基层国有粮食企业如何承担粮食安全的重任

◎廉 成

研究背景与文献综述

随着防疫工作常态化， 粮食安全备受公众关注。 2020 年国家粮食和物资储备局就我国粮食安全形势答记者问的时候提到， 由于小麦最低收购价政策连年启动， 政策性库存创历史新高， 主产区普遍高装满储，夏粮收购面临一定仓容压力。政府储备一直以来都是我国粮食储备的主力， 面对新一轮增储， 库容不足的问题不容忽视。而政府储备又主要存放在国有粮食储备企业， 仓容压力表现了储备企业实力与承担的储备任务之间存在差距， 说明国有粮食企业发展面临困境。 国有粮食企业， 尤其是地方基层粮企是地方储备的根基， 在粮食安全工作中扮演着重要的角色。为解决基层粮食企业面临的困境， 国内学者做出过很多研究，结论主要有以下几个方面： 政策调整带来的影响、 国有企业市场竞争能力弱 （主要体现在规章制度的束缚、 企业人才少、轻视营销等方面）、 粮食产业上下游方面的原因 （如农村土地流转） 等。 而在对其发展规律的研究上， 中国学者更倾向于对政府在粮食产业发展中发挥的职能与职责进行研究。

一、 粮食的双重属性

粮食的公共属性和消费属性是在粮食行业管理中界定政府与市场边界的一个重要方面。中国的粮食政策从宏观上可以分为自由购销期 （1949-1952年）、 统购统销期 （1953-1978年）、 双轨制 （1979-2000 年）和市场经济完善时期 （2001-）。粮食行业的市场化是在曲折中前进的， 在市场化的过程中，粮食供求是市场化速度的催化剂， 供过于求时市场化取向明显， 而供不应求时， 粮食的政治属性 （维护社会稳定作用）凸显， 市场化进程减速甚至出现反复迂回。 对粮食行业的研究， 不能把粮食的消费属性和安全稳定属性分开考虑， 这是中国学者研究粮食安全问题的普遍角度。 此外， 通过把食物安全划分层次， 来界定政府与市场的合理边界， 也是从公共物品属性发展而来的方法。 在这个角度下把食物安全分为口粮安全 （纯公共物品）、 谷物安全 （公共物品）、 粮食安全 （准公共物品） 和食物安全 （私人物品）， 也就是通过不同食物的安全属性来判断该种食物的公共属性， 其中口粮安全的安全属性最高， 所以应当作为纯公共物品由政府提供并且受到政府高度重视。 除食物本身属性外， 粮食风险等级也可以作为安全属性划分的依据， 如疫情时期粮食风险等级提高， 口粮安全的重要性会提高。 也有研究认为中国政府在掌握对粮食企业的管理、 界定政府和企业边界的过程中遵循 “谨慎乐观”原则， 也就是中国政府对粮食市场和粮食行业的管控力度很大程度取决于对各类粮食风险的评估， 如突发事件 （疫情、灾害） 和国际炒作等。

二、 政府边界理论与社会偏好形成

从政府边界理论发展来看，政府与市场关系研究的最初目的是解决公共产品 “搭便车”行为： 由于政府部门无法实现帕累托最优， 政府资源的最优配置需要寻找其他标准。 随着对政府边界问题研究的不断深入， 林达尔均衡概念的提出，使公共选择学派为研究政府行为找到了切入点： 政府行为的目的是实现社会福利最优配置并达到均衡， 即用经济学方法研究社会福利的最优配置， 相应的研究对象则从个人偏好变成社会偏好， 社会偏好又具体体现在纳税支出和购买公共物品的活动上。 至此社会偏好如何作用于政府行为， 成为研究政府边界的重要课题。 对于粮食 （储备粮） 这种公共物品，上文中提到的三种影响粮食行业的因素： 市场化曲折前进、不同类型粮食的安全属性划分以及政府对粮食风险评估， 并未深入研究社会偏好， 只是从三个角度描述这种偏好。 而公共选择学派则从社会偏好的形成和对政府行为的影响 （即社会福祉函数的影响因素） 作出了解释。 旧福利经济学认为“社会总福利是个人福利的简单加总”， 后来阿罗通过 “不可能定理” 否定了基数效用， 投票规则学说建立， 自阿罗 “不可能定理” 之后， 不管社会福利函数是否真的存在， 公共选择理论一直在努力尝试解释社会偏好的作用机制， 并形成了俱乐部理论， 利益集团理论等一系列延伸理论。 虽然表达社会偏已经普遍采用序数效应， 现实中难以达到最优， 但考虑投票环境的改变， 反复投票形成的动态平衡对现实的描述却更真实， 也较容易找到例证， 和统计学方面的佐证。 当然公共选择学说也有和我国实际相悖的地方， 比如公共选择学派认为真正属于全国范围内的纯公共产品非常少， 所需经费也在国民收入中占比很小， 比现在大多数国家的政府支出要少得多。 按照这种说法， 保障口粮安全的粮食应属于纯公共物品，政府支出占比也很低， 而实际情况恰好相反， 诸如口粮此类的应急储备在政府支出中占比较大。

