产教融合深化改革的多重逻辑——基于新修订《职业教育法》的解读与思考

■王官燕，廖大凯

在我国职业教育从规模式发展向内涵式发展转变的关键时期，国家职业教育改革力度不断加大，产教融合、校企合作始终是职业教育改革的重要逻辑主线[1]。2022年4月20日，第十三届全国人大常委会第三十四次会议通过了最新修订的《职业教育法》，并决定于同年5月1日起施行，这是我国《职业教育法》 自1996年开始施行近26年来的首次修订。新修订的《职业教育法》延续了对产教融合、校企合作问题的关注，在整个文本中，“产教融合”出现了9 次，“产教深度融合”出现了2 次，“校企合作”出现了5 次，不仅在办学原则和管理体制中将产教融合凸显，更是在校企合作的内容形式、主体责任以及激励机制等多个关键领域提出实质性的改革策略，由此可见“产教融合”在职业教育法中的重要地位。然而，文本中关于产教融合的规定都分散于各处，不成体系；且关于产教融合、校企合作等方面的规定强制性不足，仍旧是以鼓励、奖励和政策优惠为主。因此，本研究将从产教融合深化改革的起点动因、价值追求以及实践路径三重逻辑对新修订的《职业教育法》中关于“产教融合”的内容进行梳理，深入分析其对我国职业教育高质量发展的支撑逻辑和实践指引。

一、两种转变：产教融合深化改革的起点逻辑

把产教融合纳入新修订的《职业教育法》中，既是职业教育发展的客观需要，也是《职业教育法》修订的现实需要。新《职业教育法》提出一系列关于产教融合的理念、观点和策略，它们既是职业教育寻求高质量发展的重要保障，也是职业教育适应经济社会发展和人的全面发展要求的立法回应。

（一）从政策供给到法律供给：产教融合深化改革的必然趋势

教育政策是教育法律的重要来源与依据，教育法律则是教育政策在法律上的反映，即法律化、规范化和强制化，对教育政策具有促进和保障作用[2]。2014年，教育部等六部门印发了《现代职业教育体系建设规划（2014-2020）》，首次将“产教深度融合”作为建设总目标的内容；为了进一步明确深化产教融合的顶层设计及制度框架，国务院办公厅于2017年出台了《关于深化产教融合的若干意见》，这是我国第一份关于“产教融合”的文件；2018年，为了贯彻落实《关于深化产教融合的若干意见》的相关政策，进一步明确校企合作的合作形式和促进措施，教育部等六部门颁布了《职业学校校企合作促进办法》，这两个文件的颁布，标志着产教融合、校企合作已然从学术界的理论探讨转向了政策供给。而这也在《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》以及《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》三个文件中得到充分体现，产教融合、校企合作均被单独列为一大板块。一系列的政策，无一不在彰显着产教融合的重要性，也体现了政府对于解决产教融合难题的决心与努力。

这一系列政策的颁布，彰显了职业教育产教融合的重要性以及政府对突破职业教育产教融合瓶颈所做的努力。然而，因为产教融合涉及多元主体的利益博弈，已有的政策虽然能够在一定程度上推动职业教育产教融合、校企合作的发展，但是囿于政策本身存在强制性、权威性不足的短板，在政策落地实施方面仍存在一定的困难和阻力。因此，需要将关于产教融合、校企合作改革发展的政策举措转化为法律规范，增强强制力、约束力以及驱动力。

（二）从产教结合到产教融合：产教融合深化改革的必然要求

与1996年《职业教育法》相比，“产教结合”的表述变成了“产教融合”，这不仅是形式上的变化，与我国产教之间的关系困境分不开，更是对产教二者关系的升华。长期以来，职业教育一直存在产教合而不融、校企合而不实的问题，制约着我国职业教育高质量发展，这就导致人才培养供给侧和产业需求侧在结构、质量与水平等方面存在不适应、不匹配、不协调的现象，进而影响了职业教育、职业学校服务产业、服务区域、服务高质量人才供给的基本面。因此，如何充分发挥产教融合、校企合作的教育功能，仍然是须解决的一项难题。基于此，在新修订的《职业教育法》中，“产教”的关系从“结合”升华至“融合”，其内涵被进一步丰富，产教融合不再局限于职业学校和企业在教学体制的结合，更强调办学体制的融合以及区域发展规划上的产教融合。此外，产教融合的功能也被进一步深化，不再仅仅是“培养实用人才和熟练劳动者”，而是要服务区域产业、经济发展，培养高水平技术技能型人才。

