我国环境影响评价制度实践与展望——环评法20 周年回顾

杨轶婷，徐鹤,2*

1.南开大学环境科学与工程学院

2.南开大学生态文明研究院

环境影响评价（简称环评）是指为了预防规划和建设项目实施造成环境污染和生态破坏等不良环境影响，对可能产生的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。随着我国20 世纪开展环评工作以来，环评制度历经发展与改革，制度内涵不断丰富，源头预防环境污染和生态破坏成效明显，在改善环境质量方面发挥了重要作用[1]。作为我国生态环境制度之一，环评制度具有管理性和科学性双重属性，近年来在研究和实践方面进展颇丰[2]。笔者对我国环评制度发展进行系统性梳理与总结，重点关注环评领域研究与实践进展，并结合环评现存不足为下阶段我国完善环评制度提供参考与借鉴。

1 我国环境影响评价制度体系发展

1.1 法律法规体系

2002 年《中华人民共和国环境影响评价法》（简称环评法）的颁布，标志着环评制度法律地位的确立。环评法以专法的形式对环评制度予以规范，不仅对建设项目环评的内容、管理要求和法律责任等方面做出说明，还首次加入了规划环评的相应内容。自此，环评法作为我国环境保护管理中的一部重要法律，开始引领我国环评制度迈入新阶段[3]。在2014 年通过的《中华人民共和国环境保护法》（简称环保法）修订草案中，新增加了“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”的规定，并对违法所需承担的法律责任予以明确。通过将环评实践中有效的措施和做法上升至法律层面，进一步提高了环评在我国源头预防体系中的地位。2018 年，在“放管服”改革的背景下，环评法通过第二次修订正式取消环评资质。这标志着经历环评资质管理的改革，我国已形成具备一定自我调节能力的环评市场。为保障环评质量，除了明确建设单位对其建设项目环境影响报告书（表）承担主体责任外，这次修订还通过规定监督管理与责任追究细则强化了事中事后监管。

伴随着环评法2016 年、2018 年2 次修订，环评法律法规体系不断健全，保障了环评制度的有效运行。图1 显示了在北大法宝平台（https://www.pkulaw.com）进行搜索所得的2002 年以来中央、地方发布的环境影响评价相关法律、法规和行政规章数量分布情况。从图1 可以看出，自2002 年环评法发布起，我国环评相关法律、法规和行政规章数量呈现持续上升的态势，地方性法规与规章数量明显增加，加上配套的行政法规、相关区域与行业环评部门规章，初步形成我国环评制度体系。随后伴随着2012—2016 年建设项目环评不断成熟、规划环评初具雏形的制度发展趋势，相关法律、法规和行政规章数量达到顶点。近年来，我国环评相关相关法律、法规和行政规章主要围绕制度改革与体系完善，法律法规体系逐渐完备，数量也趋于稳定。

图1 2002 年以来中央、地方发布的环境影响评价相关法律、法规、行政规章数量Fig.1 Number of laws,regulations and administrative rules related to EIA issued by the central and local governments since 2002