多数同意抑或一致同意的投票规则建立后， 社会福利的计算方式也有了相应的变化，即受益人的总收益减去受损人的总损失， 结果是正值就说明公共决策有益。 投票悖论在公共决策中虽然经常出现， 但也有特例， 即存在 “一致同意”的情况。 粮食安全决策就存在该特例， 比如在粮食危机出现端倪的时候， 真会有人拒绝增加储备吗？ 布坎南认为， 公共选择是个人选择通过一定规则的集结， 粮食安全范畴的社会选择如何形成， 投票规则如何左右粮食企业的发展， 本文将试着给出解释。

三、 基层粮食企业的困境及现实成因

（一） 基层粮食企业的发展困境

首先要强调的是， 本文提到的地方国有粮食企业， 主要是指基层地方粮食企业， 如本地粮站、 粮库和一些其他类型企业，不包括跨省市的大型国有企业，因为地方政府的储备业务主要依靠前者完成。 地方基层粮食企业有一个共同的特点： 大多是由过去的粮库、 粮站转化过来， 主要承担对公业务， 在粮食保障工作中都发挥着骨干的作用。

廊坊市国有粮食企业有两个显著特征： 产业结构单一和实力呈梯度分布。

产业结构单一是指粮食产业链不完整， 大部分国有粮企为原粮储备企业， 处在粮食产业链上游， 没有中下游的加工和成品粮经销企业。 全市的国有储备企业共有35 家， 其中还在经营的仅有15 家， 不足一半， 不经营的企业中还有6 家即将或已经注销。 还在经营的企业基本只存有政府储备， 没有市场经营。 在十几年前， 廊坊市还存在国有粮站、 面粉厂和植物油厂， 但经过改制， 产业链下游国企逐渐消亡。 单一的产业结构可能会引发不少问题， 一是应急加工和成品粮配送环节需要完全依靠私营企业，政府对私营企业的掌控力度较弱， 对应环节可能受影响； 二是部分国有储备企业的经营处于萎缩状态， 仅依靠国企会出现仓容压力问题。

地方企业另一个特征是实力呈梯度变化。 我国的储备分为中央、 省、 市、 县四级， 而地方企业承担省、 市、 县三级， 其中省级储备企业储备量最大， 企业实力最强， 县级储备量最小， 企业实力最弱。 原因是储备量按中央、 省、 市、县的顺序依次减少， 由于企业只承担储备业务， 利润只与储量挂钩， 且各级政府支持的力度也不同， 企业实力才显现出梯度变化。 根据我国普遍执行的储备费用标准测算， 每千吨储备每年获得保管费用8.5 万元，储备量最小的县级企业甚至难以维持经营。 据统计， 廊坊市目前还在经营的15 家企业中有13 家企业只能保持收支相抵， 而且有6 家存在较明显的经营困难。 企业仓房老化、 员工青黄不接、 安全设备缺乏等诸多问题根本上都可以归结为收入问题， 且越到县级越明显。

（二） 基层粮食企业困境的现实成因

地方国有粮企面临的困境很容易找到现实成因——市场作用与政府作用相结合的产物。从市场角度看， 储备是个夕阳产业。 储备本身不产生价值，久存的粮食品质下降还会使其价格降低， 越储越亏。 在资本的驱动下， 市场上商品的流通速度越快盈利越高， 导致我国粮食行业改制之后， 储备业务向产业链上下游延伸， 融合了更多功能， 形成集粮食收获、粗加工为一体的综合服务链条；同时原粮加工企业为满足生产需要， 都配备了大型原粮仓，承担了一部分储备职能， 单纯的经营性储备业务因不适应市场发展逐渐消失了。 但从政府的角度看， 粮食具有公共安全属性， 于是储备业务变成完全由政府主导， 粮食储备企业也只承担对公业务。 粮食行业改革后， 储备企业因业务需要被保留， 而其他企业则在改制中划为私有， 就形成了地区内单一的国有粮食产业结构。 且由于业务单一， 收益固定， 企业发展受阻。

