生态环境准入清单编制实践应用与探讨——以湖南省为例

李庄，刘帆，杨健，郑立国，王璨君

1.湖南省生态环境事务中心

2.长沙环境保护职业技术学院

生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单（简称“三线一单”）是“十三五”环境影响评价改革体制机制创新的重要事项之一[1]。“共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，而是首先立个规矩”是习近平总书记在2018年4 月考察长江经济带时提出的战略要求。以“三线一单”构建的生态环境分区管控体系为抓手，强化空间、总量、准入环境管理，是提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平的重要举措[2]。以生态环境准入清单作为“绿色标尺”，可为科学发展立好规矩，是实现绿色发展和高质量发展的重要保障。

生态环境准入清单是“三线”目标落实的出口[3]，其科学性和实用性决定生态环境分类分区精细化和清单化管理目标的实现。2020 年6 月，湖南省作为长江经济带战略环境评价试点省份之一率先完成“三线一单”编制成果发布，并落地实施了“省+片区+市(州)”三级总体管控要求和“园区+单元”生态环境准入清单。2021 年4 月，全国各省（区、市）及新疆生产建设兵团全部完成“三线一单”省级成果发布工作，一份多层级、多维度的结构化生态环境准入清单基本实现落地应用[4]。“三线一单”编制和成果发布是基础工作，更为重要的是做好成果应用“后半篇文章”[2]。生态环境准入清单如何在实际环境管理中能够真正做到适用、实用、管用[5]，是目前全国各地在实践应用中面临的难点问题，值得深思和探讨。笔者以湖南省为例，系统阐述生态环境准入清单的编制原则、编制思路和成果构架的基本特点，从逻辑性、科学性、针对性和拓展应用4 个方面介绍成果落地应用的实效，并总结经验问题，提出思考建议，以期为生态环境准入清单动态更新提供参考和借鉴。

1 生态环境准入清单编制原则和基本思路

1.1 编制原则

以“三线一单”构建生态环境分区管控体系的目标可以总结为“划框子、定规则”[6]。生态环境准入清单源于“三线”划定管控成果的集成，是具体到每个环境管控单元落实底线思维和生态环境保护硬约束落地的重要出口[7]。湖南省生态环境准入清单编制，在遵循《生态环境准入清单编制要点（试行）》[5]（简称《编制要点》）提出的规范性、针对性、可操作性和动态更新基本原则的基础上，在编制与实践中结合自身管控特点和应用经验提出了如下具体实操原则。

以环境问题为导向：以改善区域生态环境质量目标为导向，针对区域空间、流域空间现状和战略发展中面临的重要生态环境问题进行充分识别，从省、市(州)、园区、区（县）和乡镇层层分解问题提出管控对策，以生态环境准入清单的形式落地。

以法规要求为准绳：以“三线”成果涉及的要素管控为基础，以相关法律法规、规章、规划计划、政策文件、标准规范、规划环评成果等为依据，管控措施有据可依，运用中坚持依法依规、科学合理，避免混淆“三线一单”的行政管理功能和技术指导功能。

服务地方环境管理：生态环境准入清单编制要关注地方生态环境管理部门的实际工作需要和环境监管中的痛点。通过梳理并集成过去分散、不明确、不能落地的既有环境管理和管控要求，为地方日常环境管理工作使用提供便利。

与空间属性相对应：强化“三线”成果的落地，以环境管控单元对应的空间属性和优先解决的重要生态环境问题来决定其生态环境准入清单中管控的重点和对策要求，分层级纳入生态环境准入清单以确保其针对性。

与产业发展相结合：实现区域经济的高质量发展必须与生态环境高水平保护相衔接，生态环境准入清单编制应充分考虑地方经济社会的发展需求，促进经济发展与生态环境保护相协调，确保环境管控单元对应的生态环境准入清单适用、实用、管用。