1.2 制度建设

环评法颁布前，我国的环评工作主要在《中华人民共和国环境保护法(试行)》的要求下针对建设项目开展，旨在从源头避免、降低建设项目可能产生的不良环境影响。在项目环评管理方面，依照1998 年国务院出台的首个建设项目环境管理法规——《建设项目环境保护管理条例》中规定，我国对建设项目实施环境保护分类管理与环评文件分级审批。在2003 年颁布的环评法中，我国首次在法律层面确立了规划环评的地位，针对“一地三域十专项”开展的规划环评开始走入公众视野。2009 年，国务院颁布《规划环境影响评价条例》，进一步要求规划编制机关对综合性规划、专项规划等可能造成的环境影响开展环境影响评价，为在宏观决策中考虑环境保护提供制度保障[4]。同年起，我国先后在5 大区域开展重点产业发展战略环评，涉及13 个省（区、市），涵盖石化、能源、冶金、装备制造等10 多个产业。这也是我国首次开展大尺度战略环境评价，指导在产业发展中落实环境保护宏观战略，为项目环评提供框架[5-6]。2017 年起，我国开始“三线一单”的编制试点工作，并于2021 年完成了全国所有省级成果发布，初步形成由成果体系、技术体系、管理体系、应用体系组成的“三线一单”生态环境分区管控体系。作为区域环评成果，“三线一单”将在“十四五”期间落地实施，充分发挥其在源头预防制度体系中的基础性作用，助力我国以高水平环境保护推动高质量发展[7]。除此之外，在环保法的要求下，我国将环评对象拓展至政策层面，自2014 年起开始进行政策环评的理论研究，并开展案例层面的实践探索。自此，我国从只针对建设项目开展项目环评，到在环评法中要求进行规划环评，再到近年来的大区域战略环评与政策环评试点研究，环评评价范围不断扩展，制度内涵逐渐充实，制度优势愈发凸显。

1.3 技术导则体系

在环评法律支撑体系逐渐完善的基础上，伴随着环评制度建设，我国环评技术导则体系也在实践中不断健全。它既得益于环评实践经验，又为后续环评工作的高效开展提供保障。自20 世纪90 年代起，在环保法基础上，我国陆续颁布大气、地面水、声环境等环评技术导则。后随着环评法的实施，我国开始围绕HJ/T 2.1—2011《环境影响评价技术导则总纲》初步建立环评技术导则体系。近年来，为满足环评工作发展的需要，提高导则体系的整体性与适用性，我国开展了以补充要素和专题导则、修订区域类规划环评导则为重点的环评导则体系重构工作。现行导则体系以总纲作为统领性指导文件，由环境要素技术导则、行业技术导则、专题技术导则和源强核算技术指南共同构成。

总体来说，在环评法颁布后，率先在建设项目层面实现了源头预防污染的强化。后在环评法律法规体系与技术导则体系的要求与指导下，环评制度经历创新、改革，逐步拓展至区域环评、规划环评和政策环评等战略环评领域。在制度建设过程中，环评法律法规体系和技术导则体系不断完善，为环评工作的开展提供了重要保障和支持。作为我国环境管理八项制度之一，环评已经成为环境保护参与国家经济发展综合决策的重要途径，为实现经济与环境协调发展发挥重要作用[8]。

2 我国环境影响评价制度研究进展

基于中国知网（CNKI）与科睿唯安（Web of Science，WoS）数据库中有关我国环评制度的文献，总结我国环评制度研究进展。检索论文发表时间为2003—2021 年，检索条件为主题词检索与篇名检索结合。国际中国环评制度文献以WoS 核心合集数据库为 检索基 础，以“ strategic environmental assessment” OR “environmental impact assessment”AND “China”为主题词检索条件，文献类型选择“article”和“review”，语言选择“English”，最终检索到英文文献461 篇。国内环评研究以CNKI 学术期刊库作为检索基础，以“环境影响评价”OR“环境评价”OR“环评”作为篇名检索条件，语言选择“中文”，最终检索到中文文献11 851 篇。

2003—2021 年环评相关研究的发文数量逐年变化如图2 所示。从时间角度来看，自环评法实施以来，相关研究的发文数量随环评工作的开展首先呈现稳步上升态势，在2009 年达到最高峰后略有回落。随着实践的开展环评工作中出现的问题逐渐增多，环评的实际价值与实施效力亟待提升。2012 年起，环评改革呼声越来越高，我国环评迎来转型期，环评的研究热度明显增加。近年来，伴随着环评法2 次修订与相关配套导则、方案的发布，环评研究的发文数量开始在波动中逐步趋向稳定。

图2 2003—2021 年环境影响评价相关研究发文数量变化Fig.2 Trend of the research papers number on EIA from 2003 to 2021

