食安全观[1]。2019 年 10 月，国务院新闻办发表的《中国的粮食安全》白皮书中指出，虽然我国在粮食安全领域取得了瞩目的成就，解决了14 亿人吃饭问题，但整体上来说，我国的粮食供给仍然存在较大的结构性缺口，粮食安全还有很长的路要走。 2020年12 月，习近平总书记在中央农村工作会议上再次强调 “牢牢把住粮食安全主动权，粮食生产年年要抓紧”。 2022 年 2 月，中共中央、国务院发布的中央一号文件中连续第十九年聚焦 “三农问题” 并指出，要牢牢守住保障国家粮食安全的底线，再一次彰显了保障我国粮食安全的重要性。尽管党和政府高度重视粮食安全问题，但由于多种原因，我国在粮食安全方面仍面临着众多新的挑战，只有未雨绸缪，对症下药，才能从根本上保证我国的粮食安全。

一、粮食安全概念的演变

1974 年，国际粮农组织（以下简称FAO）首次提出了 “粮食安全” 的概念，即 “确保所有人都能获得满足其生活所需的食品”。 1983 年，FAO 修订了粮食安全的定义，提出 “粮食安全应确保所有人都能买得起维持生活所需的食品”。此次修订将人们的消费能力纳入其中。 2001 年，FAO 再次对粮食安全的概念进行了完善，认为只有当所有人能在物质、社会和经济上获得足够安全和富有营养的食物来满足其积极和健康的膳食需求及食物爱好时，才实现了粮食安全[2]。此次修订将粮食的品质和人们的消费偏好等内容纳入了粮食安全的概念范畴，成为目前广泛认可的规范性粮食安全的概念。通俗来讲，粮食安全就是吃得饱、吃得着、吃得起、吃的好。

二、我国粮食安全的发展历程

纵观新中国成立以来中国农业的发展历史，我国粮食安全的演变过程可分为以下三个阶段。

阶段一： 1949 年-1977 年，主要问题是吃得饱。 1949 年，新中国刚刚成立，各行业百废待兴。我国粮食产量仅为11318.4 万吨，人均粮食产量为208.9千克，粮食安全面临的最大问题是如何吃得饱[3]。在这一发展阶段，我国全面实行计划经济体制，在粮食方面实行统购统销和凭粮票购粮制度，期间国家在1959 年至1961 年经历了三年困难时期，物资匮乏、饥荒严重，粮食安全面临极度考验。

图1 1949-1977 年粮食产量和人均产量

阶段二： 1978 年-2008 年，主要问题是吃得着、吃得起。随着改革开放的实行，我国的粮食产量进入了高速增长时期,这主要得益于国家对农业强有力的支持和农业科技的进步，粮食产量在1984 年超过了4 亿吨,1996 年超过5 亿吨,2008 年达到 52871 万吨，与 1949 年相比，粮食产量增长3.7 倍，在此期间，我国的人均粮食产量稳定在300 千克以上。 1992 年中共十四大报告指出， 11 亿人民的温饱问题已经基本解决，这标志着我国粮食安全的主要矛盾由吃得饱转变为吃得着、吃得起。

图2 1978-2008 年粮食产量和人均产量

阶段三： 2009 年至今，主要问题是吃得好、吃的健康、吃得放心。改革开放44 年来，在中国共产党的正确领导与中国人民的不懈努力下，中国彻底解决了人民吃饭的问题，中国的粮食安全处于历史上最好时期。我国的人均粮食占有量在2020 年达到了474 千克/人，高于全球人均水平350 千克/人和联合国粮农组织规定的人均粮食安全标准线400 千克/人[4]。现阶段粮食安全的主要任务是满足老百姓吃得好、吃的健康、吃得放心的新需求。

