如何将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局——基于国际经验视角

李刚

中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所

1 可持续发展的历程

1.1 应对全球气候变化已成为政治共识

1.1.1 可持续发展成为全人类共识

第一次工业革命后，西方社会进程明显加快的同时，环境问题也越来越严重；特别是20世纪以来，科技进步带来巨大物质财富的同时，全球性的环境问题突显：人口爆炸性增长、资源趋向枯竭、环境恶化等威胁着人类未来发展，这促使了在20世纪60年代的西方国家形成了生态运动和环保主义社会思潮。到了20世纪70年代后，国际社会开始反思工业革命以来的工业化发展道路和经济增长方式，形成了“未来发展研究思潮”。1972年，联合国在斯德哥尔摩召开了第一次“人类环境会议”，讨论并通过了《人类环境宣言》；此后，“可持续发展思潮”在20世纪80年代逐渐兴盛。“可持续发展”广为认可的概念源于联合国环境与发展委员会于1987年在《我们共同的未来》一书中提出的，其内容包括可持续发展的世代观、全球观、系统观、人口观、效益观、平等观等六方面，其实质在于协调好人口、资源、环境与发展关系，为后代开创一个能够持续健康发展的基础。整体来看，可持续发展思想是人类在环境问题遍及全球且愈演愈烈的现实中，在反思人类文明的发展历程，特别是工业革命以来所走过的发展道路之后，所得到的共识［1］。

1.1.2 可持续发展思想内涵不断丰富，可持续发展战略逐渐成形

然而，早期可持续发展思潮的认识主要集中在环境污染的末端治理上；伴随着末端治理弊端的显现，人们返视20世纪60年代美国经济学家鲍尔丁提出的“宇宙飞船理论”（循环经济思想萌芽），以及1989年英国经济学家皮尔斯发表的《绿色经济蓝图》（绿色经济思想萌芽）等思想理论，这些思想又丰富、深化了“可持续发展思潮”，形成了“可持续发展战略”（1992年在联合国里约热内卢世界环境与发展大会的《里约环境与发展宣言》上正式提出）。

1.1.3 应对气候变化成为可持续发展在环境治理上的重要抓手

如何实现可持续发展？可持续发展的本质内涵在于发展的“动力”、发展的“质量”、发展的“公平”等三要素，从而实现社会、经济及生态的可持续发展。然而，可持续发展作为一种新的发展观，它仅仅是一种发展思想，并未对如何实现可持续发展提供具体的行动方案。另一方面，可持续发展思想的出生背景使得这一发展观生而重视环境对发展的影响；且，从20世纪60年代起，气候变化问题的严重性得到国际社会的广泛关注，于是，应对气候变化成为了可持续发展在环境治理上的重要抓手。

1.1.4 国际气候谈判为应对气候变化搭建了制度框架，全球气候大会推动减排目标具体化

如何应对气候变化？针对这一焦点问题，1988年成立了政府间气候变化专门委员会（IPCC），旨在科学应对气候变化。此后，国际气候谈判有序推进，并达成了一系列重大协定，为全球应对气候变化行动提供了基本的法律制度［2］。回顾国际气候谈判历程，大体经历了三个阶段：第一阶段为1990-1994年的启动阶段，在这一阶段形成了以1992年《联合国气候变化公约》为特色的重要协定，明确提出了发达国家和发展中国家必须承担“共同但有区别的责任”等原则。第二阶段为1995-2005年的“京都时代”，形成了1997年《京都议定书》等影响深远的协定，明确了发达国家的减排目标与时间表。第三阶段为2005年至今的“后京都时代”，形成了诸如2007年《巴厘岛行动计划》、2015年《巴黎协定》等影响深厚的协定，前者明确了发达国家温室气体量化的减排承诺，包括量化的排放限制与减排目标；后者则要求联合国气候变化框架公约的缔约方立即明确国家自主贡献减缓气候变化，并促进碳排放尽早达到峰值，在21世纪中叶，碳排放净增量归零。