1.2 编制思路

以改善区域生态环境质量为核心，以“三线”为基础，将行政区域分为若干环境管控单元，在一张图上落实生态保护、环境质量目标管理、资源利用管控要求，构建“空间落地、全域覆盖”的生态环境分区管控体系和生态环境准入清单体系，把生态环境保护的规矩立在前面，是落实生态环境保护空间化管控的重要抓手。结合湖南省生态环境准入清单落地应用实际成效，总结梳理提出如下技术思路。

层层识别分级响应主要生态环境问题。省级层面分析研判“一江一湖四水”流域、四大片区及市（州）存在的重大生态环境问题，明确改善目标，分解至各市（州）（含片区和流域）生态环境管控应当重点关注的问题，指导市（州）将主要环境问题再识别再细化落实到对应的园区、区（县）以及乡镇，最终落实到具体的每个环境管控单元，以问题为导向，实现区域生态环境质量目标管理，强化生态环境准入清单落地应用的适用、管用。

全面梳理分级应用既有环境管理要求。基于“三线”划定成果，全面梳理国家、省、市（州）、区（县）涉及的相关既有环境管理要求，分层集成政策法规和条文素材库，针对每个环境管控单元涉及的各要素环境特征和属性，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源利用效率4 个维度，将管控要求以集成化、空间化、清单化的形式落实到具体的环境管控单元，并按省、片区（园区）、市（州）分级提炼总体管控要求，分层级执行，强化园区和单元生态环境准入清单的针对性、合规性和实用性。

强化目标落实衔接“三线”管控要求。红线、底线、上线目标均与生态环境保护规划、污染防治攻坚战行动计划、相关资源开发利用规划等进行充分衔接。生态保护红线等环境要素空间布局约束要求，环境质量底线目标要求，资源利用上线等开发利用效率要求，在空间上均落实到每个环境管控单元（含产业园区单元）或该单元所在的行政区域的清单中，既衔接“三线”管控，又强化目标落地实现。

全面梳理统筹分析经济产业发展需求。全面梳理全省、片区、市（州）、区（县）及乡镇产业发展布局和特色经济形势分析，以园区和区（县）为基本单元分别提出符合主体功能定位和环境功能区划的产业发展布局方案，落到环境管控单元对应的产业园区和乡镇单元。支持符合主体功能定位和环境功能区划的产业发展，提出污染防治和风险防控要求，对不符合的，则提出禁止/限制发展、调整布局等要求，为地方经济绿色发展和可持续发展提供保障。

湖南省生态环境准入清单体系编制原则、思路及技术路线如图1 所示。

图1 湖南省生态环境准入清单体系编制原则、思路及技术路线Fig.1 Compilation principles,ideas and technical route of Hunan Province ecological environment permits list system

2 生态环境准入清单实践应用的基本特点

依据《编制要点》，生态环境准入清单体系包括共性与个性2 个部分，体现普适性和针对性。湖南省清单体系编制的组织形式采用“上下联动、共同编制、分级审核”的方式，按照谁使用谁参与编制，谁管理谁参与审核的原则，由省级牵总制订编制技术规范，形成上下统一协调一致的编制思路，编制成果分省、市（州）两级审核确认，最终由省、市（州）两级人民政府分别发布成果实施。这种组织形式和编制、审核、发布实施的全过程为湖南省生态环境准入清单体系的落地应用提供了重要的基础保障。

