生产安全事故瞒报的主要原因及解决措施

2022-12-06连民杰杨和平

现代矿业 2022年2期

连民杰杨和平

（中钢矿业开发有限公司）

生产行业的事故瞒报始终是一大顽疾，其不仅包括死亡事故，还包括重伤事故，每年的伤亡统计数据中重伤人数都少于死亡人数，不正常的数据凸显瞒报弊端难以杜绝，矿山、危化、建筑等高危行业尤其严重，栖霞笏山金矿“1.10”爆炸事故和武安团城东铁矿“2.24”坠罐事故成了舆论关注的焦点，暴露出国家和地方在安全管理中的许多深层次问题。

1 事故瞒报的危害性

事故瞒报，不仅违法，而且损害国家、集体和个人利益。首先，企业或政府瞒报事故，可能会在救援过程中，仅依靠自身有限的救援力量，导致救援进度迟缓，扩大人员伤亡。其次，地方和政府应急管理部门得不到准确的伤亡统计数据，直接影响中央和地方政府对安全生产形势的认识以及有关决策的制定。再者，企业为了瞒报事故，对外封锁消息，对内往往大事化小，不会认真调查事故原因，相关责任人无法受到惩罚，无法吸取教训，可能会导致事故的重复发生。第四，助长了违规违章人员冒险蛮干、无知无畏的侥幸意识。第五，瞒报私了只能满足受害职工眼前利益，过后出现工伤职工旧伤复发，或企业经济效益不好或下岗等情况，职工和企业发生纠纷时，由于没有事故记载，没有伤残鉴定等，利益受到损害的是受伤职工本人［1］。

2 事故瞒报的原因

企业发生生产安全事故后，及时、如实地上报事故信息是企业的法定义务和职责。第一时间上报事故，意味着政府部门可以更早、更专业、更大力度实施救援，为被困或受伤人员争取更大脱险机会。《生产安全事故报告和调查处理条例》明确规定，事故单位负责人在接到现场报告后，应当在1 h 内向地方政府部门上报事故信息。同时，国家有关法律对瞒报事故有严厉的惩罚规定。然而，在一道道“高压线”面前，总有个别企业和地方政府部门存在侥幸心理，事故发生后不是抢时间争取救援力量，而是“争取时间”将事故“大事化小”，瞒报事故，企图逃避处罚，尤其像栖霞五彩龙笏山金矿“1.10”事故，先是瞒报，后是迟报，社会影响恶劣、巨大。新华社将这种现象斥之为“涉事企业对生命的漠视，无异于草菅人命，就是与人民为敌，国法必不容”［2］。造成这种现象主要有四方面的原因。

2.1 出于政绩和侥幸心理

由于国家对安全生产工作的重视程度越来越高，安全生产纳入了地方和企业全年经济社会发展考核的重要内容，实行一票否决，一旦发生安全事故，在报与不报的问题上顾虑重重，担心突破年度事故起数和死亡人数控制指标，影响全年的绩效考核和评先工作，产生侥幸和瞒报的念头。

2.2 相关责任人追责不合理

2.2.1 责任追究武断

地方政府和企业只要发生生产安全事故，尤其是发生较大及以上生产安全事故时，在事故原因和责任还没有完全查清时就以行政手段替代事故调查，上级政府和部门对相关领导进行问责，主管领导免职的免职，撤职的撤职，导致地方主官或企业领导担心受到处罚而不敢上报事故。2015年“12.25”平邑县玉荣商贸有限公司石膏矿发生局部坍塌事故，救援期间，临沂市委在12 月29 日就对平邑县委书记、县长、常务副县长、分管副县长做出了免职处理。同样的情况也出现在烟台栖霞2021 年“1.10”爆炸事故中，1月15日栖霞市委书记、市长双双免职，而现场救援27 日才由紧急救援转为常态化搜救，2 月3 日事故调查处理报告才公布。地方主官的突然调整，不仅会导致救援相关部门和人员人心惶惶，而且新领导仓促就位，组织、协调需要熟悉过程，进而会影响抢险救援进度。

