公共卫生危机中的社区治理

刘志林，梁思思，林赛南

0 引言

2020 年1 月爆发的新冠病毒肺炎全球疫情，不仅是一次公共卫生危机，对世界各国而言更是一场重大治理挑战[1-2]。由于其高度的人口聚集性和空间流动性等特征，城市在公共卫生危机中面临着更大的病毒传播风险和更为广泛深刻的负面影响。社区是公共卫生危机应对的前沿阵地和基本组织单元，不仅要积极落实防疫政策，更需要及时响应居民诉求，消减疫情防控措施对居民生活福祉的负面影响。城市规划或设计学科更多从空间治理的视角，讨论如何通过设施布局优化来提升城市、社区和居民在公共卫生危机等重大风险中的适应力与韧性[1-4]。以新冠肺炎疫情为代表的重大突发公共卫生危机应对不仅涉及物质空间布局优化问题，更是一个治理问题，涉及不同层级、区域和部门之间的有效协同，以及政府、社会与市场主体之间的共同行动。因此，本文基于新冠肺炎疫情社区防控的系统调研，分析基层社区治理体系如何进行突发公共卫生事件的组织应对与协同问题，对面向“平战结合”的社区空间治理体系提供启示与参考。

1 方法

本文的数据来源于2020 年2 月以网络问卷方式在6 个城市组织的《新冠疫情防控社区协同治理问卷调查》，以及2020 年6 月以来在北京、武汉等城市开展的社区实地调研与访谈，其中，问卷调查的对象为社区居委会的全职工作人员（包括居委会书记/主任、委员、社工），选取了北京、上海、广州、深圳、河南省南阳市、浙江省温州市等6 个湖北省外疫情防控压力较大的不同规模城市，并综合考虑区位（市中心或郊区）和调查可及性，在每个城市选取2～5 个街道，通过问卷星向每个街道的社工发放50 份电子问卷。本次调查最终从6 个城市、20 个街道回收问卷910 份，其中有效问卷820 份，有效率90.11%。在问卷调查的基础上，作者在北京、武汉等城市的不同社区开展了实地调研，对社区居委会主任、书记、普通社工、社区居民志愿者及街道主管部门工作人员进行了深度访谈。

2 研究发现

问卷调查中询问了受访的基层社工在新冠肺炎疫情社区联防联控中与各部门、机构及社区组织、居民协同联动的频率。从统计分析结果看，在所有社区治理主体中，基层社工与街道乡镇政府、物业公司、社区积极份子及业委会的互动频率最高，反映出社区公共卫生危机应对呈现出一个以居委会为节点、纵向和横向联动的协同共治格局（图1）。

1 受访社工在社区联防联控中与其他主体的联系频率，数据来源：2020年六城市新冠疫情防控社区协同治理问卷调查

纵向协同特征反映了我国特有的层级式政府结构。社区与直接对接的上级政府（街道办或乡镇政府）的联系频率最高：80.2%的受访者表示每天一次或多次与街道乡镇对接，而与更高层级的市区疫情联防联控指挥部或相关政府部门联系频率较少。访谈信息进一步印证，上级政府部门之间的信息不畅通、政策不协调等都可能增加基层社区的工作压力，影响社区疫情防控的协同成效。横向协同特征则印证了我国从住房市场化改革之后出现的政府、市场、社会互动的社区治理格局：87.0%的受访社工表示在疫情防控中每天一次或多次联系物业公司，同时，85.0%和76.3%的受访社工每天一次或多次联系社区积极分子和业委会。

后续调研访谈进一步说明，公共卫生危机应对的社区协同治理格局并非是自发形成的，而是一种“国家建构下的社区共治模式”。一方面，长期以来，伴随着市场化改革的推进，社区居委会在居民日常生活和公共事务中的角色逐渐弱化，让位于代表市场力量的物业公司和代表社会自治力量的业委会[5]。但是，在此次疫情防控中，不同于美国等国家，中国开展了自上而下的国家力量动员并下沉至基层社区，加强了应急响应中对社区的行政赋能。这种自上而下的动员与赋能，使得居委会成为危机应对中多元主体协同互动的核心节点。

另一方面，仅仅是自上而下的行政动员而缺乏有效的横向互动，也难以实现有效的社区共治。统计分析发现，培育居民参与社区事务的公共精神，有助于提高社区疫情防控的协同成效[6]。这不仅包括长期的社区建设运动中居委会所建立的社区积极分子网络，也包括社区党建等机制为居委会动员党员志愿者、辖区企业事业单位等提供了制度性的支持。更重要的是，居委会在常态化公共服务和居民日常生活中所建立的信任和互惠情感等社会资本，成为了危机应对中居民自发参与社区共治的非正式制度基础。

3 结论与启示

本文通过实地调研，讨论了社区疫情防控中以居委会为关键节点、连接纵向引导和横向协调的社区共治格局。公共卫生危机应对中的有效协同来自于政府对基层社区的积极赋能、引导和支持，以及广泛的居民与社会力量动员和紧密合作。当然，在疫情形势不断反复的背景下，也有必要对应急状态中的社区共治模式在常态化治理中的适用性进行反思。一方面，要警惕将国家力量动员作为一种常态化机制应用在日常公共事务的治理中。相反，应当在常态化治理中着重培育居民参与社区事务的公共精神，为危机应对中的国家—社会紧密协同奠定基础。另一方面，要警惕社区居委会的过度行政化趋势。事实上，此次疫情防控的成功经验并非是居委会成为国家力量延伸的一个政府执行部门，而是作为一种国家支持下的社区组织，发挥的连接纵向引导和横向协调的关键节点作用，形成政府、市场和社会力量的紧密协同。最后，公共卫生危机治理需要关注长期的限制性防疫措施对居民日常生活质量、身心健康等可能产生的负面影响。如何将国家建构下的社区共治模式与社区规划、生活圈规划等空间治理手段相结合，提高社区和居民在危机应对中的适应性，是公共卫生危机背景下韧性城市建设的重要探索方向。□