2.1 清单构架层次明晰，强化逻辑性

湖南省构建了“1+4+14+860”的生态环境准入清单体系。“1”是省级生态环境总体管控要求，站在全省的角度，从优先保护、重点管控和一般管控三类单元分别提出基础性和底线性要求：优先保护单元生态环境总体管控要求分别针对生态空间（包括生态保护红线和一般生态空间）、大气环境优先保护区（环境空气一类功能区）、水环境优先保护区（包括饮用水水源保护区、水产种质资源保护区、湿地公园、江河源头所在水环境优先保护区域）、农用地优先保护区（永久基本农田），明确了优先保护区域的管控导向；重点管控单元针对大气环境重点管控区（包括受体敏感区、布局敏感区、弱扩散区、高排放区）、水环境重点管控区（包括省级以上产业园区、超标断面、城镇生活污染源、涉重金属矿区所属水环境控制区域）、土壤环境风险重点管控区（包括农用地、建设用地和其他土壤污染风险重点管控区）、资源利用重点管控区（包括能源利用、水资源利用和土地资源利用重点管控区）分别提出了管控要求；一般管控单元分别提出了针对水环境、大气环境、土壤环境风险一般管控区的基本要求。“4”是按照“长株潭、洞庭湖、大湘南、大湘西”四大片区的产业发展布局，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率要求4 个方面，针对四大片区的省级产业园区提出了总体管控要求，强化片区管控的重点和特点。“14”是市（州）生态环境总体管控要求，包含各县区产业发展布局方案和主要环境问题清单，提炼出环境管控单元所在市（州）的地域性、普适性管控要求。“860”个环境管控单元对应生态环境准入清单，包括144 个省级以上产业园区单元和716 个其他环境管控单元，“一单元一清单”突出管控重点，体现空间差异性和落地管控性要求。湖南省生态环境准入清单体系见图2。

图2 湖南省生态环境准入清单体系Fig.2 Hunan Province ecological environment permits list system

在清单体系使用和落地应用方面，具体体现在省-市（州）-园区-县（区）-乡镇的管理部门在编制阶段就进行了层层对接，打通总体管控要求和单元清单要求，各层次生态环境准入清单管控形成上下联通和逐级细化的关系，使清单管控要求能够管到用处、落到实处。如，在省级总体管控要求中提出了分区管控的实施差异化管理，以促进“长株潭、洞庭湖、大湘南、大湘西”区域发挥优势、协调发展。针对长株潭片区提出了“重点加强饮用水水源保护和大气联防联控……”，湘潭市提出“严格环境准入，严格限制石化化工、包装印刷、工业涂装、家具制造等高VOCs 排放建设项目，新建涉VOCs 排放的工业企业要入园区……”，涉及湘潭经济技术开发区单元清单中提出：“加快推进汽车制造等重点行业企业VOCs 治理，确保达标排放，VOCs 排放等量或倍量削减替代，配套园区VOCs 环境质量监测设施”；针对洞庭湖片区提出了“加快转型升级和低碳循环化改造...…”等管控要求，同样在分级管控中逐级细化落实到市-区（县）-园区和其他单元中。总体来说，湖南省生态环境准入清单体系管理结构层次明晰、逻辑性较强，在各级清单内容选取上层层指导，避免重复，实用性强。

2.2 探索研究规范统一，强化科学性

生态环境准入清单的科学性和规范性是保障生态环境分区管控体系发挥作用的基础。为强化生态环境准入清单体系编制的科学性，一是选择有代表性地区湘潭市和湘西州作为试点城市，选择重点区域开展长江与洞庭湖河湖连通专题研究，对“省-片区-市（州）”在清单编制中各层级尺度差异性把握、目标、问题与清单之间的衔接性等进行探索研究，为全省清单体系的科学构建和编制提供技术支撑。二是对“一单元一清单”的管理范围确定开展研究。一方面，对指南提出的“逐级聚类”管控单元划分方法进行了探索，对域值法、并集法进行了比选优化，总结摸索出1 套聚类方法科学合理、划定结果切合湖南省实际的管控单元划分方法；另一方面，以乡镇为基本单元划定的环境管控单元行政边界清晰，将环境管控单元对应的生态环境准入清单管理要求落到乡镇一级的行政管理职责中，实现省-市（州）-园区-县（区）-乡镇五级上下“一盘棋”的多级衔接与管控，为单元清单明确管理范围、落实管理职责和规范管理奠定了基础。三是细化完善清单编制原则、统一编制技术思路，省级组织下发“清单编制技术说明”“产业园区和单元清单编制要求及示例”等技术指导文件，确保全省清单体系的规范性和总体质量。四是制定生态环境准入清单体系落地实施原则，提供清单体系使用说明，对环境管控单元所涉及的区域、流域的各环境、资源要素属性，自上而下依次查阅省级、片区、市级总体管控要求和对应环境管控单元的生态环境准入清单，分层级明确各环境管控单元应执行的管控要求，体现了生态环境准入清单体系的科学性和规范性，保障落地适用。