2.2.2 责任认定不清，处理不明、不公

无论企业还是政府部门，在事故调查中缺乏科学的责任量化判定体系和到位的判定标准，主管、监管责任主次不分，责任认定标准不明确，调查处理过程不透明，公示、质询环节缺失，行政化、人为化明显。责任认定的不科学，导致类似事故的原因、损失、责任相近，但在不同的省市，处理结果却大相径庭。2019 年5 月10 日，秦皇岛抚宁县丰满板纸有限公司污水车间3人污水池中毒窒息死亡事故，车间主任获刑。而宿州灵璧县2020 年“5.30”中毒窒息3 人死亡，对主要负责人（项目经理）作罚款、吊销执业资格证书、5 a 内不得担任项目负责人处理，14 名、7 单位相关责任人行政处罚。顺德高新区2020 年“6.27”建筑浇筑坍塌事故，3 人死亡，1 人受伤，现场实际负责人（项目部经理助理）、监理部经理被追究刑责，项目经理、技术负责人立案审查，顺德区住房城乡建设等相关单位10人受到党纪处分和责任追究。

2.2.3 安全管理人员“背锅”严重

事故调查人员不清楚企业与政府安全管控机制的区别，不理解安全生产“三个必须”的真正内涵和在事故调查处理中的作用，只要发生事故，企业安全部门和安全分管领导、地方政府监管部门就必须承担责任。从安全管理角度和事故的间接原因看，地方政府、企业安全部门和领导肯定存在监管不到位的因素，相关人员应该受到行政处分，甚至追究刑责，但不应该把安全人员监管当成主管，追责严厉，但真正应该负主责的行业部门和企业主管部门及人员却不担责或处罚过轻。

（1）企业与政府部门安全管理的差异化。根据职责划分，政府应急管理部门负责高危行业的安全生产监督管理，也就是说，对企业生产、技术、工艺等方面的安全监管（不包括特种设备、火工品），政府层面相当于主管、监管于一身。而在企业，有生产、技术、设备等主管部门，安全部门主要职责就是宣传国家法律法规、组织制定企业安全规章制度和监督一线车间及生产、技术、设备等部门的履责情况，就是安全咨询员与监督员的角色，与地方应急部门有显著差别。2012 年在处理济钢石门矿“3.15”重大坠罐事故处理中，对苍山县安监局3 名责任人员（矿山科科长、分管副局长、局长）进行了行政处罚，真正负责特种设备安全监管的质监局却无人受到处分。2019年内蒙古银漫矿业的“2.23”车辆伤害事故处分了60人，相关单位安全系统领导及员工均被追究刑责，而真正应负主管责任的银漫矿业分管生产与设备的副总经理、设备动力处与生产处处长仅受到行政和经济处罚，兴业公司除董事长、总经理、安全副总经理及安全部负责人受经济处罚外，分管生产与设备的副总经理及部门负责人却未受到任何责任追究［3］。

