关于完善我国自然资源法律体系的思考

2022-12-06王素萍

现代矿业 2022年2期

王素萍

（中国自然资源经济研究院）

自然资源是人类生活和生产资料的来源，是人类社会和经济发展的物质基础，同时也是构成人类生存环境的基本要素，是生态系统的重要组成部分。自然资源具有稀缺性、有用性、整体性、地域性、动态性等特点。自然资源法律体系是调整人们在自然资源开发、利用、保护和管理过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称，主要包括土地、水、矿产、森林、草原、海洋、野生动植物等自然资源的法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等。长期以来，由于我国实施的是不同自然资源类型的“条块化”管理模式，自然资源法律体系构成上总体也呈现分散化状态，从而导致资源管理的碎片化和交叉重叠问题突出。近年来，习近平总书记关于“山水林田湖草是一个生命共同体”理念的提出以及国家自然资源部的组建，迫切要求自然资源治理由分散走向统一。为充分发挥好法治对自然资源治理的引领和保障作用，亟需对我国现行的自然资源法律体系进行重新审视和完善。

1 自然资源法律体系建设的历史与现状

自然资源法律体系是一个动态结构，它随着经济社会的发展而不断发展变化。我国的自然资源法律体系从新中国成立至今主要经历了3个阶段。

1.1 初步构建阶段（1949—1978年）

从新中国成立至改革开放前，我国自然资源法律制度处于“从无到有”的初步构建阶段。首先是1949 年颁布的具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确要将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制［1］。其次，1954年颁布了我国第一部《宪法》，其中规定矿藏、水流以及由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。《宪法》的出台为这一时期其他相关自然资源的立法奠定了基础。此后，我国陆续出台了《土地改革法》《国家建设征用土地办法》《矿产资源保护试行条例》《水土保持暂行纲要》《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》《森林保护条例》等。这一时期我国的自然资源立法以明确自然资源所有权归属为重点，基本没有涉及其他权属，行政确权和行政管理是自然资源管理的主要手段。

随着引水渠系连续运行时间长，渡槽结构混凝土面将产生不同程度的裂缝。渡槽运行一定时间后，在原裂缝或新裂缝产生基础上，形成新的渗漏。对裂缝的处理，以往解决的方式是人工铲除，费时耗力，损伤混凝土面，不易清除干净。因此对混凝土面进行必要的整体防渗加固［2］。但是，要实施整体防渗补强加固，需要解决渡槽结构承载能力不足的问题。本文在比较和分析的基础上，提出基于碳纤维贴片方式的渡槽加固技术，取得了较好效果。

1.2 快速发展阶段（1978—2012年）

1978 年改革开放之后，我国自然资源立法快速发展。1982 年《宪法》规定了各类自然资源的基本归属，明确了自然资源的公有性质，奠定了整个自然资源产权制度构建的基础［2］。1986年制定的《中华人民共和国民法通则》为自然资源“公有私用”的开发利用模式提供了司法调整的基本规则。1988 年通过的《宪法修正案》进一步明确了土地使用权可以依法转让，为我国土地市场的发展完善提供了法制基础。此外，各种自然资源法律大量涌现，先后出台了《森林法》（1984 年）、《草原法》（1985 年）、《土地管理法》（1986 年）、《矿产资源法》（1986 年）、《渔业法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）、《水土保持法》（1991 年）等。到20 世纪80 年代末，主要由单门类资源立法组成的自然资源法律体系框架初步形成，我国主要的自然资源管理已经基本实现有法可依和依法管理，相对于新中国成立后近30 a基本以行政控制代替法治而言无疑是个很大的进步。但是到20世纪90年代，特别自1992 年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标后，已有的明显带有计划经济色彩的法律法规越来越不适应经济的发展。自此，我国又相继开始了对主要自然资源法律的修改，如《水法》《矿产资源法》《土地管理法》《森林法》等均进行了修改。这一阶段，我国的自然资源立法立足于自然资源所有权和使用权相分离，基本明确了各类自然资源的所有权制度，初步建立了自然资源开发利用准入制度、有偿使用制度和用途管制制度等，确定了自然资源立法的制度框架和主要原则。

1.3 转型发展阶段（2012年至今）

2012 年党的十八大以来，随着生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，以及全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，自然资源立法以生态文明建设为基本遵循，以中国特色社会主义法治体系建设为根本目标，进入了一个转型发展的新时期。2018 年《宪法》将生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明协调发展上升到国家根本大法的高度，明确了保护自然资源和建设生态文明的要求。2020 年国家出台的市场经济基本法——《民法典》，将绿色原则确定为民事活动的基本原则，并形成了现代产权制度和较为丰富完善的物权保护体系，为自然资源开发利用提供了依据和权利保障。同时，近年来，《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《渔业法》《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等自然资源法律法规也根据国家生态文明建设和法治建设最新的精神要求分别作出了进一步修改。在这一阶段的立法中，自然资源产权制度进一步明确，有偿使用制度、产权流转制度、用途管制制度等各项制度逐步完善，内容逐渐丰富。

