建国以来中国共产党推进法治建设的历史演进与启示

文道贵, 于林荧, 赵美蓉

(1.武汉理工大学 马克思主义学院,武汉 430070；2.沙洋县人民政府研究室,湖北 荆门 448200)

建国以来，中国共产党十分重视推进法治建设，并取得了丰硕的成果。回顾党推进法治建设的历史、总结其经验教训，对于我们认真学习习近平新时代中国特色社会主义法治思想、深刻领会十八以来党的法治建设基本精神、全面落实依法治国方略，都具有十分重要的意义。笔者认为，建国以来，党领导法治建设的进程，大致可以划分为四个阶段。

一

改革开放之前，我国法制建设经历了一个曲折发展过程。建国初期，在废除国民党政府旧法统的基础上构建了全新的人民司法制度体系。1957年以后，法制建设受到冲击并在“文革”时期被迫中断。

建国伊始，为了巩固新生的人民政权，党领导人民开始清理国民党政府遗留下的旧法统、构建无产阶级国家新的法律体系。1949年2月，中共中央专门发出废除国民党《六法全书》的指示。同年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》获得通过，担负起临时宪法的重要作用。《共同纲领》彻底否决了以《六法全书》为主体的国民党旧法律体系的合法性，提出要“建立人民司法制度”[1]。1950年7月，第一届全国司法工作会议重申：要在全社会树立“新民主主义的法治观念”[2]，由此开始了全国司法系统的改革运动。与此同时，新的法律体系的构建工作逐步展开，继《中华人民共和国婚姻法》公布施行后，《中华人民共和国土地改革法》《中华人民共和国惩治反革命条例》《中华人民共和国惩治贪污条例》等一批重要的法律、法规相继颁布实施。1954年9月，《中华人民共和国宪法》(即“五四宪法”)出台，这是新中国第一部社会主义类型的宪法，从此掀起了新中国历史上首次立法的高潮。据统计，1954年到1957年，仅中央一级就颁布了430多件重要法律法规[3]。以“五四宪法”为核心的新型法律体系的初步形成，夯实了新中国法制建设的基础。

在立法实践中，一些符合新中国实际的法制思想和原则得以孕育并在实践中不断发展。例如，董必武提出了人民司法工作中遵循的基本观点之一——群众观点，要“与群众联系，为人民服务”[4]45。彭真提出要“逐步健全和运用人民民主的法制，进一步巩固人民民主专政”[5]。毛泽东在亲自起草并修改“五四宪法”的过程中，提出“以事实为根据,不能凭空臆造”[6]的方针以及“民主原则和社会主义原则”[7]。在现实执法中，毛泽东还提出了宽严相济、劳动改造和慎用死刑等思想[8]。

1956年9月，党的八大正式提出要建立和健全社会主义法制。八大强调：“必须进一步加强人民民主的法制”，并“根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。”[9]28会议期间，董必武指出，当前我国的民主法制工作存在的最大问题是“缺乏一些急需的较完整的基本法规”，因此，必须在党的领导下“尽快组织力量，限期草拟和制定出几种重要的法规，做到‘有法可依’和‘有法必依’”[9]29，“公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事”[4]352，这也是“有法可依，有法必依”方针的首次提出。

新中国初期，“以毛泽东同志为领袖的党中央对法制建设不能说不重视”[10]，我国的法制建设也确实取得了显著的成就。一些重要的法制思想理论的形成和法律、法规的颁布，都为我国法制建设的继续发展奠定了基础。但是，由于中国共产党人法制建设经验不足、部分领导干部法制观念淡薄以及在革命战争年代形成的习惯思维影响，法律并没有树立起它应有的权威，法律服务于政治的“工具”性特征明显。这就使得党的八大关于建立健全社会主义法制的正确决策无法真正得到落实，由此产生的弊端在日后社会主义建设道路探索过程中逐渐暴露出来。

1957年后，党内“左”倾思想开始抬头，法律虚无主义思想倾向日渐泛滥，且受国内外各种因素的影响，由党内整风运动而起的反右斗争被严重地扩大化了，法制建设因此受到严重冲击。同年10月，党的八届三中全会对我国社会的主要矛盾作出错误概括；且在处理现实社会矛盾时，群众运动方法又被予以重用，法制原则被忽视。毛泽东认为，“社会主义制度加上群众运动将是万能的武器”[11]，他宣称不要受法律束缚，甚至还明确提出“要人治，不要法治”[12]。在这种政治氛围与错误思想的导向下，现有法律及其规章制度无法实施，司法机构不断遭到破坏。1959年，全国司法行政机关被撤销。不久，公、检、法合署办公并统归公安部党组领导。从此，“法治”思想被当成资产阶级的专利被束之高阁，而“人治”思想却大行其道。