1.2 碳达峰碳中和量化了应对气候变化目标

2015年《巴黎协定》出台后，碳达峰碳中和成为了约束性、定量任务，显性化了应对气候变化的目标。各国也相继提出了碳达峰碳中和承诺与行动方案。

已有133个国家和地区作出了碳中和承诺。2015年《巴黎协定》出台后，各国积极响应，在2017年12月，有29个国家在“同一个地球”峰会上签署了《碳中和联盟声明》，作出了21世纪中叶实现零碳排放的承诺；到了2019年9月，在联合国气候行动峰会上，66个国家承诺了碳中和目标，中国也在2020年9月的第七十五届联合国大会一般性辩论上提出了“力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和”的承诺。截至2021年7月，共有133个国家或地区作出了碳中和承诺，其中不丹和苏里南已经实现了碳中和目标，英、法、日、德、欧盟等12国或地区将碳中和目标写入法律，韩国、爱尔兰、智利、裴济等4国则提出了相关草案，中、美等37国制定了相关政策文件，墨西哥等79国也在讨论方案中。

在全球应对气候变化、尽早实现碳达峰碳中和的目标下，发展低碳、循环、绿色经济成为各国绿色转型的关键。针对绿色发展目标，各国也都提出了自己的行动方案。值得注意的是，2008年全球经济危机使得应对气候变化变得困难重重，面对这样的多重冲击，各经济体积极面对，提出了相应的“绿色新政”计划，希望将经济增长、环境保护与全球能源可持续利用三者协调起来。这其中就包括欧盟的“绿色协定”、日本的“绿色经济与社会变革”计划、韩国的“绿色增长”主张等。

综上所述，可持续发展思想到可持续发展战略是人类对社会、经济、生态融合发展认识的不断深化；可持续发展到应对气候变化再到碳达峰碳中和则是行动与目标一步一步的细化与显性化，体现了人类应对气候变化的决心与必胜心。

2 绿色新政

2.1 欧盟多措并举推进绿色新政实施

欧盟一直是积极应对全球气候变化的倡导者、推动者和领导者。2008年初，欧盟出台了《气候变化行动与可再生能源一揽子计划》；2009年又出台了《战略能源技术计划》，可见此阶段欧盟的绿色新政以建立可持续、富有竞争力、安全的能源体系为重点。2010年出台了《欧盟2020计划》，自此之后，欧盟绿色新政旨在在全球绿色新政浪潮中掌控主导权。值得注意的是，2019年出台的《欧洲绿色协议》，使得绿色行动更加明确化，其中包含了七大行动：建设清洁、可负担、安全的能源体系；建设清洁循环的产业体系；推动建筑升级改造；发展智能可持续交通系统；实施“农场到餐桌”的绿色农业战略；保护自然生态和生物多样性；7）创建零污染的环境［3］。2020年3月，欧委会又公布了《欧洲绿色协议》的法律支撑框架《欧洲气候法》，将欧盟中长期减排目标法制化了。2021年欧盟委员会通过“Fit for 55”一揽子立法提案，成为欧盟委员会就气候和能源问题制定的最为综合、全面的立法提案。

2.2 日本形成低碳社会建设独特经验

日本一直是应对全球气候变化的积极参与者。在2008年，日本提出了发展绿色低碳技术的“福田蓝图”计划，并在同年发布《建设低碳社会的行动计划》；2009年又公布了《绿色经济与社会变革》，旨在强化绿色经济与绿色技术变革；2020年日本经济产业省发布了《2050年碳中和绿色增长战略》，提出了四大行动方案：多途径促进能源供应清洁化；应用新技术加快重点行业减排脱碳；发展绿色产业推动生活方式低碳化；制定政策保障各行业计划执行。可见日本“绿色新政”的一个鲜明特点是非常注重通过法律法规、宏观规划等措施，鼓励和推动节能降耗，大力发展低碳经济。