另一个重要原因是供求关系的影响。 对于一个典型的产区转销区的地区来说， 一些主要的农业指标， 如耕地面积、农产品产量和农业人口数等均呈下降趋势， 而随着城镇化和人口数量上涨， 粮食消费量也会上升。 此类地区的粮食市场往往伴随着几个特征： 一是农户存粮数量下降； 二是地区粮食加工量和消费量上升； 三是粮食行业的改革更加彻底。 大环境的变化让基层粮食企业承担的粮食安全责任更重， 加之受疫情影响， 保障民生压力徒增， 企业仓容压力可想而知。

务实工作者对表象的总结大同小异， 可以概括为以下几点： 市场竞争淘汰劣势产业，过度依赖于政府却得不到资源，较弱的实力和繁重的任务不匹配。 如果只采用 “强弱项， 补短板” 的方法， 可能解决不了根本问题。 如增加投入类的对策 （引进人才、 强化基建、 升级设备等）， 短期投入解决不了企业长期经营的问题， 长期投入又不利于市场化发展。 解决国有粮食企业的困难必须找到其根源， 才能对症下药。

四、 基于公共选择理论的现状形成机制分析

本节尝试对粮食应急工作中， 公众的选择影响政府行为，进而影响粮食企业发展的内在机制做出解释， 首先要用三个假设来理解社会偏好如何影响政府行为。

（一） 公共事件中， 个人选择形成公共偏好的两个假设及其具体解释

假设一： 投票原则中 “全票通过” 的情况是存在的， 并且只考虑全票通过的情况下个人偏好与社会偏好的关系。

假设二： 个人偏好形成社会偏好的过程中， 如果个人偏好的倾向相同， 则不会是单纯的加和关系， 而会让社会总偏好比单个加和的数值大。 也就是在 “全票通过” 的情况下， 社会偏好有放大效应， 放大效应和公共物品的需求程度成正相关， 公共需求越强放大效应越强。

对于这两点的解释， 可以从粮食的公共属性入手。 因为政府储备粮在爆发或可能爆发粮食危机的情况下， 可看做纯公共物品 （因为受时间和空间的限制， 储备粮的使用仍然存在排他性， 所以只能理论上无限接近纯公共物品）， 可以认为在供不应求的条件下， 政府对储备粮的提供无限接近于只受到社会偏好一个因素的影响，即粮食短缺的时候， 社会全体成员在 “是否增加储备” 的选择上投票结果一致， 都是 “增加”， 只是增加量因人而异。 这种 “增加” 表现在两个方面：一是总量增加。 由于 “全票通过” 的现象表现在社会福利函数上， 一定是对应的福利增加，并且由于公共选择理论以 “经济人” 假设为基础， 按经济人假设的利己原则， 每个人在要求增加对应社会福利的过程中，都不会对自身要求设置 “上限”， 也就是希望自己获得的福利 “多多益善”； 二是相对增加。 在个人偏好形成社会偏好的过程中， 投票活动中个体之间的互动也会对偏好产生影响。在投票过程中选民之间可能会交换意见， 为保证自身利益最大化， 在得知他人的选项后可能会修改自己的最优方案。 如，乙在得知甲要求增加200 公斤储备后， 由于担心在粮食供应紧张时抢不到粮食， 可能将自己的要求改成300 公斤。

上述两个假设在现实中都得到过例证。 基于四川省21 个大中城市消费者的问卷调查，罗叶等人用回归分析的方法对突发事件下粮食抢购的特征与影响因素做了分析， 这里只引用其结论： 储备对抢粮行为有显著影响， 没有储备的家庭更倾向于抢粮， 就很好地印证了社会个体偏好在形成群体偏好的过程中， 放大效应的存在。

在 “全票通过” 的基础上，为寻求个人利益最大化， 人们会采取 “多多益善” 的做法， 并且在交换意见后 （恐慌情绪蔓延），个人需求的非理性增加， 让社会总需求无限放大， 最终引发抢粮事件。 而当这种非理性的需求在影响政府行为的时候， 政府将难以理性判断真正的需求。

（二） 第三个假设， 选择环境改变形成的落差

在林达尔均衡的条件下，为了防止 “搭便车” 的情况发生， 每一个社会成员都按照其所获得的公共物品或服务的边际效益的大小， 来捐献自己应当分担的公共物品或服务的资金费用。 在增加储备的过程中，增储的费用会分摊到每个社会成员身上。 如果这种分摊是一次性的， 那么可能社会成员不会或者来不及为自己的决策后悔， 然而实际上林达尔均衡并不是静态的均衡， 它是一轮又一轮反复投票的结果， 也就是说 “全票通过” 是暂时的， 不会一直出现。