“文革”期间，法制建设被迫中断。人民代表大会制度受到削弱和破坏，全国人民代表大会被“革命委员会”所取代，国家立法活动基本处于停滞状态，除了存在有严重缺点的1975年版《中华人民共和国宪法》外，《民法》《刑法》等法律的起草工作陷于停顿。1968年，砸烂“公、检、法”活动在全国范围内掀起高潮；个人崇拜、以权代法现象严重。由于社会秩序混乱，人民正当权益也无法得到保障。这种状况直到“文革”结束后的一段时期还没有得到根本扭转。

二

1978年十一届三中全会，开启了改革开放的序幕。党在指导思想上开始拨乱反正，法制工作得到恢复与重视。法律面前人人平等，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的理念成为法制工作的基本准则，“法治”思想逐渐形成，法制建设成效显著。

早在1978年11月，邓小平在中央工作会议上就法制建设问题作了十分精辟的论述。他指出，保障人民民主不应受领导人等主观因素的影响，而是要加强法制，使其实现制度化和法律化。针对当前法制工作的着力点，他强调，“应集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”，坚持“有比没有好，快搞比慢搞好”[13]147的立场。这对于随后召开的十一届三中全会关于法制建设工作具有重要的指导意义。

十一届三中全会认真讨论了民主和法制问题，全党不仅在如何健全法制上形成了初步共识，而且在法制工作理念上有了新的发展，是法制工作开始向“法治”工作转变的重要体现。特别是会议提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”[14]的16字方针，从此成为指导我国法治建设的基本方针。

十一届三中全会后，包括司法领域在内的拨乱反正工作全方位地展开。各级人民法院、检察院等国家机关开始恢复和重建，大规模的立法活动逐渐展开。1979年，五届全国人大二次会议通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，“一日七法”也再次掀起立法工作的高潮。1982年宪法明确规定，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”[15]，法律的地位和权威通过根本大法的形式确认下来。同时，以宪法为依据，民法通则、刑法、民诉法、刑诉法等一大批基本法律相继制定并颁布执行。到1987年党的十三大时，“以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成”[16]6，国家政治、经济、文化、社会生活的各个方面基本做到了有法可依，“法治”建设路径清晰可见。1992年党的十四大提出，“没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[17]，进一步推进了中国法治的现代化建设。十四大后，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，经济立法工作成为当时法制建设的工作重点，一大批规范市场主体和维护市场经济秩序的法律得以制订，我国法律体系建设逐步完善。

在法治思想建设方面，经历了“文革”的浩劫之后，党内对于法治的重要性有了更为透彻的认识。邓小平强调,要坚持“发展社会主义民主，健全社会主义法制”[13]359的基本方针不动摇，全体党员和干部都要严格遵循宪法和法律的规定。彭真也提出：“一定要坚持法制，不能搞人治，任何人都不能有超越宪法和法律的特权。”[16]524

1989年6月，江泽民当选中共中央总书记。同年9月，他郑重宣布:“我们一定要遵循法治方针”，“绝不能以党代政，也决不能以党代法”[18]。1996年2月，在中央领导同志法制讲座上，江泽民进一步提出了“依法治国”[19]的思想。同年，八届全国人大四次会议将“依法治国，建设社会主义法制国家”[20]作为战略目标写入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。此后，“依法治国”成为我国社会主义现代化建设的重要战略任务，依法治国观念深入人心。

总体而言，这一时期党推进法治建设的理论和实践呈现出一些鲜明的特征。其一，全党对于人治弊端和法治的重要性有了更为明晰的认识；其二，党和政府开展了大规模的立法活动，特别是经济立法工作被提上重要日程；其三，党的法制思想已然超出单纯的“法制”范畴，“法治”思维在潜移默化中形成。

三

党的十五大以来，法治建设在国家治理实践中创新发展。法治建设思想的出发点在注重“法制”的完备性、权威性的同时，更加重视治理主体运用“法制”治理国家的自觉性，依法治国成为治国理政的基本方略，“法治国家”建设驶入快车道，稳步推进。