二、三维向度：产教融合体制机制深化改革的价值逻辑

所谓向度，是“指一种视角，是一个判断、评价和确定一个事物的多方位、多角度、多层次的概念”[3]。新《职业教育法》首次从法律层面确定了产教融合概念，赋予了产教融合在法律上的效力，总则部分的第四条明确提出“职业教育必须坚持产教融合、校企合作”的实施原则，并且用12 条法律来规范和设计了产教融合在主体参与、内容形式、制度设计等方面的内容，推动职业教育产教融合在跨界、整合、重构向度实现了多重转向。

（一）跨界向度：办学主体由一元转向多元

职业教育跨越职业和教育两大领域、跨越企业和学校边界、跨越工作和学习界域[4]，这就要求其办学格局需要跨界，从一元主体转向多元主体。新《职业教育法》明确提出“国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育”，并且规定企业举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，可以利用“资本、技术、知识、设施、设备、场地和管理等要素”。此外，也进一步规定了行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织可以“举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导相关企业、事业单位、社会组织举办职业学校、职业培训机构”。

新《职业教育法》进一步明确了职业教育是教育内部系统的职业学校、职业培训机构与教育外部系统的企业、行业相互耦合框架下的教育活动，只有充分发挥行业、企业在职业教育中的重要办学主体作用，使得办学主体由一元转向多元，才能进一步促进教学内容、教学过程由一元转向多元。

（二）整合向度：办学内容由一维转向多维

整合是职业教育相较于普通教育，体现类型特色的多元价值诉求。相较于“产教结合”，“产教融合”中产与教的关系更加紧密，需要整合产业的发展需求和教育的人本需求、企业的要素资源和学校的发展资源。新《职业教育法》明确提出“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当注重产教融合，实行校企合作”，与旧《职业教育法》中的“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合”相比，“应当实行”更换成了“应当注重”，表明不仅要在原则上坚持产教融合，更要在实际工作中重点推进。此外，新《职业教育法》鼓励学校和企业开展全方位深度合作，宏观层面，共同举办职业教育机构、组建职业教育集团、开展订单培养等；中观层面，施行中国特色现代学徒制，建设高水平、专业化的产教融合实习实训基地；微观层面，从人才培养方案制定、师资队伍建设等13 个方面建立合作机制，明确企业与学校合作方向的同时，强调要签订协议，明晰双方权利义务，增强校企合作的保障。

新《职业教育法》整合了产业与教育需求的双重需求以及政行校企多方的资源，对职业教育产教融合、校企合作的形式和内容进行了深化，对各主体的职责进行了明晰。其中，政府通过法律制度对行业、企业、学校进行管理和激励；行业组织承担着政府、企业参与职业教育产教融合、校企合作的监督、服务职能；企业和学校应开拓创新，实施产教融合、校企合作。

（三）重构向度：治理格局从政府推动转向多元协同

重构是职业教育高质量发展的生态进化，需要对各主体之间的博弈关系进行平衡，进而激发系统内外主体发展的内生动力。一是双向激励，激发校企实施产教融合的动力与活力。企业积极性不足一直是职业教育产教融合、校企合作的痛点和堵点，基于此，新《职业教育法》要求地方政府通过购买服务等多种形式对企业举办职业教育进行扶持，并规定对于符合条件认定为产教融合型企业的，按照规定给予金融、财政、土地等支持，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠。此外，学校实施校企合作的重要主体，取得的收入可用于改善办学条件，一定比例可以用于支付教师、企业专家、外聘人员和受教育者的劳动报酬，也可以作为绩效工资来源，进一步激发学校实施产教融合的动力和活力。二是评价改革，发挥社会力量对学校建设的积极作用。教育教学评价的科学性和客观性直接影响学校的办学质量，新《职业教育法》明确要求职业学校“通过咨询、协商等多种形式，听取行业组织、企业、学校毕业生等方面代表关于学校建设意见”，在办学质量评价机制上，要求职业学校吸纳行业组织、企业等共同建立符合职业教育特点的质量评价体系，并参与职业学校办学质量评价，接受教育督导和社会监督。