2.3 改善环境解决问题，强化针对性

在《编制要点》的基础上，湖南省优化了生态环境准入清单格式，设置了主要属性、区域主体功能定位、主要环境问题、经济产业布局（园区清单为主导产业）、编制依据等表栏，省、市、园区、区（县）分层级体现经济产业发展规划和主要环境问题，在清单体系中有针对性地以改善区域生态环境质量为核心，突出重点问题重点管控。湖南省环境管控单元生态环境准入清单格式见图3。如针对湖南省重金属污染问题，将全省涉重金属矿区识别为水环境重点管控区，将绿色矿山规划包含的涉重合法矿区识别为土壤污染风险重点管控区，提出针对性的管控准入要求；针对重金属污染问题较为突出的湘江流域以及涉重行业提出了专门的管控要求；针对洞庭湖区域湿地生物多样性保护要求，将“一江一湖四水”流域内的各类自然保护地、长江干流沿岸1 000 m、国家级良好湖泊沿岸500 m 范围划入生态空间，提高洞庭湖区域、流域水环境管控分区的精确性和管控要求的针对性；洞庭湖区域对应的环境管控单元清单也从总磷控制、农业面源污染控制、涉重金属冶炼、化工、造纸等重污染企业整治等方面提出了突出重点的管控要求，强化重点管控的针对性。

图3 湖南省生态环境准入清单格式（产业园区）Fig.3 Hunan Province ecological environment permits list format (industrial park)

湖南省将全省144 个省级及以上产业园区划为独立的重点管控单元，对每个园区分别制定了生态环境准入清单，聚焦重点抓关键，在全国率先发布园区生态环境准入清单，为细化产业园区生态环境管控落地应用积累了国家经验。在“放管服”改革的新时期，产业园区规划环评充分发挥了“三线一单”“画框子、定规则”的作用，对产业园区规划和建设项目的准入指导更加明确，促进了产业园区整体环境管理水平的提升和地方环境基础设施的建设，助推产业园区绿色高质量发展[8]。岳阳城陵矶综合保税区生态环境准入清单中识别出园区依托的岳阳临港高新技术产业开发区的污水厂尾水经象骨港（约400 m）排入长江（岳阳段），该段为洞庭湖口铜鱼短颌鲚水产种质资源保护区实验区，区域雨污管网有待完善。对标“三线一单”要求，城陵矶新港区加大污水管网投入力度，排水实施雨污分流，总投入5 亿多元，建成日处理能力3 万t 污水处理厂和提标改造工程，铺设污水管网70 余km。投入800 多万元，对辖区管网进行全排查、全整治，清理雨水管网87 km、污水管网50 余km；督促18 家企业完成雨污分流改造，形成了管网长效管养机制。同时，全面整治入湖入河排污口，守护好一江碧水，还长江一岸翠绿。

2.4 融入大数据提高效能，拓展应用领域

2019 年9 月，“三线一单”管理要求纳入了新修订的《湖南省环境保护条例》，明确了其法律地位。明确县级以上人民政府及其有关部门应当将“三线一单”作为政策制定、规划编制、执法监管的依据。湖南省“三线一单”信息管理平台是湖南省大数据资源中心的一个应用管理模块，在信息管理平台中将“三线一单”成果以图形化和直观化展示，并与“督察执法、政务审批、监控应急”等系列综合管理业务应用相融合，应用于项目选址与布局分析、环境风险源热点识别、准入分析研判、流域管理分析等实际生态环境管理需求。一是针对生态环境准入清单体系成果信息化应用实现了多级共享，如全省144 个省级以上产业园区的生态环境准入清单中载明的主导产业、主要生态环境问题和重要敏感目标以及空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源有效利用等管控要求，均已作为强化园区环境管理、开展园区信用评价、园区企业排污许可证监管和园区应急管理等实现了共享共用，提供了可靠的监管依据，同时清单体系涉及的生态、水、气、土的底线目标和硬约束也为深入打好污染防治攻坚战提供了支持。二是通过平台系统拓展了清单体系在重点流域水环境综合管理和重点区域大气联防联控预警监管中的应用，如洞庭湖流域水环境的实时监测预警监管，发现异常问题可以追溯到上游污水处理厂、排污企业、雨污排口等基本信息，通过查询溯源企业所在的环境管控单元，对照生态环境准入清单管控要求，提供核查企业排污情况是否满足区域生态环境管理要求；生态环境准入清单体系作为长株潭及传输通道城市大气污染联防联控系统中的信息源和基础数据，为区域联防联控预警监管提供了技术支持。