1997年9月，党的十五大首次把“依法治国、建设社会主义法治国家”作为治理国家的基本方略写入党的纲领性文件，并提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”[21]的建设目标。1999年《宪法修正案》将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，上升为国家意志。这是党的执政思维由传统习惯形成的“人治”向“法治”、执政方式由单纯的强调“法制”向“法治”转变的一个显著标志，在我国法治建设史上具有重要意义。

2002年11月，党的十六大把“依法治国，建设社会主义法治国家”上升到政治文明的范畴，要求将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。同时把“社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”[22]15纳入全面建设小康社会的奋斗目标，法治建设呈现鲜明的目的性特征。

在法治思维的大背景下，“人权”愈加受到重视。2004年3月，第四次宪法修正案将“国家尊重和保护人权”[22]891载入宪法，表明了我国法治建设的价值取向，为法治建设注入了灵魂。人权入宪，是党的法治建设思想的一次巨大飞跃。

同年9月，党的十六届四中全会首次提出要构建以“民主法治”为主要特征的“社会主义和谐社会”[23]。2006年，胡锦涛进一步提出以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”[24]为主要内容的社会主义法治理念。这些思想理论表明，法治成为党构建社会主义和谐社会的前提与基础。

2007年10月，党的十七大明确宣布“中国特色社会主义法律体系基本形成”[25]3，并进一步号召“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”[25]24。

据初步统计，截至2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690件、地方性法规8600多件[26]。2011年3月，十一届全国人大四次会议宣告中国特色社会主义法律体系如期形成，这表明我国在立法方面取得了辉煌成就，依法治国方略也收获了重大阶段性成果。

从党的十五大到十七大的10多年时间里，党坚持走依法治国的道路，法治建设思想理论逐渐丰富，法治举措不断推陈出新，法治建设进入了“质量”和“速度”双重跟进的新阶段，法治建设取得了一系列重大成就。

四

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足实际，进一步深化和发展了中国特色社会主义法治理论，形成了习近平法治思想，“法治中国”建设开启了新征程。

2012年11月，党的十八大提出必须全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”[27]的法治建设进程，“新十六字方针”是全面依法治国基本方略形成的理论与实践基础，这也表明党非常注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。

2013年，习近平在就如何做好新形势下政法工作的指示中首次提出建设“法治中国”的新目标，并在中央政治局第四次集体学习时强调，要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[28]，这是新时代中国特色社会主义法治思想的进一步深化。

2014年10月召开的十八届四中全会首次专题研究全面推进依法治国重大问题，进一步向全党和全国各族人民发出“为建设法治中国而奋斗”[29]181的号召。会议对新时期全面推进依法治国的战略安排作出部署，为推进中国特色社会主义法治建设指明了方向和路径，在党的法治建设历史上留下了厚重一笔。同年12月，习近平提出了“四个全面”的战略布局，并将“全面依法治国”纳入其中，法治的重要作用不言而喻。

2015年3月，十二届全国人大三次会议对实施15年之久的《中华人民共和国立法法》进行了首次修改，拉开了新形势下我国立法改革的序幕，也将为全面推进依法治国打牢法律体系基础。

2017年10月，党的十九大充分肯定了我国法治建设取得的巨大成绩，再次强调全面依法治国的重大意义，并将其作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。同时，还提出要“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”[30]，进一步体现了党中央对法治建设的高度重视，保障了法治中国建设的现实需求。

2018年1月，十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，这是关乎根本大法的重大决策，为推进全面依法治国和社会主义法治国家建设提供了重要保障。同年3月，中央全面依法治国委员会正式组建，这是加强党中央对法治中国建设集中统一领导的有力举措，进一步促进了全面依法治国的落实。2019年10月，十九届四中全会对“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”[31]作出部署，为坚持全面依法治国提供了制度保障。

2020年5月，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，这是新中国第一部以法典命名的基础性法律，充分保障了人民权利，进一步促进了我国法律体系的完善，是全面依法治国的标志性成果，在中国法治建设进程中具有里程碑意义。

同年11月，党中央召开中央全面依法治国工作会议，提出了习近平法治思想，并将其明确为全面依法治国的指导思想、根本遵循和行动指南，为进一步推进中国特色社会主义法治国家建设提供了强大的理论指引和思想武器。

2021年，在建党一百周年之际，中共中央印发了《法治中国建设规划(2020-2025年)》，作为新中国第一个在法治中国建设方面的专门规划，这极大地推动了“到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的奋斗目标”的实现[32]。

自党的十八大召开至今，以习近平同志为核心的党中央推动我国法治建设高质量发展，实现了从依法治国到全面依法治国的历史性转变，初步建立了中国特色社会主义法治体系，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力的法治保障。