（2）法制不健全。我国刑法分则中规定了重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪（第134 条）、重大劳动安全事故罪第135 条、危险物品肇事罪第136条，以及不报、谎报安全事故罪（第139 条之一）等19个危害安全犯罪的罪名，司法机关配套出台了相关司法解释，初步构筑了惩治危害生产安全犯罪的刑事法律防线，但法律法规仍然不够严密，责任追究依据仍不明确，法律还未明确安全管理中主管与监管的责任界限和认定标准，刑法也没有相应的量刑规定与解释，法律有关安全生产条文中仍存有较多的模糊地带。2021 年3 月1 日实施的《刑法修正案》（十一）将刑法规制手段前移，发挥其“事前预防”的积极功能，体现了刑法在应对安全生产乱象方面与时俱进的姿态，标志着刑法惩治危害生产安全犯罪功能的重大转向。第4 条规定：“犯危险作业罪的，处1 a以下有期徒刑、拘役或管制”，其中对“生产经营单位拒不整改重大事故隐患”，将从原来的仅承担行政处罚责任，直接上升到承担刑事责任。但是现行重大事故隐患判定标准，主要是行政机关以较低位阶的规章甚至是一般性的规范性文件形式颁布，行政标准是否可直接作为司法裁判的标准对待，《刑法修正案》并未言明。如简单画上等号，有降低刑法入罪门槛的嫌疑，特别是当前部分高危行业安全基础薄弱，重特大事故尚未得到有效遏制的情况下，势必意味着刑法的扳机被轻易扣响，进而使得“危险作业罪”成为像“非法经营罪”之类的“口袋罪”。另外，危险作业罪条款中表述的“现实危险”需要相关证据予以证明，由于危害结果尚未产生，获得相关证明存在现实困难。立法的不健全、不严密，使安全执法人员陷入“两难”境地：一方面，证据难以获取及固定，容易放纵犯罪；另一方面，一旦发生事故，相关执法人员极有可能涉嫌渎职犯罪，构成徇私舞弊不移交刑事案件罪。在可移、可不移的情况下，出于风险管理的偏好，安全执法人员会选择主动移送，这不仅给行政相对人权益保障带来极大威胁，也增加了安全执法人员滥用职权的风险（近期媒体曝光以危险作业罪追究企业人员刑责的案例频繁出现，已现此种苗头）。此外，立法不协调，导致安全生产行政执法与刑事司法衔接的障碍，主要是安全生产行政法规规定的犯罪行为，在刑法规范上得不到认可。如现行《安全生产法》第89 条规定“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明、构成犯罪的，依照刑法规定追究刑事责任”。本条表述，实际上指向《刑法修正案》（十一）第25 条规定的“提供虚假证明文件罪”，但2 种法律规范的表述并非完全一样，《刑法修正案》（十一）第25 条规定：“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件……”，但“安全评价”是否包括安全认证、检测、检验等行为，目前不明确。

（3）严重挫伤安全监管人员的积极性。事故的不确定性、责权利的不统一及严重失衡，责任追究的严厉及不公正，无形中增加了安全监管人员的工作压力，严重伤害了监管人员的工作进取心和积极性，“安全监管”成了高危岗位，人人避之唯恐不及，大量安全管理人员不愿从事这一职业，批量辞职或就是降职也要调换岗位。2009 年，湖南涟源48 名煤矿安监员和重庆綦江县石壕镇26名安检员集体辞职。江苏省近5 a更换5 位分管安全生产的省级领导。国务院安委办2020 年8—9 月对近5 年11 起特别重大事故整改回头看发现，2015年天津滨海“8.12”特大爆炸事故处理的“后遗症”影响深远，现在天津市“安全生产监管人员缺乏敢抓敢管的精气神，谈“化”色变，谈“安”色变，流动性大，问题隐患发现能力不强，不愿干不会干问题突出。专业人员数量不足，技术支撑力量缺乏，基层岗位吸引力弱，招人难”［4］。天津安监系统人员的工作风貌是全国地方安监人员工作状态的缩影，现有安全问责机制的偏离，直接导致监管体制堪忧。

缺少监管履责到位标准是企业和地方安全管理部门担责的重要原因，尽职免责缺乏法律支撑。

2.3 事故企业停产时间过长

停产整顿是对企业严厉的行政处罚，《安全生产法》、《矿山安全法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等法律法规都有对事故责任企业进行停产整顿的规定，多是针对发生较大及以上事故、事故性质严重的企业，一般来说停产整顿不能超过3 个月，如果企业隐患没有整改完毕，可以提前提出申请延期，但是延期最长不超过6 个月。目前个别省市迫于安全压力，更是要求对发生一般事故的企业实施停产整顿，如山东某市2018年9月12日发布的《关于建立生产安全责任事故刑事调查、停产整顿、联合惩戒制度的通知》明确规定，“建立生产安全责任事故停产整顿制度。负有安全生产监督管理职责的部门及属地人民政府可根据《安全生产法》等有关规定，对发生死亡1 人及以上生产安全责任事故的企业采取停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施，依法停产整顿”。现实工作中，本来企业整改几天或半个月就可以完成的，地方政府有关人员出于推责减压、发泄不满情绪等原因，有意拖延、迟滞验收，造成企业停产多在3 个月以上，企业损失无形中增大，雪上加霜。如安徽某矿山2017 年“11.25”顶板冒落事故，2 人死亡，停产近半年，损失3 000多万元。