从研究内容来看，基于CNKI 检索结果，针对环评领域发文量排名前5 的中文期刊进行主题细化检索，结果以桑基图形式展现，如图3 所示。在环评领域发文量排名前5 的中文期刊《环境保护》《资源节约与环保》《环境与发展》《环境影响评价》和《环境科学与管理》中，“规划”“技术/方法”“建设项目”和“公众参与”等主题发文量在期刊环评领域占据较大比重。学者开始在环评工作中采用多学科交叉的技术/方法，如不确定性分析[9-11]、空间评价方法[12-13]、模糊评价模型[14]、景观生态学方法[15-16]、多属性决策法[17]等。还有学者针对环评的不同环节，如社会稳定风险评估[18]、回顾评价[19-20]、工程分析[21-22]等开展研究。在此基础上，基于CNKI与WoS 数据库的检索结果，对近10 年环评领域热点主题发文数量分布进行统计与可视化，结果如图4 所示。

图3 2003—2021 年CNKI 检索条件-期刊-主题桑基图Fig.3 Sankey diagram of CNKI search criteria-journal-topic between 2003 and 2021

图4 近10 年环评领域热点主题发文数量分布Fig.4 Distribution of the research papers number of hot topic in the field of EIA in the past 10 years

由图4 可以看出，近年来我国环评领域相关研究主要呈现以下特点：1）规划环评与建设项目环评是环评研究的重点领域，但我国对于战略环评与规划环评二者没有明确定义区分，在研究中的使用场景较为混乱，战略环评相关研究热度因而呈现下降趋势；2）环评技术/方法、效果/成效//有效性的研究热度相对稳定，指标体系伴随着实施过程逐渐成熟，研究热度略有下降；3）环评法的相关研究数量随环评法2016 年和2018 年2 次修订波动；4）随环评基础体系逐步完善，排污许可、“三线一单”/分区管控等新兴领域开始成为研究热点，环评制度改革与优化仍旧是重点方向；5）公众参与相关研究数量近年来逐年减少，但公众参与在环评中几乎贯穿环评全过程，其在我国未来仍具有研究价值。

3 我国环境影响评价制度实践进展

3.1 建设项目环评：改革迸发制度活力

建设项目环评制度自20 世纪70 年代在我国提出并实施以来，在源头预防污染、减少生态破坏等方面发挥着重要作用[3]。1998 年国务院出台首个建设项目环境管理法规——《建设项目环境保护管理条例》，其中明确国家实行建设项目环评制度，并在第二章以专章的形式对环评制度做出具体规定。依照该条例的有关规定，我国开始对建设项目实施环境保护分类管理与环评文件分级审批。随后，原国家环境保护总局于1999 年和2002 年制定并公布了《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》（环发〔1999〕99 号）（简称名录）和《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（国家环境保护总局令第15 号）（简称分级审批规定）。

在2003 年环评法实施后，原分级审批规定由于沿用同级审批的原则，未依据建设项目性质和环境影响进行环评分级管理，审批效率亟待提高。因此，依照环评法等法律法规的要求，我国于2008 年对分级审批规定进行修订并发布《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环境保护部令第5 号）。除明确国务院环境保护行政主管部门和地方环保部门对建设项目环境影响评价文件分级审批的原则外，还增加了委托审批的条款。同时，环境保护部直接审批和委托省级环保部门审批的项目目录可以根据实际变化进行适时调整，增强目录的实效性。