五

建国以来，中国共产党推进法治建设的理论与实践经历了一个艰难曲折的探索过程，既有显著的成就，也有过深刻的教训。总结经验教训，我们在思考中得到许多启示。

(一) 必须处理好党与法的关系，坚持党的领导与依法治国相统一

“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”[33]处理好党与法的关系是推进我国法治建设良性发展的关键。一方面，在推进法治建设过程中必须坚持党的领导。党的领导必须融入到依法治国的各个方面，“坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”[29]155。党的领导是中国法治建设的特色和基本经验，离开了党的统筹规划、整体设计、预见和创新，法治断不会取得长久的发展和进步。另一方面，必须坚持全面从严治党，严格控权，提升中国共产党依法治党的能力。为此，必须维护宪法和法律的权威，并做好以下方面工作：首先，加强党规党纪建设，坚持“依规治党”与“依法治国”的统一，始终坚持“用制度管权管事管人”，使公权力受到严格约束。其次，完善党内的教育培训机制、考核机制和问责机制等，切实“提高党员干部法治思维和依法办事能力”[29]158，使“关键少数”能够正确认识和处理好权与法的关系，用好权、执好政。最后，坚持完善党内的民主集中制，防止党内权力异化和过度集中。总之，在党与法的关系上，必须做到始终坚持党的领导与依法治国相统一，通过有效措施落实和完善党对法治建设的领导，并确保党自身在宪法和法律的范围内活动。

(二) 必须把法治作为治国理政的基本方式，坚持和完善中国特色社会主义法治体系

法治建设“事关党和国家长治久安”[29]178，中国共产党推进法治建设的历史证明：法治行则国治，法治失则国乱。当前，世界局势瞬息万变，法治中国的建设面临更多、更高的挑战。因此，新时代的法治建设不仅要紧抓不懈，而且要坚持“两手抓，两手都要硬”，一手抓法治理念和方式的创新发展，一手抓法律体系的健全和完善。具体而言，一是要高度重视法治理论研究，培育更多的法学人才队伍。中国特色社会主义法治体系的发展和完善，需要一批长期专注于法治研究的专家学者投入法治研究，为中国法治建设的发展提供人才保障和智力支撑。二是要深入群众，践行法治工作中的群众路线。人民群众是依法治国的主体和依靠力量。无论是法治理论的发展完善还是法律的制定和修改，都与群众实践活动密切相关；施行法治的最终目的也是为了服务群众，维护并实现群众利益。因此，在法治建设的过程中必须坚持深入考察“人民实践经验”，广泛征集民意，在广大人民群众的智慧中不断发展和完善我国的法治建设。

(三) 要加强宣传教育，提高全民法治观念，营造尊法学法守法用法的良好氛围

“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。”[29]172法治不应该仅仅是一种神圣的规则和理念，更应该是一种生活方式。法治建设需要全民共同参与、支持和努力。因而，通过宣传教育增强全民法治观念是一项必要而紧迫的任务。第一，提升政法人员的法治观念，建设学习型政法队伍。“打铁还需自身硬”，一支“信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁”[34]的政法队伍是我国法治建设发展的组织保障和重要支撑。因此，必须建立完整、规范的法治培训机制来切实提高政法队伍法治观念和依法办事能力。第二，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，提升基层党员干部的法治观念和法律素养。基层党员干部处于群众工作第一线，但部分同志在运用法治思维和方式处理问题、解决矛盾的能力比较欠缺，因此，必须在基层党员干部中开展经常性的党规党纪及其它法律法规的教育。第三，切实加强农村、社区、单位的普法教育工作，着重向弱势群体提供优质、高效、便捷的公益性法律服务。第四，加大法治宣传力度。通过在公共场所开展一些简易可行、轻松活泼的形式营造法治文化的氛围，在潜移默化中提升公民法律素养和法治观念。总之，只有切实提高人民群众的法律意识和法治观念，增强其参与法治建设的积极性、主动性和自觉性，让法治内化为一种信仰，我国法治建设才可谓取得真正意义上的成功。

综上，建国以来，中国共产党推进法治建设的历程在曲折中发展，这充分展现了我党依法执政能力和治党能力的提升。因此，我们有理由相信，在新时代“法治中国”建设路线图的指引下，在“四个全面”战略布局的规划实施下，步入快车道的中国法治建设，一定会在已有成绩基础上扎实推进，创新发展，通过“法治梦”托起“中国梦”！