图3 2009-2020 年粮食产量和人均产量

三、我国粮食安全面临的新形势

（一）粮食产量充足，主要粮食自给率高

粮食人均占有量和自给率是评判国家粮食安全程度的重要指标[5]。 2021 年，我国的粮食产量实现了 “18 连丰”，并连续 9 年超过了 6 亿吨，达到了6.8 亿吨，人均占有量连续十年稳定在430千克/人以上。粮食作物可以分为谷类、豆类和薯类三大类，其中谷类作物又可以大致分为稻谷、小麦和玉米，这三类作物的产量对整个粮食的产量起着重要的影响。由图4 可知， 2004 年取消粮食税后，农户的种粮积极性提高，稻谷、小麦和玉米的产量均呈现上涨趋势。截至2021 年，玉米的产量为 27255 万吨，较 2000 年相比，增幅157%，主要原因是随着社会生活水平的改善和膳食结构的优化，人们对肉类食物的需求增加，玉米作为重要的饲料粮，需求量也随之增加。此外，我国的水稻、小麦、玉米三种作物的自给率均超过97%，高于世界粮农组织规定的95%的自给率[6]。

图4 2000-2021 年主要粮食产量

（二）粮食消费需求大，膳食结构得到优化

“悠悠万事，吃饭为大。” 习总书记一再强调，我国人口众多，这是基本国情，吃饭问题，始终是头等大事。根据国家统计局的数据， 2020 年我国人均粮食消费量为141.2kg，另据第七次人口普查的结果，截至2021 年，我国人口突破14 亿大关，与 20 年前相比，增加了 1.3 亿人口。此外，“三孩政策” 的推行，将在未来一段时间内进一步刺激我国人口的增长，由于人口数量和粮食需求处于正相关的状态，因此人口的增长无疑会继续增加我国粮食的消费量。

新世纪以来，随着人们收入的增加，消费者不再满足吃的饱的基本消费需求，进而追求吃得好、吃的健康，这使得社会的膳食结构从以谷物粗粮为主转变为以营养健康食物为主。近年来，我国居民对禽类、水产品、蛋类和奶类的消费量均呈现出大幅增长趋势。从城镇来看，禽类的消费从1990 年的人均消费3.42kg 增长到2020 年人均 13kg，增幅高达 280%，蛋类、水产类和奶类增幅分别为 86%、 116%和 274% （表 1）。在农村地区，居民对禽类的消费从1990 年的人均消费1.25kg 增长到 2020 年人均 12.4kg，增幅高达892%，水产类、蛋类和奶类增幅分别为384%、390%和573% （表2）。城乡居民膳食结构的改变无疑会使我国饲料粮的消费出现大幅增长，使大量的口粮用于渔业和畜牧业的饲料生产中，这又加大了我国粮食生产的压力。

表1 1990-2020 年间我国城镇居民对禽类、水产品、蛋类和奶类人均消费量（千克）

表2 1990-2020 年间我国农村居民对禽类、水产品、蛋类和奶类人均消费量（千克）

四、我国粮食安全面临的新挑战

（一）农耕用地减少，威胁粮食生产潜力

我国虽幅员辽阔，拥有960 万平方公里的国土陆地面积，位居世界第三。但根据第三次全国国土调查数据显示，中国耕地面积约为19.18 亿亩，人均耕地面积仅有1.33 亩，不足世界平均水平的40%，且与第二次全国国土调查数据相比，十年间，全国耕地面积减少了113 万hm2。究其原因，这与近年来我国城镇化建设密切相关。 21世纪，我国的城镇化水平进入了高速发展的快车道，根据国家统计局数据， 2021 年，我国城镇常住人口达到9.1 亿，城镇化率为64.72%。在此过程中，为了推动农村地区经济发展和改善人们的生活环境，大量农村区域逐步被城市吞并，成为城市的一部分，同时城镇化还使得大量农业用地被开发成为住房用地、工业用地和城市建设用地。根据国家统计局数据（图5），我国的城市建设用地面积从2005 年的 296 万公顷增长到了2018 年的 561 万公顷，增幅高达 89.53%。农业部副部长陈晓华预测，今后一段时期，城镇化将每年占用耕地40-47 万公顷，城镇化率将以每年1 个百分点以上的水平提升[7]。因此，在有限的耕地资源下，城镇向农村地区的扩张将继续加剧工业与农业、城市与农村的争地矛盾，致使我国的耕地面积逐年逼近18 亿亩耕地红线，严重威胁到我国粮食的生产潜力。