通过湖南省生态环境大数据平台综合应用（图4），拓展了生态环境准入清单应用渠道，提升“三线”成果落地应用的水平，实现了日常监管的智能化、高效化与精细化[9]。

图4 湖南省生态环境大数据中心应用示意Fig.4 Schematic diagram of Hunan Province Ecological Environment Big Data Center

3 问题与建议

生态环境准入清单的基本定位和根本目的是协调经济社会发展和生态环境保护的关系，为高质量发展立好生态规矩。在湖南省生态环境准入清单编制和落地实施的过程中，仍然发现了需要探索解决的问题，如如何发挥总规矩的作用，厘清与法律、规划环评、深入打好污染防治攻坚战之间的关系；如何将成果应用于实现精细化、空间化和差异化管理；如何服务于多部门综合管理的“多规合一”；如何促进达成“双碳”目标，推动减污降碳协同治理；如何做到及时更新不脱节，制定动态更新具体办法等都是需要考虑的内容。

3.1 明确法律层级，找准功能定位

《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战》（中发〔2018〕17 号）要求健全生态环境保护法制体系，鼓励地方在生态环境保护领域先于国家进行立法。湖南省2019 年9 月修订的《湖南省环境保护条例》将“三线一单”内容和要求写入，为“三线一单”的落地应用明确了法律地位。在国家层面，《中华人民共和国长江保护法》提出“长江流域省级人民政府根据本行政区域的生态环境和资源利用状况，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施”。不管是在国家层面还是地方层面，“三线一单”纳入法律法规多体现为“原则性入法”，基本上仅限于概念层面，未做进一步详细规定[10]。生态环境部已发布的系列技术规范性文件都要求生态环境准入清单要以既有环境管理要求为基础，而没有赋予其突破现行规定、制定新的规矩的功能，面对一些保护和发展之间的深层次矛盾和战略性问题，囿于既有管理要求的条条框框，难以提出新的解决办法，形成的生态环境准入清单成果侧重于集成而缺乏创新性，一旦相关依据条文发生变化，相应的生态环境准入清单只能被动调整。法律地位和层级定位的不明确，导致目前各省对于“三线一单”成果的落地应用和实施也仅限于生态环境准入清单单方面的应用，尚未充分发挥“三线”应有的功能和作用。

“三线一单”作为环境影响评价体制机制改革中一项全新的顶层设计，不仅能在战略/规划/项目环评中发挥前置引导作用，还可从决策源头延长生态环境管理准入制度体系链条，为生态环境保护关口前移提供政策工具，对完善生态环境管理制度体系和全面提升生态环境管理的精细化和科学性，具有更好发挥系统性预防和管理的重要作用[3]。只有明确了法律地位和层级定位，才能充分发挥“三线一单”落地应用的有效性，建议后续工作中在“三线一单”制度的顶层设计方面开展更多的探索与研究，厘清国土空间总体规划、国民经济和社会发展、生态环境保护规划等各种规划的关系，明确“三线”和“一单”的落地实施应用，形成由多部门协同推动的态势，在有效促进和提升“大环保”管理格局中发挥重要作用。

3.2 强化目标支撑，保证科学适用

空间化、差异化的生态环境准入清单，能够通过有效的准入来倒逼产业进行升级和布局的合理调整，实现真正意义上的源头管控，对于支撑高质量发展、促进新发展格局，能够较好发挥作用。但由于生态环境保护的基础数据核算方法和核算口径（如第二 次全国污染源普查、排污许可、环境统计、总量控制等）不一致的问题，各分区管控单元的环境容量、允许排放量以及削减比例等应该落到生态环境准入清单体系中的管控要求较难落地应用，区域性的生态环境质量目标要求难以落实到每个环境管控单元的针对性管控要求中。

