新发展阶段规划环境影响评价开展范围的几点建议

祝秀莲，崔青*，尹勤，侯雅楠，杨帆

1.生态环境部环境工程评估中心

2.浙江省环境科技有限公司

3.北京市科学技术研究院资源环境研究所

自2003 年《中华人民共和国环境影响评价法》首次确立我国规划环评的法律地位以来，交通[1-5]、能源[6]、水利[7]、产业园区[8]、城市总体规划[9-10]等领域规划环评的开展，在优布局、控规模、调结构，以高水平保护促进高质量发展中发挥了重要作用。2018 年11 月，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44 号）[11]，重新界定了我国规划体系，并明确了国家发展规划、空间规划、区域规划、专项规划的功能定位和相互关系。为适应新形势，以规划体系为基础的规划环评范围也应随之调整。原环境保护部副部长吴晓青[12]于2013 年在西部大开发重点区域和行业发展战略环境评价总体成果验收会上就提出推进规划环评范围修订工作的要求。刘磊等[13-15]分别在总结我国环评制度实践经验、分析我国规划环评发展现状的基础上，提出推动法律法规修订，明确需开展环评的规划清单等建议。

笔者在厘清新发展阶段下我国现行规划体系的构成、类型及相互关系的基础上，梳理了现行法律法规及政策文件对于空间规划、区域规划、专项规划开展环评的具体要求，总结了2013 年1月—2020 年9 月全国各类规划环评的开展情况、成效及存在问题，从开展规划环评的规划领域、类型及开展形式等方面提出建议。

1 新发展阶段我国规划体系构成

根据中发〔2018〕44 号文，我国现行规划体系呈“1+3”架构。其中，“1”为国家发展规划，居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循；“3”指空间规划、区域规划和专项规划。空间规划要细化落实发展规划提出的国土空间开发保护要求，是区域规划和专项规划的基础；区域规划、专项规划要分别细化落实发展规划对特定区域、领域的战略任务，是对发展规划和空间规划的支撑。

1.1 空间规划

根据《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号），空间规划分为国家、省、市、县、乡镇5 级，总体规划、详细规划、专项规划3 类。“5 级3 类”的规划关系如图1 所示。其中，全国国土空间规划是对全国国土空间的全局安排，侧重战略性；省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市、县国土空间规划编制，侧重协调性；市、县和乡镇国土空间规划是对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。总体规划各层级均可编制，强调综合性；详细规划仅在市、县及以下层级编制，强调可操作性；专项规划是对特定区域（流域）、特定领域空间保护利用的安排，是涉及空间利用的专项规划，可在国家、省和市、县层级编制，强调专业性。

图1 国土空间规划——“5 级3 类”规划关系Fig.1 National spatial planning: planning relationship of “five levels and three categories"

1.2 区域规划

区域规划体系尚在建立过程中。根据《国家级区域规划管理暂行办法》（发改地区〔2015〕1521 号）及目前现有区域规划梳理，区域规划可分为跨行政区的大区域规划（如东北地区振兴等重大战略规划、城市群规划、经济带/区规划、革命老区规划等）、特定区域规划（如新区、产业园区等）2 类。其中，跨行政区的大区域规划通常是贯彻实施重大区域战略，协调解决跨行政区重大问题，引导区域协调发展；新区、产业园区规划通常是对区域发展定位、空间布局、规模结构、配套设施、生态环境保护要求等方面的统筹安排，引导区域有序发展。

1.3 专项规划

综合各级各地“十四五”专项规划编制目录清单，专项规划包括国家、省、市、县4 级，自然资源开发、能源、交通、水利、旅游、农业（含畜牧业、渔业）、林业草原、工业共8 类。其中，自然资源开发专项规划包括矿产资源、海洋资源、气候资源、滩涂资源等，能源专项规划包括煤炭、油气、可再生能源、天然气、电力等，水利专项规划包括流域、防洪、水力发电、岸线利用等。区别于空间规划中的专项规划，各行业专项规划侧重于对于行业总量、结构、重大项目、主要措施和政策保障方面的安排。

2 各类规划环境影响特点及规划环评实践情况

2.1 空间规划

从环境影响特点来看，全国国土空间总体规划内容较为宏观，不具备开展规划环评的条件。省级国土空间总体规划包括目标与战略、开发保护格局、资源要素保护与利用、生态修复和国土综合整治等内容，具备开展规划环评的条件，但难以定量评价。市（包括副省级和地级城市）、县和乡镇级国土空间总体规划是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性，具备开展定量评价的条件。