于是就引出第三个假设：同一个人在环境不同时的选择也不同， 在连续投票的机制下，就会出现否认原先选项的行为。

多轮投票的机制下， 投票环境改变导致无法保证社会意愿的前后一致性， 社会公众的反悔成为了可能。 例如抢购事件中， 抢得粮食的个体储备的粮食半年甚至一年都吃不完，许多经销商为防止商品过期只好停止进货。 在抢购事件前后，居民购买意愿是不一致的， 而市场无法准确掌握居民购买意愿， 造成调节的滞后性。 那么政府调节也会有滞后性吗？ 布坎南的研究表明， 政府不是万能的 “第三者”， 政府调节的滞后性往往更加严重。

为了避免朝令夕改， 粮食危机结束后， 储备既不能随便减少， 又要继续投入资金， 这无疑会增加公众的后悔值。 通过社会福利函数， 可以简单的将这部分 “后悔值” 表达出来，其中既包括公共偏好改变产生的差值， 又包括粮食危机发生时， 放大效应造成的误差。 因此该后悔值既包括理性的部分，又包括非理性的部分。 社会偏好变化的落差是相当大的， 如果政府处理不好这种变化， 就会被前后矛盾的偏好搞得焦头烂额。 国有粮食企业就在这种社会偏好的影响下层层加码，挑起了更重的担子。

五、 关键措施： 引导社会偏好， 给基层企业减压

（一） 引导社会偏好转型及其可行措施

引导社会偏好的变化也是政府的职责。 政府应向公众提供正确透明的信息并给出理性的分析， 才能阻止过分膨胀的社会需求， 有效控制公共偏好的放大效应。 在市场环境中，信息的不对称和误导使决策者做出错误决策， 而在公共决策中， 由于决策者数量大， 每个决策人难以获得全部决策信息，做出的判断也难免不准确。 由于需要准确掌握社会偏好用于决策， 政府往往掌握最多的信息， 决策也更科学。 如果缺乏信息共享， 公众可能蒙在鼓里，不理解或不支持政府的决策；如果仅为了抚平公众的情绪，又会陷入群体非理性的陷阱。在林达尔均衡中， 投票各方需要通过讨价还价来达到平衡。同样， 政府也需要和公众 “讨价还价” 来确保合理的决策能被公众接受。

由于信息不对称一直存在，竞争者之间需要通过 “掩盖真相” 让自己获利， 但政府和公众不是竞争关系， 政府需要扮演 “万能第三者” 的角色， 这种关系多表现为 “合作” 与“依赖”。 所以为了达到社会福利最优， 应该尽量消除信息不对称的影响。 做好舆论的引导，比按照舆论的意思工作更重要。粮食安全工作是双向的， 必须向公众传递出积极信号， 才能有效防止压力的单项传导， 最终都压给企业。

（二） 给基层企业减压的必要性

从最初制定的 “产区3 个月， 销区 6 个月， 产销平衡区4.5 个月” 的储备标准， 到目前“保一年” 的增储大目标， 基层粮食企业的责任经过了数次层层加码， 但硬件建设却没有跟上。 储备是一个纯投入的行业，不仅财政方面的压力需要考虑，由于市场化和政府调节的矛盾一直存在， 也会对企业造成影响。 几方面压力汇聚到一起，很可能造成企业任务过重， 引发储粮事故， 所以科学合理地分配储备任务也是保障储粮安全的重要内容。 粮食安全的责任是多方面的， 粮食安全管理是双向的。 粮食安全的重任不能都交给企业， 还需要整个社会科学理性的决策， 和多方面配合。

结 语

本文从社会偏好影响政府决策的角度解释了地方粮食行业现状的成因， 是以一种 “跳出储备本身看储备” 的方式来论述。 储备的问题根源不在储备本身， 企业的问题根源也不在企业本身， 所以一些对策治标不治本。 而理论研究中由于缺少一条连贯的线索， 而缺乏动态、 弹性的分析， 对现实的指导意义会大打折扣。 本文通过实地了解， 立足现实寻求其理论依据， 用动态模型来描述公共偏好影响政府行为再影响企业发展的全过程， 指出企业因社会偏好矛盾而面临的困难。本文是公共选择理论在公共安全管理 （特殊情况下的投票模型） 中的延伸和拓展应用， 提供了研究政府行为的新视角。 有各类可以量化社会偏好的回归分析在先， 粮食储备的理性阈值也可以通过类似方法确定。 本文还探讨了公共偏好形成过程中放大效应的存在， 如果该放大效应能够量化， 它可能会使政府的粮食安全决策更加科学。