建议在后续动态更新调整工作中，进一步完善“三线一单”基础数据库，结合“十四五”规划环境质量底线目标，统一核算口径与方法，科学测算各分区管控单元的环境容量、允许排放量以及削减比例，保障核算结果的精准性，通过分析现有环境减排政策的执行情况，结合地区即将开展的生态环境保护举措，梳理现有污染减排技术，开展技术成本分析，配合地区重大产能布局或重点开发战略落地，探索可行的污染物减排路径体系，明确管理要求，并落实到生态环境准入清单体系中[11]。

3.3 规范清单形式，协同要素管控

“三线一单”是一项全新工作，生态环境准入清单没有成熟的模板可以照搬。《编制要点》也只是从宏观上提出基本框架和原则性要求。各省、市、区在实践中摸索出了适应地方管理需求和具有地方特色的清单编制思路，构建的清单体系格式差异较大，目标、问题与清单衔接薄弱，针对性不足，具体到环境管控单元清单的差异化体现不明显，生态环境分区管控体系要素管理不全面。

建议开展全国各省（市）生态环境准入清单编制成果的调研，总结经验与问题，修订《编制要点》和“三线一单”相关技术指南。完善生态环境分区管控基础要素，不断增强生态环境分区管控在生态环境和资源领域等方面的引领和指导作用，结合“三线一单”有机融合碳排放准入清单，积极推进规划环评、建设项目环评中减污降碳协同控制准入[12]，强化减污降碳协同增效在“三线”目标落地和生态环境准入清单体系中进行完善，逐步建立与碳达峰、碳中和工作统筹协调的生态环境分区管控体系；对于固体废物、噪声、辐射和应对气候变化等环境要素管理要求如何纳入生态环境分区管控成果、在清单中加强要求等，出台相关法规政策文件以指导各省开展相关工作。

3.4 引入配套机制，指导动态更新

“三线一单”难在编、重在用，建立成果应用考核机制对促进成果落地应用、发挥实效意义重大，一是应加大“三线一单”工作及成果应用的宣传，在全社会形成督促“三线一单”成果落地的积极氛围[13]；二是结合实际探索出台“三线一单”落地应用、跟踪评估、考核奖惩等实施机制，大胆创新“三线一单”配套政策，明确成果运用基本原则，推进差异化、个性化、系统化、精准化的生态环境管理机制创新[14]。

目前，“十四五”相关规划已陆续出台，社会经济发展、环境质量底线目标、资源上线及相关管控要求将随之发生变化，新一轮的生态保护红线和国土空间规划也将随之落地，各省（市）“三线一单”成果的动态更新和调整即将被列入议事日程。目前对“三线一单”动态更新仅提出了5 年的调整期限和较为宏观的更新要求，按照《中华人民共和国长江保护法》对“三线一单”提出的新说法和新要求，“制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单......生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接”，建议加快修订原“三线一单”相关技术指南，出台实施细则，深化“三线一单”生态环境分区管控，指导各省（市）开展制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单成果动态更新调整工作。

4 结语

生态环境准入清单是“三线一单”生态环境分区管控措施和要求落地应用的重要抓手，其基本定位和根本目是协调经济社会发展和生态环境保护的关系，为高质量发展立好生态规矩。湖南省在生态环境准入清单编制过程中，依据相关技术规范要求，结合本省实际情况，构建了包含省、片区、市(州)、单元4 个层次的有据可依、科学合理、具有可操作性的清单体系，在对湖南省生态环境准入清单实施应用成效进行分析的同时，也对清单编制中存在的一些问题进行了探讨并提出相应方案建议。下一步，湖南省将继续聚焦生态环境问题、守住底线和上线目标，不断优化调整和动态更新生态环境准入清单体系，提升其有效性、可操作性，为构建系统化精细化的生态环境保护空间格局形成可复制、可借鉴、可推广的湖南经验。