从政策要求来看，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18 号)提出“国土空间规划应依法开展环境影响评价”，《市县国土空间总体规划编制指南》（自然资发〔2019〕87 号）要求“根据国家有关法律法规规定，对规划方案实施后可能造成的环境影响进行评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施”。但早期发布的《中华人民共和国环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》、《关于印发〈编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）〉和〈编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）〉的通知》（环发〔2004〕98 号）（以下简称《范围》）均未对空间规划环评做出规定。

从实践情况来看，南京市、海口市、三亚市、成都市天府新区成都直管区、深圳市坪山区、天津市滨海新区海滨街等地区国土空间总体规划编制了环境影响报告书，在开展现状问题和制约因素分析、规划协调性分析、规划环境影响评价、规划方案综合论证的基础上，进一步优化了规划方案，明确了规划实施的生态环境保护要求和环境影响减缓措施，为科学编制国土空间总体规划提供了有效支撑。

2.2 区域规划

《范围》提出区域建设、开发利用规划需编制环境影响篇章或说明，在实践中跨行政区的大区域规划多为开展战略环评，新区、产业园区等的开发建设规划多为编写环境影响报告书。

2.2.1 跨行政区的大区域规划

为统筹协调解决区域发展与环境保护的矛盾，我国先后开展了五大区域、西部大开发、中部地区发展、京津冀、长三角、珠三角以及长江经济带等重点区域战略环评，为优化区域国土空间开发格局、产业布局，引领区域绿色发展提供了重要指引。其中，京津冀、长三角、珠三角战略环评将空间红线、总量红线、准入红线作为“三条铁线”，也是我国“三线一单”编制工作的探索阶段[16]。但战略环评缺乏持续的法律政策支撑，近年来研究热度逐渐降低[17]。

2.2.2 新区规划

据不完全统计，浙江舟山群岛、陕西西咸、贵州贵安、山东青岛西海岸、四川天府、江苏南京江北、福建福州、甘肃兰州等国家级新区规划均编制了环境影响报告书，在优布局、控规模、调结构中发挥了重要作用。例如，福建福州新区规划环评，根据区域环境保护目标分布、近岸海域环境容量、土地资源制约等，提出了各功能片区布局、人口和工居用地规模优化建议，明确了居住区及重要生态环境敏感区周边的规划控制要求；从避免园区同质、优先发展上下游产业链等方面，提出了新区内各园区产业发展定位优化建议。

2.2.3 产业园区规划

产业园区规划环评是实践中最为广泛的一类。据不完全统计，2013 年7 月—2020 年9 月各省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团开展的2 289 项规划环评中，产业园区规划环评约占75.6%，并在推动园区绿色发展、促进区域环境质量改善等方面取得了显著成效。例如，杭州余杭经济技术开发区根据规划环评要求，持续开展区内有机废气、烟粉尘等污染物减排，2 年时间关停1 家、提升改造5 家印染企业，关停4 家、提升改造9 家纺织涂层企业，关停5 家、提升改造16 家包装印刷企业；将5 家企业的生物质锅炉改造为天然气锅炉等，相较于环评基准年，区域二氧化硫、烟粉尘、氮氧化物和挥发性有机物排放量分别削减了84.57%、81.47%、79.94%、51.16%。

2.2.4 区域规划环评存在问题

现阶段，我国仍处于快速工业化和城市化进程中，区域发展方式仍然比较粗放，污染密集型行业在经济增长中的贡献率依然突出，资源消耗过快、污染物排放量上升，区域规模性、结构性、复合型环境问题仍将长期存在。实践证明，区域规划环评可有效推动产业结构绿色转型、促进区域环境质量改善。但由于法律地位不明〔虽然有关文件已提出区域规划开展环评的要求（表1），但产业园区并未被纳入《环评法》和《范围》〕、管理要求宽泛（全部界定为编制篇章或说明），产业园区规划环评往往是项目倒逼方才开展，致使环评开展率较低。以国家级开发区为例，《中国开发区审核公告目录（2018 年版）》中共有552 家国家级开发区，生态环境部受理的规划环评仅100 多项，占比不足30%。

表1 区域规划开展环评的相关要求Table 1 Relevant requirements for environmental impact assessment in regional planning

2.3 专项规划

《范围》明确规定了需开展环评的专项规划范围和形式。从统计来看，2013 年1 月—2020 年9 月专项规划环评报告书主要集中在交通专项的轨道交通建设规划、铁路网规划、港口总体规划，能源专项的煤炭矿区总体规划、热电规划、水电规划，水利专项的流域综合规划和自然资源开发专项的矿产资源总体规划，典型案例及发挥的作用见表2。国家层面，除交通类专项规划外，其他全国性专项规划多为战略性、指导性规划，几乎未开展过规划环评；省级层面，个别省（自治区、直辖市）工业、农业（含畜牧业、渔业）、水利、自然资源等专项规划开展了环评。尚未统计到林业专项规划环评案例。