2.4 地方政府和上级机关受牵连

事故处理存在一个不成文的规定，特大事故追责至省级领导，重大事故至市级领导，较大至区县级；企业相应的追责也是如此。无论什么原因、尽职履责程度如何，只要发生事故，“监管不到位”这一指控不可避免，相关人员就要受到处分或追究刑责。因此，害怕问责、逃避责任追究成为了瞒报的潜在理由。内蒙古银漫矿业“2.23”车辆伤害事故，分公司及上级单位、银漫矿业22人被追究刑责，银漫矿业及其上级单位、评价机构14 人及地方政府14 人被纪检委调查或受到党纪政纪处分，事故导致总计60 人受到处理。天津滨海“8.12”特大爆炸事故处理，包括相关企业24 名（瑞海公司、中介和技术服务机构等）及25名行政监察对象（其中正厅级2 人、副厅级7 人、处级16 人，涵盖交通运输、海关、港口、安全监管部门、规划部门等）计49 责任人被追究刑责，74 名责任人员（含省部级5人、厅局级22人、县处级22人、科级及以下25人）给予党纪政纪处分。

总之，发生生产安全事故，无论什么原因，都是先停产；无论该不该负责，处分先行；无论是否和你企业相关，辖区内企业都陪着停产。不瞒报，责任企业停产，无数企业受牵连，效益减少，声誉受损，地方经济指标下降，政府官员受处分。现有事故处理方式、方法不科学，导致无论企业、地方政府出于企业发展、政府政绩以及逃避处分与处罚的考虑，都会产生侥幸、投机心理，形成企业瞒报、政府明知却故作不知或与企业共同瞒报的默契。

3 杜绝事故瞒报的对策措施

3.1 事故对待的正确观

近年来，随着安全生产工作的不断加强、企业整体管理水平的提高，全国生产安全事故起数、死亡人数从历史最高峰2002 年的107 万余起、13 万余人，降至2020 年的3.8 万余起、2.74 万余人，按可比口径累计分别下降85.1%和70.9%；重特大事故从2001 年的140 起、2 556 人降到2020 年的16 起、262 人，累计分别下降88.6%和89.7%［5］。安全事故实现了连续18 a下降，安全生产形势总体稳定，但仍然复杂严峻，仍处于多发、易发期。在肯定成绩的同时，也要清醒地看到，安全形势的好转，与国家高度重视有关，也与制造业在经济中的比重下降相关。要充分认识到我国目前虽然是世界第二大经济体，但仍处于社会主义发展的初级阶段，制造创新能力和安全发展水平与发达国家还有较大差距，高危行业风险点多面广，企业的机械化、自动化水平还处在较低层次，一线从业人员的安全技能及受教育程度相对较低，生产安全事故仍然不可避免。

3.1.1 安全生产发展规律过程中的必然

科学认识和准确把握安全生产的阶段性发展规律，深刻理解事故的不确定性、偶然性特点，对于正确认识事故、理性对待事故具有非常重要的作用。发达国家安全发展的经验揭示，安全发展状况与经济发展水平密切相关。在工业化进程的前期和初期，由于生产力水平低下，工伤事故造成的死亡率很低。伴随着工业化进程的逐步加快，事故起数和伤亡人数快速上升。当工业化进展到高级阶段后，法律相对严密、工艺技术装备水平先进、安全生产意识高、法律法规执行力强，事故呈快速下降趋势。而我国目前正在进一步推行工业化、城镇化建设，处于工业化发展的中级—高级转型时期，虽然近几年生产安全事故逐年下降，但一些企业长期以来本质化安全水平不高、主体责任不落实，一些部门监管责任难落实，一些地方党委和政府对安全生产重视不到位等瓶颈问题仍未得到根本解决，安全生产正处于事故易发期。