近年来，随着我国经济社会的发展，环评制度出现了较多不适应的地方，需要通过改革完善环评管理方式[23-24]。2016 年，针对环评市场中存在的“环评挂钩”“红顶中介”等突出问题，我国在环评法的首次修订中弱化了项目环评的行政审批要求，环评行政审批不再作为可行性研究报告审批或项目核准的前置条件。同时加大了项目未批先建的处罚力度，提高企业违法成本，保障环评制度发挥实质性作用。同年，原环境保护部印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，强调在国务院“放管服”改革总体部署下，以全面提高环评有效性为重点推动环评改革。其中，为了提高建设项目环评效能，通过改革项目管理方式删繁就简，减少审批数量，压缩审批时间，进而提升环评审批效率[25]。根据环评工作开展的实际情况，生态环境部及时动态调整分类管理名录与审批权限划分。在简政放权的同时不断强化事中事后监管，提升监管能力，依法处罚项目环评违法行为，提高违法成本与代价，确保环评质量。在环评“十三五”改革的背景下，为强化源头预防与排污许可之间的衔接，我国于2017 年发布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，对建设项目统一分类管理和审批工作作出规定，旨在推动二者衔接与联动实现建设项目全过程管理。在名录落地实践过程中，为提高其科学性与可操作性，我国先后进行过4 次调整与修订。2020 年，生态环境部发布《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021 年版）》，在对名录进行的第5 次修订中进一步突出项目环评管理重点。同时为推动环评制度与排污许可制度衔接，对排污许可名录登记管理的建设项目，取消了相关40 项环评类别的登记表填报要求。

2018 年，面临生态环境领域“放管服”改革的新形势，全国人大常委会审议通过了对环评法的第2 次修订，在我国已具备放开事前准入的条件下，取消环评机构的资质许可，进一步激发市场活力。为深化环评“放管服”改革，生态环境部于2019 年调整并发布了《生态环境部审批环境影响评价文件的建设项目目录（2019 年版）》，在2015 年版本的基础上继续下放了9 类项目的审批权，进一步通过简政放权深化环评改革。“十三五”期间，我国建设项目环评历经改革，制度活力得到充分激发，在事中事后监管的保障下建设项目环评效能得到了明显提升。未来，我国仍需要继续健全建设项目环评管理机制，继续推动与排污许可制形成全链条管理，才能有效发挥建设项目环评污染物源头减排的制度效力，推进我国生态环境质量持续改善。

3.2 战略环评：政策推动工作稳步开展

3.2.1 “三线一单”落地

2015 年，在先后完成五大区域、西部大开发以及中部地区发展战略环评的基础上，我国开始在京津冀、长三角、珠三角开展三大地区战略环评，并在连云港等地开展市域环评。这三大地区作为我国经济发展重心，污染排放占全国总量30%，存在着经济社会发展与生态环境保护不协调的矛盾。三大区地区战略环评将空间红线、总量红线、准入红线作为“三条铁线”，也是我国“三线一单”编制工作的探索阶段。2017 年，原环境保护部选取连云港、济南、承德和鄂尔多斯4 个具有代表性的城市开展“三线一单”试点工作，并于2018 年根据试点经验提炼形成《“三线一单”编制技术指南（试行）》，提出了建立“三线一单”的一般性原则、内容、程序、方法和要求，推动各地加快建立“三线一单”环境管控体系。随后，我国结合长江经济带战略环评成果，率先在长江经济带11 省（市）和青海省推进“三线一单”区域试点编制工作。与此同时，“三线一单”地方立法和制度建设不断健全，天津市、贵州省等地陆续通过地方人大立法确立“三线一单”法律地位，为“三线一单”的推进提供法律保障。2019 年开始，我国以国家指导、省为主体、地市深度参与的工作模式在北京等19 个省（区、市）以及新疆生产建设兵团全面启动“三线一单”编制工作，并于2021 年3 月完成全国31 个省（区、市）的编制与成果发布。目前，我国已经建立了以源头预防为主的生态环境分区管控体系，“三线一单”全面进入实施应用阶段[7]。2021 年，生态环境部发布《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》，将实践探索经验转化为规范性要求，明确“三线一单”生态环境分区管控在各环节的管理要求，加强制度实施和落地应用指导。生态环境部将“三线一单”落地应用案例进行汇编并发布，总结全国各地在重大规划编制、产业布局优化和转型升级、区域生态空间保护、生态环境管理和环评领域等应用“三线一单”开展工作的路径与成效，为全国强化“三线一单”成果应用提供经验参考。“十四五”时期，“三线一单将在生态环境源头预防制度体系中发挥基础地位和作用，推动我国实现高质量发展与高水平生态环境保护。如何用好“三线一单”成果助力我国提升环评工作效能，是我国面临的关键问题。