3 经验与启示

3.1 将碳达峰碳中和作为生态文明建设的历史性任务

3.1.1 将降碳作为“十四五”时期生态文明建设战略方向重点

改革开放后，中国紧跟国际步伐，开展了一系列可持续发展行动，并形成了独特经验；到2007年，党的十七大提出了建设生态文明，并在2012年党的十八大，将生态文明建设纳入总体布局中，标志着可持续发展思想在中国得到了升华。2020年9月22日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，碳达峰碳中和目标就此亮相中国，标志着现阶段中国生态文明建设的重点就是推动碳达峰碳中和。

3.1.2 将碳作为生态文明建设目标和指标的重要参考

以碳作为衡量标准来表征和比较不同区域生态文明建设的状况，从战略上更好地、整体性地进行区域间资源统筹和优化配置，根据各行各业的减排潜力和成本，实现多部门协同合作以及综合效益的最大化提升［4］。

3.2 以碳达峰碳中和为突破口，丰富生态文明建设整体布局

3.2.1加快构建绿色低碳循环发展经济体系

在生产领域，推进工业、建筑、交通等重点部门和行业电能替代，提升全社会电气化水平。严格控制高耗能高排放项目建设，推进钢铁、石化、建材等行业绿色化改造，优先选择化石能源替代、原料工艺优化、产业结构升级等源头治理措施，在钢铁、建材、有色等行业，开展大气污染物和温室气体协同控制试点示范。加大交通运输结构优化调整力度，推动“公转铁”“公转水”和多式联运，推广节能和新能源车辆。推动建筑领域绿色低碳发展，加快推进既有建筑节能改造，推进近零碳排放示范项目建设和碳中和试点示范建设［5］。在生活领域，提升全社会绿色低碳意识，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费。开展创建节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色出行等行动。

3.2.2 建设清洁低碳安全高效的能源体系

锚定2030年12亿kW以上的目标，大力发展风电和太阳能发电；坚持生态优先，以西南地区、黄河上游等重点流域为重点，开发建设水电站；在确保安全的条件下，积极有序推进沿海核电建设；同时因地制宜推动生物质能、地热能等其他可再生能源的开发利用。

3.2.3 加快科技创新与政策创新

建立基于全球合作的低碳科技创新体系，推动高能效、资源循环利用、零碳能源、负排放等领域关键共性技术、前沿引领性技术、颠覆性创新技术的研发创新和应用推广，部署一批具有前瞻性、系统性、战略性的低排放技术研发和创新项目，突破碳中和发展中关键材料、仪器设备、核心工艺、工业控制装置等方面的技术瓶颈，逐步形成全球碳中和发展的新技术、新产品、新业态、新模式的创新中心［6］。加快减污降碳技术攻关和推广应用，壮大节能环保等产业，激发绿色低碳的新动能，不断增加绿色发展韧性、持续性、竞争力。

加大财政和预算内投资支持力度，全面提高资金使用效率，加强预算绩效管理，结合各地区实际，分清主次、有所侧重，优先支持“十四五”规划纲要确定的重大工程建设；落实税收优惠政策，深化资源税改革，完善环境保护税制，健全绿色低碳税收优惠体系。推进资源环境类价格改革，健全城镇污水和垃圾处理收费机制，完善危险废物处置收费机制；强化节能环保电价机制，完善差别化电价政策、峰谷电价形成机制、绿色行业用电支持政策。完善有利于绿色低碳发展的土地、政府采购等政策。稳步加快全国碳排放权交易体系建设，出台明确的碳定价规则，完善温室气体自愿减排交易机制。统筹碳排放权、用能权、节能量、绿证交易等相关市场机制的改革，积极发展绿色金融，创新绿色融资产品和渠道，强化绿色金融标准体系，创新环境权益金融市场，鼓励地方开展绿色金融创新；有序推进国际绿色金融市场双向开放，推动国际绿色金融标准互认与合作，积极稳妥推动绿色证券市场双向开放，鼓励设立合资绿色发展基金；有效防范绿色金融风险，完善绿色金融监管机制，形成联合监管合力。