3.1.2 安全文化进程中的必然阶段

企业安全文化创建过程中，企业的安全管理，一般会经历病态管理、经验管理、制度管理、体系管理、文化管理五个阶段。高危行业规模大，小型民企占大多数，企业的本质化安全程度、员工安全技能、意识还处于较低水平，企业自主管理能力水平仍在低水平运行，多数企业处于制度管理阶段，主要表现为企业主要依靠制度约束员工，员工被动参与安全管理，检查多浮于表面，隐患贯穿于发现隐患—整改—再发现—再整改的恶性循环中，领导重视检查、培训，却忽视成效及质量，忽视考核和持续改进，发生事故的可能性较大。

3.1.3 企业本质化安全程度低

在我国，高危行业仍然是人员劳动密集型企业，中小企业多，虽然国家近几年推行的“机械化换人，自动化减人，机器人作业”取得了一定成效，但总体上机械化、自动化程度较低，采矿、建筑、危化等行业一线作业人员仍占多数，多依靠现场作业人员的体力付出，距发达国家仍有较大差距。发达国家的采矿业数字化、智能化建设已取得长足进展，如瑞典的sandvik 公司、atlas copco 公司等，不仅开发了自动化或智能化的采矿设备，而且开发了多种智能矿山的技术与装备系统，如aotomine 系统、optiminr 系统、minelan系统，智能矿山正逐渐成为现实。2021年，矿业巨头力拓计划启动在皮尔巴拉的koodaideri铁矿石生产项目，将耗资22 亿美元成为第一个完全智能矿山，目前，力拓集团的工作人员可以在珀斯的远程控制中心，遥控千里之外采区的自动化操作，包括无人卡车、无人火车、无人钻机，现场仅保留少部分设备维修人员。虽然目前，国内矿业科研人员也在思考如何推进中国矿山信息化建设，以及发展智能矿山技术，而且智能卡车调度系统等部分技术已在一些大型矿山得到广泛应用，但总体上采矿业距智能矿山还有很长一段路要走。

3.1.4 理性对待事故的发生

从企业安全文化创建和发达国家安全发展历程看出，只要走过工业化，都会经历事故高发期，这是安全生产的规律。我国用40多年的时间走完了欧美国家100 a 的工业化进程，重特大事故频发也符合安全发展规律，也是国家经济进程、企业安全发展中的必然。国家安全监管机制的健全与完善、企业设备设施本质化程度及员工安全意识的提高都需要长时间的积累，要考虑我国国情和发达国家的差别，不能急功近利，急于求成。

在美国，煤矿的安全性较高，因为一是其矿体厚大、低瓦斯（高瓦斯矿不采）、赋存条件好，不像我国多是瓦斯矿；二是综采机械化、自动化程度高，无人值守、遥控设备广泛运用；三是员工安全培训时间长、技能水平高。首先师带徒3～4 a，然后实习2～3 a，前后6～7 a 才能成为一个煤矿工人。另外安全工程师待遇高，岗位吸引力强，人才多。与其比较，我国企业的安全生产条件还有很多需要改进和完善的地方，发生事故的概率也较高（发达国家每十万人死亡率在3～4 人，我国在8～10 人），因此，地方政府在处理事故责任企业时应给予一些宽容和理解。

3.2 事故调查处理的科学观

事故调查的根本目的是查清事故发生的主要原因，吸取教训，防止类似事故再次发生。必须坚持“科学、严谨、实事求是”和“四不放过”原则，事故原因分析应科学、严谨，经得起试验论证和逻辑推敲，杜绝无根据的人为推理和假想。