3.2.2 规划环评实践稳步开展

近年来，我国环保工作不断面临新局面和新形势，为了从宏观层面解决环境问题，亟需开展规划环评工作，从决策源头控制环境问题产生[26]。“十二五”期间，我国发布《关于做好“十二五”时期规划环境影响评价工作的通知》，逐步开始在产业园区和港口等重点领域推进规划环评。2014 年，原环境保护部印发HJ 130—2014《规划环境影响评价技术导则总纲》（简称总纲）替代2003 年原国家环境保护总局发布的试行版本。“十三五”环评改革期间，我国着力从强化规划环评约束指导作用、推行清单式管理、加强公众参与、提高违法追责、加强与项目环评联动等多方面强化规划环评，积极开展产业园区、矿产资源等重点领域规划环评与长江经济带产业园区规划环境影响跟踪评价，推动规划环评服务国家、区域重大战略决策。2019 年，生态环境部对总纲进行修订完善，并于2021 年发布产业园区和流域综合规划的规划环评技术导则，为开展相应工作提供了技术指导和帮助。

在规划环评实践开展过程中，为了提高规划环评效力、推动成果落地，我国发布了相关条例与指导文件。早在2009 年我国在制定《规划环境影响评价条例》时，就有将规划环评结论作为建设项目环评重要依据、建设项目环评内容可以根据规划环评的分析论证情况予以简化的规定。2016 年，原环境保护部印发《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》，从总体要求、主要任务与联动反馈3 个部分对加强规划环评与项目环评联动工作提出要求。同年，在环评法的首次修订中也规定将规划环评的意见作为项目环评的重要依据。这一系列举动在法律层面加强了规划环评与项目环评联动，同时强化了规划环评的有效性。下阶段，我国将继续推进重点领域规划环评宏观管控，利用规划环评助力实现产业园区减污降碳增效；同时开展规划环评与项目环评联动试点，为项目环评管理减负。

3.2.3 政策环评方兴未艾

政策的环境影响本身具有时间跨度大、空间范围广、形式多样的特点。除此之外，由于政策在执行过程中不确定因素较多，产生的潜在不利环境影响也较为复杂[27]。因此，政策制定主体在政策制定过程有必要开展政策环评工作，提出政策优化方案和减缓措施，从源头降低生态环境风险[28]。2014 年修订的新环保法第十四条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。国务院于2019 年公布的《重大行政决策程序暂行条例》中，也对制定/修订相关政策的启动阶段做出了开展环境影响和环境效益等分析预测的要求。由此，政策环评作为战略环评的重要组成部分，在我国已经进入了起步阶段。“十三五”期间，我国针对区域、产业等领域的典型政策开始政策环评案例研究与试点工作，同时借鉴国外战略/政策环境评价经验，于2020 年编制形成《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》，为政策制定部门开展经济、技术类政策环评工作提供分析程序和技术路线参考。

4 不足与展望

4.1 现存不足

4.1.1 环评与排污许可制度衔接仍需进一步深入

环评制度是重在预防的准入管理，排污许可制是侧重事中事后监督的运营管理，环评与排污许可制的衔接意味着实现固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管[29]。一直以来，虽然二者在实际中存在一定的工作重合，但并没有相应的衔接机制与技术规范来明确衔接内容与衔接形式，衔接工作面临诸多阻碍与困难[30]。“十三五”期间，我国已开始通过环评改革实施相关举措，促进与排污许可制度衔接。根据2022 年生态环境部发布的《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》，我国将健全以环评制度为主体的源头预防体系和构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，环评与排污许可的管理链条进一步明晰。下阶段，建议通过改革继续深化二者衔接机制，从而形成制度合力，进一步提高建设项目管理效力，提升服务水平[31]。