自然资源各单行法之间缺乏整体配合，部门倾向严重。2018 年自然资源部成立，但并未真正实现所有自然资源的统一管理。自然资源部主要负责我国的土地、矿产、森林、草原、湿地、海洋、陆生野生动植物等自然资源的管理。其他资源如水资源、渔业资源、煤炭资源等的管理还分别涉及到水利部、农业农村部、国家能源局等部门。此外，从自然资源也是自然环境的角度，在一些自然保护地管理中还涉及到生态环境部。因此，自然资源的管理涉及多个部门。各部门在自然资源立法中沟通协调不够，侧重自身利益，缺少将本部门资源与其他部门资源以及生态环境统筹考虑的系统化观念，从而导致了以部门为主导的各单行法各自为政，在内容上出现了调整对象交叉、调整方式矛盾、相关概念标准不统一等现象。

2 自然资源法律体系存在的主要问题

自然资源所有权行使、使用权流转、有偿使用等内容是自然资源立法中的重要制度，而目前一些法律法规的规定还不够完善或存在空白。对于自然资源国家所有权的行使主体，目前除《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林法》外，其他自然资源法律均不明确［3］。如对于野生植物产权，《民法典》将野生植物的所有权分为国家所有和非国家所有2种形式，但具体所属类别并没有明确说明，而《野生植物保护条例》也缺少关于产权规定的相关内容。对于资源物权制度，除《民法典》将土地使用权、探矿权、采矿权、海域使用权纳入了用益物权的范畴外，对其他自然资源的物权属性多未作出明确的规定。对于使用权流转制度，除土地、矿产、海域、森林等法律规定了使用权可以转让外，其他法律规定欠缺。如《渔业法》中关于水域滩涂养殖权的权能规定不明确，尚未能实现养殖权的流转、抵押；无居民海岛使用权及其流转制度也未在《海岛保护法》中构建。对于有偿使用制度，虽然《民法典》规定了自然资源实行有偿使用制度，但比较原则和抽象，除《土地管理法》和《矿产资源法》外，相关单行法如《森林法》《草原法》《渔业法》等还没有提出具体明确的有偿使用制度。

随着规范岗位大练兵工作的稳步推进，摒弃了训练中队员们的习惯性作业，制定了更加高效、规范的训练动作，使得队员训练更加流畅、完整，缩短了队员完成时间，进一步提升了队员训练水平。

我国目前的自然资源法律体系总体呈现由各单行法组成的“法群”或“碎片化”特征，虽然涵盖了大多数资源类型，但也并不全面。另外，各单行法之间缺少有机联系，未形成一个统一协调的自然资源保护和开发利用规范体系。因此当前比较突出的问题是缺少一部统领性的、综合性的法律，不能满足自然资源全面统筹管理的需要。其次，一些主要资源的单行法存在缺失，主要表现在湿地资源、野生植物资源等一些种类的自然资源法还存在缺失，立法滞后于实际管理需要。如对于湿地和野生植物资源，其管理分别依据的《湿地保护管理规定》和《野生植物保护条例》在效力层次上低于法律，对于这些资源的保护十分不利。此外，其他与资源管理紧密相关的一些法律如《自然保护地法》《国家公园法》《国土空间保护法》《不动产登记法》也是立法空白，亟需制定出台。

为贯彻落实党中央关于全面依法治国、生态文明建设的一系列决策部署，全面落实自然资源部“两统一”管理职责（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责），亟需对我国的自然资源法律体系进行调整完善。

2.1 法律体系不健全

由表1可知，当培养基中酒精含量为8%vol时，各株菌的菌体浓度已经受到抑制，并且随着乙醇浓度的增加，菌体浓度逐渐降低，但这19株菌在含有16%vol乙醇的培养基中依然可以生长。根据显著性分析，所得的菌株中有19株菌的乙醇耐受性跟对照菌CH35（O.oeni）相比差异不显著，而其他26株菌则差异显著（数据未列出），其耐受性明显低于商业菌株，因此选此19株菌进行后续的耐受性试验。

2.2 法律法规本身不科学、不完善

虽然多年来我国的自然资源法律体系建设取得了很大的进步，但从适应统筹推进自然资源资产产权制度改革和有偿使用制度改革、加快完善社会主义市场经济体制以及推动自然资源统一管理等新形势要求来说，我国当前的自然资源法律体系在结构和制度内容等方面还存在一些突出问题，不能为自然资源管理和执法提供有力的法律依据，从而导致自然资源产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重等诸多问题。