图5 2005-2018 年中国城市建设用地面积

（二）农村劳动力流失，加剧土地撂荒

城镇化的快速发展，一方面导致了耕地数量的减少，威胁农业发展的根基，另一方面也加剧农村劳动力的外流。从城乡结构看，近十年来，我国的城镇人口数量在 2020 年增长到90220 万人，较十年前增长了 29 个百分点，与此同时，农村常住人口不断减少，目前我国的农村常住人口为 50992 万人（表 3）。从就业人口来看（表 4），相比外出打工，种粮的比较收益低下，越来越多的人选择在城镇就业。根据国家统计局的统计， “十四五” 时期，农村新增劳动力人口为 3975 万，与 “十二五” 时期新增6300 万劳动力相比，年均新增劳动力减少36.9%[8]。农村劳动力的大量外流，意味着农村劳动力老龄化、妇女化现象的加重，势必会造成农村出现 “有地没人耕” 的现象，加剧土地撂荒，威胁到我国的粮食生产安全。

表3 2011-2020 年间我国城镇和乡村人口数量（万人）

表4 2011-2020 年间我国城镇和乡村就业人口数量（万人）

（三）粮食储备体系落后，科技支撑不够

我国的粮食储备可按承担主体分为政府粮食储备和民间粮食储备，其中前者主要依托中央和地方的国有企业进行粮食储备，后者主要以民营企业和农户为主进行粮食储备。

目前，虽然新仓型和新技术在全国范围内得到推广，但由于各地区地理环境和技术等方面存在差异，粮食储备设施依然落后，特别是在一些地方的粮库中，平房仓和楼房仓依然占主体，相反，适合机械化作业的圆筒仓仍然匮乏。部分储备企业在粮食的出入库运输方面，存在储备设施建设不完善、运输工具落后等问题，导致转运过程中粮食耗损严重。此外，粮食的快速接卸、快速调运能力有限，在一定程度上降低了政府对稳定粮食市场的宏观调控能力，威胁到我国的粮食供给安全。

农户家庭的粮食储备设施普遍落后，多依靠简易粮仓和闲置的屋舍进行储备，储备方式简陋，多采用袋装、桶装和堆放的方式，粮食极易发霉变质，虫蚀鼠患现象严重。根据相关数据，我国的农户家庭中，每年因储粮不当造成的损失约占总存量的10%，严重地区高达30%[9]。

（四）缺乏节约意识，粮食浪费现象严重

在消费环节，浪费问题尤为突出。 2018 年世界自然基金会所公布的《中国城市餐饮食物浪费报告》指出，目前我国的城市餐饮领域浪费现象严重，仅2015 年一年餐桌食物浪费量就达到了1700 万吨至1800 万吨，约占当年全国粮食产量的2.7%，按照联合国粮农组织规定的人均粮食安全标准线 400 千克/人，这足以养活 4000 万至5000 万人[10]。 2015 年，我国的主要粮食作物稻谷和大米、小麦、玉米的进口量分别为338 万吨、301 万吨和 473 万吨，进口之和为 1112 万吨，因此仅仅是城市餐饮浪费的粮食，就完全可以弥补我国当年进口的主粮缺口。

在粮食的存储和加工环节，浪费问题同样不容小觑。我国农户家庭的储存设施存在普遍落后的现象，导致每年因霉变和虫灾鼠灾损失浪费的粮食比例约占存储总量的8%，损失浪费的粮食总量约 2000 万吨[11]。此外，受 “精米白面” 观念影响，有数据显示，我国每年在粮食加工过程中浪费的粮食高达750 万吨，这种巨量隐形浪费也值得重视[12]。

（五）农产品进口环境恶化，威胁粮食安全

中美贸易战以及俄乌交恶给我国农产品进口带来不利影响，尤其对大豆和玉米进口量造成严重冲击。 2018 年4 月中美贸易战开战，我国对来自美国的大豆进口量骤减，根据中国海关总署进口主要商品量值表的数据计算可得，中美贸易开战一年以来（2018 年 4 月至 2019 年 3 月），我国进口美国大豆仅为694 万吨，同比减少高达77%，大豆进口总量跌至8552 万吨，比去年同期减少10.84%。在玉米进口方面，乌克兰已成为我国玉米进口的主要来源国，从乌克兰进口玉米的数量占到当年中国玉米进口总量的83%[13]。现如今乌克兰国内局势恶化，我们可以大胆预测，在中美贸易战的大环境下，未来一段时间内，我国的大豆和玉米的进口将受到严重挑战，威胁我国的粮食安全。