4.1.2 事中事后监管相对较弱

“十三五”期间，环评领域深化简政放权、放管结合，环评制度活力进一步得到激发。在推进“放管服”改革的过程中，事中事后监管在保障环评质量方面发挥了重要作用，但仍存在一些短板，导致环评存在刚性约束不强、效能不高等问题。地方环评事中事后监管机制未充分落地，仍存在“重审批、轻监管”、基层监管能力不足等现象，环评文件造假事件偶有发生。“十四五”期间，我国亟须针对当前环评监管的薄弱环节进行补强，建立建设项目全过程监管链条并与相关制度形成有效衔接联动机制，从而整体提升环评制度的管理效能。发挥建设项目环境影响后评价的作用，对建设项目实际运行过程中产生的环境影响以及减缓措施的有效性进行跟踪监测和评价[32]。

4.1.3 规划环评地位有待提高，政策环评仍有发展空间

近年来，我国不断强化规划环评成果转化，但规划环评的宏观指导作用仍未得到充分体现。一方面，我国应着手完善规划环评技术方法，提高规划环评自身质量。在规划环评中发挥“三线一单”的基础性作用，围绕“三线一单”开展规划环评工作可以使规划环评报告逻辑清晰，成果更加具有针对性与可操作性。另一方面，通过修订环评法，对规划环评做出强制要求，提高规划环评法律地位，确保规划环评在决策和规划中更好地发挥作用。此外，政策环评在我国处于初步推广阶段，政策环评经验和技术体系方面仍旧相对薄弱。目前在方法上面主要使用较为快速、简单的定性方法，环境影响分析技术方法创新性不足，造成相关分析、预测结果存在一定局限[33]。下一步我国需要在现有工作成果上积极开展试点研究，根据政策类型和特点细化技术方法体系，为政策环评工作的开展提供更好的技术支撑[34]。

4.1.4 公众参与有效性有待提升

我国自环评法颁布以来就有在环评工作中开展公众参与（简称公参）的规定，但公参效果一直不尽如人意，距离生态环境保护全民共治仍然存在一定差距。公众介入环评工作的时间通常为环评末端，甚至存在为环评补公参的现象，这与环评“源头预防”的制度优势形成鲜明对比。公示时间不足导致公众获取参与信息时间短，公参结果赞成率却异常高，在反映公众真实意愿方面与事实存在出入。有些存在异议的意见难以通过有效渠道及时反馈至政府有关部门，造成信息不对称的现象，严重降低环评在公众心中的地位[35]。为缓解这些情况，我国已于2018 年颁布《环境影响评价公众参与办法》（生态环境部令第4 号），规范建设项目环评公参。下阶段，建议我国在美国、加拿大、日本等国公参工作实践基础上求同存异，根据我国特点制定一套详细公参程序与管理办法，为公参的开展提供技术支持，着力提升公参的开展水平与参与力度[36]。同时，加强公参法律保障，通过修订环评法、环保法等相关法律提高弄虚作假的违法成本，最大程度保障公参的有效性和真实性[37-38]。

4.2 展望

环评制度作为我国环境管理八项制度之一，其源头预防污染的特点使它在我国环境治理体系中发挥着不可替代的作用。“十四五”时期，要进一步完善环评法规体系，采用多学科、多样化方法丰富环评技术体系，为环评在新时期更好地发挥制度优势提供法律保障与技术支持。推动环评在新领域发挥作用，关注国外环评前沿研究与实践经验，鼓励开展将气候变化与生物多样性保护等纳入我国环评的相关研究与试点。切实通过优化环评提高环境保护参与综合决策的能力。将环评作为实现减污降碳协同增效源头管控的重要抓手和有效途径，保障环评制度良性发展，多举措共创环评新局面，协同推进区域高水平保护和经济高质量发展。