新《职业教育法》为各参与主体开展产教融合提供了保障，将制度优势进一步转化为治理效能，通过探索，各主体在“生态链”上的每一个环节都发力、受力、协力，进而形成学校、行业企业、政府机构多元参与的协同治理格局，创建共建、共创、共享、共赢的产教融合新生态。

三、三重路向：产教融合深化改革的实践逻辑

国家从立法层面为各方主体开展产教融合筑好了基础、设计了路径、提供了保障[5]，然而，在与产教融合、校企合作的12 条法律中，“鼓励”出现了5次，“应当”出现了9 次，“必须”出现了4 次，不难发现倡导性、鼓励性说法较多，强制性不足。因此，需要不断完善相关配套法律法规和政策，形成系统性、整体性、协同性的产教融合、校企合作法律政策体系，为产教深度融合、校企深度合作保驾护航。

（一）制定单行法规，完善职业教育产教融合立法体系

纵观发达国家的经验，大多数国家专门针对产教融合政策制定了相关的法律规范，保障其作为一个常规化的国家制度予以执行[6]。新《职业教育法》将产教融合、校企合作作为实施原则，充分体现了其在职业教育发展中的地位和作用。因此，借鉴国外的经验，可以以新《职业教育法》的实施为契机，充分吸纳2017年国务院办公厅发布的 《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》等政策文件，结合新时代职业教育高质量发展的要求，跳出教育谈职业教育发展，强调其与区域、产业的联系，出台《产教融合促进条例》，构建产教融合格局，逐步健全和完善职业教育产教融合、校企合作的立法体系，为建立全面、完整的职业教育法律制度体系奠定基础，进而推动职业教育高质量发展。

（二）推动地方立法，落实落细产教融合的法规要求

承前所述，新《职业教育法》中关于产教融合、校企合作的法条都散见在各个章节中，并未成体系。梳理2015年以来上海、广东、黑龙江、贵州、青岛5 地出台的地方职业教育条例，不难发现，《上海市职业教育条例》《广东省职业教育条例》均将校企合作单独列为一章，对政府、行业、企业、学校在校企合作中的职责进行了细致的规定，《广东省职业教育条例》 更是强化了对企业和学校实施校企合作的激励措施。此外，2021年中办、国办出台的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“地方结合实际制定修订有关地方性法规”，各地应当充分发挥地方立法的功能，结合本地实际发展情况，出台或者修订《职业教育条例》，加强对产教融合、校企合作的地方法规支撑，构建以系统集成理念指导下的产教融合跨界治理的法律法规协同框架，以求落实新《职业教育法》的同时，针对所在地方的实际，增强现有政策的强制性和可操作性，进而破解产教融合、校企合作的实践困境。

（三）完善配套法律，增强产教融合法律条文的可操作性

新《职业教育法》将产教融合型企业认定制度、产教融合实习实训基地建设等列入条文中，并进行了详细说明，但是对于各利益主体尤其是企业的职责以及权益等方面的规定强制性不足，这将在很大程度上影响新《职业教育法》的实施效果。基于此，可以回归到前文所述的关于产教融合、校企合作跨界、整合等特性，将产教融合、校企合作纳入《劳动法》《企业所得税法》《土地管理法》《公司法》等有关的法律条款之中。例如，将企业参与职业教育的社会职责及职业学校、职业培训机构的举办权在《公司法》中明确；将企业举办职业学校、参与产教融合项目的土地激励、税收减免等在《土地管理法》《企业所得税法》中明确，进一步强调和强化各利益主体的义务和权利，进而保障和落实新《职业教育法》关于产教融合、校企合作的相关法条规定。