五、我国粮食安全保障的对策

（一）调整土地政策，增加耕地面积

为守住18 亿亩耕地红线，政府应该加强对土地的宏观调控，适当调整现行土地政策，提高土地的使用效益，扩大耕地面积，对我国的粮食安全形成强力保障。在农村中，可以对征用、圈占数年以上没有开发的土地，依法交还给当地村委会用于农业生产，也可以对农民搬迁后闲置、撂荒的土地进行复垦，从而增加耕地面积。在西部地区，可以在不损害农民承包权益的前提下，对 “破碎化” 绿洲土地进行整合，化零为整，提高土地的利用效率。在东部沿海地区，可以通过适当的填海造田来增加耕地面积。

（二）增加种粮补贴，激发种粮积极性

种粮补贴存在阀值，即在一定的种粮补贴量下，农民的收益可以达到社会平均工资水平和社会平均利润水平[14]。只有在补贴的数量高于或等于阀值时，种粮补贴的激励作用才会显著，农民才会愿意去种粮。当前我国的种粮补贴水平较低，且受种粮成本大幅增加的影响，种粮的比较收益低下，未能使农民的收益达到预期，造成农民的种粮积极性不高，越来越多的农民选择进城务工，农村土地撂荒现象严重。因此，为保护农民的种粮积极性，增加种粮收益，国家应该完善种粮补贴政策，各级财政应该增加种粮补贴，提高对化肥等农用生产资料的补贴水平，降低种粮成本，使种粮补贴达到阀值，从而激发农民的种粮积极性，增加粮食产量。

（三）培养新型职业农民，提高土地利用率

没有新型职业农民，就没有高度现代化的农业，也就没有绝对安全的粮食供给。新型职业农民具有较高的文化水平，懂的运用先进的农业生产技术来提高土地利用率，增加粮食产量。他们对国家政策的解读也有较高的把握，擅长于农业经营活动，因此，往往具有较高的经济收入。更重要的是，他们是职业农民，全职务农，可以对我国的粮食安全形成保障。因此，国家应该加大对新型职业农民的培养力度。首先，要向科技要产量和质量，对农民进行全方位的易学和实用技术培训，发挥科技第一生产力的作用。其次，要向职业教育要人才，健全农村的职业教育体系，加强专业教育和产业教育的有机结合，为农村培养高素质的生产经营人才。最后，要发挥各级政府的促进作用，建立财政投入的长效机制，加大对新型职业农民培训的支持力度，确保培训的各项工作落到实处[15]。

（四）注入科技力量，提升储粮水平

科学技术始终是第一生产力。鉴于我国粮食储备体系不健全，储粮基础设施落后的问题，我国必须要加大储粮基础设施建设，改变粗放的储粮方式，建设现代化高标准粮食储备体系。在国家层面，政府要更新重点粮仓陈旧落后的仓储设施，加大储粮硬件投入力度，积极探索现代化的绿色、环保、无公害、易普及的储粮技术，精确、安全的检粮技术和高效、低成本、低损耗的运粮技术，努力降低储粮过程中的粮食损耗[9]。在农户家庭层面，政府要普及储粮知识，支持农户粮仓建设, 想方设法挤出资金作为粮仓建设的补贴,并根据建仓容量大小确定补贴标准，减少霉变等不需要的粮食损失[16]。

（五）树立正确消费观，减少粮食浪费

树立正确的消费观是减少粮食浪费的根本举措，国家要利用 “全国爱粮节” “世界粮食日”等活动引导消费者进行适度消费，加大对粮食浪费现象的曝光力度，弘扬树立先进典型，加强珍爱粮食的科普教育，充分发动群众，鼓励消费者对餐饮消费过程中存在的粮食浪费现象进行监督和举报，逐步在社会形成 “节约为荣，浪费可耻” 的全民自觉。此外，大多数消费往往通过色、香、味、形等感官指标来选择购买粮食产品，错误的认为 “精米白面” 具有高营养的价值。因此，国家要积极引导消费者进行科学消费、绿色消费，积极宣传普及营养知识，让消费者明白 “米并非越精越好、面并非越白越好，糙米全面更加养人” 的道理，从而引导消费者树立正确的消费观，减少对 “精米白面”的消费，没有了市场，粮食过度加工导致浪费的问题自然而然得以解决。