2021 年2 月23 日，山东省应急厅公布了烟台栖霞市笏山金矿“1.10”重大爆炸事故调查报告，但报告中的原因分析却引起了专家学者的质疑。一是报告中直接原因只给出了点火源的调查结果，却没有给出得出这一结果的分析和试验过程，而且很多专家学者对直接原因“井口焊渣掉落240多米后依然能够保持一定的温度、热量，且恰巧弹射、引燃一中段存放的炸药纸箱”提出了异议（焊接作业时焊接熔池温度高达1 500 ℃左右，飞溅出来的焊渣温度迅速降低至700～800 ℃。消防试验表明，焊渣飞溅出5 m 左右时，温度会迅速降至500 ℃左右，除了考虑时间、距离因素，焊渣掉落过程中与井筒设施碰撞导致热量散失，以及井筒内氧气含量低的窒息作用，如何引燃燃点超过300 ℃的瓦楞纸箱）；二是“第一次爆炸后1.5 h，存放在一中段马头门10 m 左右巷道内的炸药和雷管发生第二次爆炸”的原因，报告只是说“救援时气割焊渣掉入了井筒”，但引起爆炸的是焊渣还是第一次爆炸引发的局部高温或燃烧？有没有可能是岩石冒落碰撞因素造成？却没有分析。在事故原因未能彻底查明的情况下，仓促公布调查报告可能是地方政府出于对当时严峻的安全形势（烟台栖霞金矿“1.10”爆炸事故、招远“2.17”火灾事故、德州禹城“2.16”蛋糕店火灾事故）而作出的仓促决策，但却背离了事故调查的初衷与目的。

3.3 责任追究的量化观

3.3.1 专业、高效的事故调查组

事故调查组的精简、高效、专业是保证事故责任人受到公正、公平问责的前提，成员中不仅要有相关专业的技术专家，还要有明晰政府安全管理职责和企业安全管控机制的管理人员，因此，成员不能单纯是中介机构、科研院所、大专院校等的理论学者，还应有企业安全管理经验的专家。

3.3.2 制定科学、量化的责任指标

依据国家安全生产相关法律法规及政府、企业安全生产责任制，制定细致、全面、切合实际的责任量化表。调查组应根据政府与事故责任企业的安全职责，梳理出政府、企业相关部门、领导的安全责任清单，进而细化出各部门、各岗位的履责量化表，设置对应的权重系数或分值，区分主管、监管部门及岗位权责，明晰企业、政府在安全生产管理上的差别，然后根据事故原因结合量化表对应条目、个人履责尽职情况，汇总出相关部门及岗位人员的得分，以此判定在事故中的责任大小，改变原有的依靠调查人员主观意志判定的弊端。

3.4 正确理解企业的主体安全责任

责任是指份内应做的事，以及份内的事没有做好应承担的不利后果或过失等，俗称责任的二重性。安全生产主体是指在安全生产管理方面承担不同角色的主体，有政府部门、代表政府部门实施安全生产监督管理的机构、生产经营单位以及第三方安全生产咨询服务机构和有关行业协会、学会等团体组织，《安全生产法》赋予了这些主体不同的安全生产法律责任。

作为企业，企业的安全生产责任主体是指从事生产经营活动的单位独自承担安全生产法律责任的责任主体。《安全生产法》第二章“生产经营单位安全生产保障”所涵盖的二十八条内容要求，就是对所有生产经营单位提出的安全生产主体责任的基本要求，包括对高危行业的明确条款，简单归纳为要达到制度规章制定、安全投入保证、机构设置、安管人员配备、特种作业人员持证、全体从业人员责任及义务、保险管理、设施管理、职业防护、危险防范、应急预案和其他法规等12 个方面的基本条件，不具备安全生产条件不得从事生产经营活动。

更进一步说，企业履行安全生产主体责任，集中表现在企业主要负责人的安全生产职责要求上，《安全生产法》所赋予的生产经营单位主要负责人的法定7 项安全生产职责就是企业主要负责人代表企业履行的安全生产职责，7项法定职责与12项安全生产条件息息相关、相互对应。因此，全面落实企业安全生产主体责任应从生产经营单位主要负责人入手，形成安全生产责任链，层层分解落实。

总之，企业是安全生产责任主体，发生生产安全事故的责任方就是企业。企业在生产经营过程中，要履行安全生产主体责任必须要达到和满足安全生产条件的内容和要求，并不断加以完善和提高。相对于地方政府和政府主管部门，履行法定的监督责任和监管职能，而不能把监督和监管等同于企业的主体责任。