表2 专项规划环评案例示例Table 2 Cases on the EIA of special planning

2.3.1 工业专项规划

江苏、河南、湖北、新疆等省（自治区）编写了钢铁、印染、农药、畜牧业、冶金、化工、建材、煤化工、石油化工、纺织鞋服等工业专项规划环境影响报告书，合理统筹区域行业发展规模、布局，科学引导区域高质量发展。

2.3.2 能源专项规划

辽宁省盘锦、辽阳、朝阳、本溪、抚顺、葫芦岛、铁岭、营口、大连、鞍山、沈阳11 个城市编写了“十三五”热电发展（供热）规划环评报告书，为解决区域采暖季煤烟型大气严重污染做出重要贡献；黄河流域范围内宁东、鄂尔多斯、陕北、山西、陇东等煤电基地以及山西省低热值煤发电“十二五”专项规划编写了环评报告书，助力黄河流域生态环境质量改善。

2.3.3 水利专项规划（含流域规划）

长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河、太湖七大流域综合规划、防洪规划，市级以上供排水规划，部分流域、河段、市县级采砂规划，岸线利用规划，以及供水、灌区等工程规划编写了环境影响篇章或说明。截至2020 年底，30 余项跨省级重要支流流域综合规划开展了环评，在流域水资源、水生态、水环境保护中发挥了重要作用。

2.3.4 交通专项规划

交通专项规划环评重点解决规划规模、布局、线路走向等对沿线重要生态环境保护区的影响。城市轨道交通规划环评是开展较早、成效最为显著的一个领域，据不完全统计，截至2018 年底，通过轨道交通规划环评优化了45 个城市的轨道交通建设规划方案，在促进城市绿色可持续发展交通体系建设上发挥了巨大作用。此外，我国沿海25 个主要港口、内河28 个主要港口均已完成规划环评，汪守东等[3-4]梳理沿海及内河主要港口规划环评成效发现，共避让重要保护区33 处，缩减不适宜建港的规划港口岸线152 km，有效缓解了港口开发对局部地区资源环境的压力。

2015年以来，我国编制的全国、区域、省等各层级综合交通网规划，也均同步开展了环评专题研究工作，如国家综合立体交通网规划纲要（2020年）、长江经济带综合立体交通走廊规划（2015年）、京津冀交通一体化规划（2015年）等。

2.3.5 矿产资源专项规划

“十三五”以来，针对各省矿产资源总体规划已先后开展了2轮规划环评，在充分识别各省矿产资源勘查开发中存在的主要生态环境问题，系统梳理区域重点矿区生态修复和环境措施落实情况的基础上，通过分析规划实施对区域生态、水、土壤、大气等环境质量改善的压力，基于生态优先、绿色发展的理念，提出了促进矿产资源开发和环境保护协调发展的对策措施。

3 规划环评开展范围修订建议

3.1 空间规划

国家级国土空间总体规划内容较为宏观，不具备开展规划环评的条件，建议着重分析与重点区域、流域生态环境分区管控方案在目标指标、空间布局、资源保护与利用、生态环境保护等方面的协调性。省级国土空间总体规划侧重协调性，具备开展定性评价的条件，建议结合省级生态环境分区管控方案，编写环境影响说明，明确本规划减缓不良环境影响的对策措施及下层位规划的生态环境保护要求。市（包括副省级和地级城市）、县和乡镇级国土空间总体规划内容较为具体，具备开展定量评价的条件，建议结合市级及以下生态环境分区管控方案，编写环境影响报告书，从布局优化、污染防治、风险防范、生态修复、资源利用等方面提出对策措施。

3.2 区域规划

对于跨行政区的大区域指导性规划，建议结合相关区域、流域生态环境分区管控方案，编写环境影响说明；对于跨行政区的大区域非指导性规划，建议编写环境影响报告书。对于新区、产业园区等的开发建设规划，应按照产业园区规划环评技术导则等要求，编写环境影响报告书，分析规划方案的环境合理性，优化规划规模、布局、产业结构，提出预防或减缓不良环境影响的对策措施，明确新区、产业园区生态环境准入要求。

3.3 专项规划

建议将自然资源开发、能源、交通、水利、农业（含畜牧业、渔业）、工业等专项规划纳入规划环评体系，对于指导性规划，建议结合相关区域、流域生态环境分区管控方案，编写环境影响说明；对于非指导性规划，应按照规划环评技术导则总纲及行业规范性文件要求，编写环境影响报告书，论证规划发展规模、布局、结构及具体建设工程的环境合理性，提出优化调整建议，明确预防或减缓不良环境影响的对策措施及生态环境准入要求。