创新驱动战略下常州市财税激励政策研究

刘啸尘

（常州纺织服装职业技术学院经贸学院，江苏 常州 213164）

1 引言

当前，科技创新已经成为推动我国社会经济发展的关键因素，我国各地政府越来越重视财税激励政策对于企业创新的导向作用，从而推动社会经济高质量发展。“十四五”期间，江苏省常州市将进一步落实针对企业创新的财税激励政策，并明确提出对于企业的创新投入将从“后补贴”转向“前激励”。财税激励政策主要是通过财政专项资金奖补、减免税收和税收返还等手段增加企业的资金实力和留存收益，并以此对企业加快技术创新发挥激励效应[1]。特别是在近年来的两会政府工作报告中，均明确提出将延续执行企业研发费用加计扣除政策，激励企业加大研发投入。与科技创新相关的财税激励政策是促进社会经济高质量发展的重要措施，但是在政策实施的同时，执行效率难以得到保障。通过深入分析江苏省常州市财税激励政策的实施过程，并提出相应的改进措施，对提高社会经济发展质量具有重要的理论价值和现实意义。

2 常州市财税激励政策概况

创新是高质量发展的第一动力，实现创新驱动发展需构建完备的财税支持体系。财税激励政策包括直接性的财政奖补和创新过程中的税收优惠等，以达到激励企业加大对研发环节的投入、加速新技术和新产品的研发创新的目的。

2.1 财政奖补方面

近年来，江苏省常州市政府通过制定大量积极的政策文件，明确了“十四五”期间深入实施创新驱动发展战略，针对推动社会经济高质量发展提出了具体的工作目标和重点任务，并制定了对应的财政资金奖励和补贴政策。为更好地落实创新驱动发展战略，常州市人民政府办公室于2021年发布的《关于促进创新发展的若干政策》（常政办发〔2021〕21 号）提出了28 项具体实施细则，从科技人才引进、科技研发项目、创新载体建设、高新技术企业培育及科技金融等多个方面提出了促进创新发展的具体财政资金奖补政策。

2.2 税收优惠方面

当前，税收优惠政策主要依据我国税务机关制定的相关规定，包括直接税收优惠和间接税收优惠两种形式。直接税收优惠主要包括优惠税率、税收减免等。优惠税率激励政策主要包括高新技术企业和技术先进型服务企业减按15%的税率征收企业所得税。当前，税收减免主要包括增值税、企业所得税等税款的减免。例如，符合条件的技术转让所得免征、减征企业所得税；符合条件的科技企业孵化器、大学科技园和众创空间孵化服务免征增值税，对其自用及提供给在孵对象使用的房产、土地免征房产税和城镇土地使用税。间接税收优惠主要包括税收扣除、延期纳税和固定资产加速折旧等方面。税收扣除主要是通过提升税前抵扣金额以减少企业的纳税额，如当前的研发费用加计扣除政策。延期纳税是指纳税人延缓一定时期后再缴纳税收的行为，例如，高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限延长至10年。固定资产加速折旧通过允许企业前期提取较多的折旧额，以减轻企业的税负压力。

3 常州市财税激励政策在落实过程中存在的问题

3.1 企业财务管理制度不健全限制了政策的申领

目前，在申请各项优惠政策时通常需要企业对经营情况展开说明，在申请财税激励政策时更是如此。企业需要对前期的营收情况、研发费用支出情况通过申报表进行详细填列。这就需要企业在日常经营过程中具有完善的会计核算资料，构建健全的财务管理制度。但是很多企业特别是初创型企业的财务管理意识缺乏，导致会计核算体系不够完善。很多企业在开展会计核算过程中，各类资料的收集和整理工作不够完善，无法对研发活动和非研发活动进行科学合理的区分，不能将不同的研发项目进行分开核算，这就导致提交的会计资料不能真实反映企业的研发活动。特别很多小型和微型科技初创企业主要由科技人员组成，对于企业会计核算工作不够重视，往往委托代理记账公司进行处理。而代理记账公司的会计人员一般需要承担多家公司的会计核算工作，无暇对各类财税激励政策进行系统性的认识，同时，对于企业的经营情况缺乏深入的了解，这就导致企业不能充分享受各类财税激励政策。

3.2 针对财税激励政策的策略性创新制约了创新质量的提升

随着我国各类创新激励政策的实施，我国的发明专利申请数在2012年首次超过美国位居全球第一，但是研发的创新成果与经济效益不相匹配[2]。其主要原因是，许多企业开展的是策略性创新而不是实质性创新，这制约了创新质量的提高。由于政府制定的一系列财税激励政策具有明显的导向性，这就导致很多企业进行了一系列策略性创新活动，将自己“伪装”成高创新能力企业。企业创新能力的高低主要是通过企业过往的创新投入和研发成果进行间接判断的，政府部门通常需要以此作为相关财政资助和税收优惠的依据。因此，部分企业为了迎合政府创新考核指标、获取政策扶持，做出了聘请挂名高技术人才、大量申请低质量专利、盲目实施科研项目、虚增研发支出投入等策略性行为。另外，创新成果是当前地方政府政绩考核的重要指标，这就使得部分政府部门“偏爱”短期产生大量创新成果的企业，而忽略了创新成果本身的质量[3]。这在某种程度上又强化了企业进行策略性创新的动机。企业对于高新技术的研发往往需要经历数年时间的连续投入和潜心研究，才能产生高质量的创新成果，带来持续性的经济效益。企业的策略性创新行为并不以获得市场竞争优势为目的，往往伴随着迎合财税激励政策的骗补寻租行为，难以形成持续性的研发活动。同时，低质量的创新活动占用了财税激励政策的有限资源，对认真进行实质性创新活动的企业的积极性产生了消极影响，最终影响了区域经济的高质量发展。

3.3 鼓励企业建立研发准备金制度的财政补助政策亟待落地

研发准备金是指为保证企业内部研发项目的资金需求，企业根据国家法律法规或内部权力机构的决议，提前安排专门用于研发项目支出的资金。企业研发准备金制度最先在韩国实施，韩国规定企业可按收入总额的3%提取技术开发准备金，允许在其后3年内用于技术开发的相关活动，并在投资发生前作为损耗计算[4]。目前，我国已经有多地政府制定了企业研发准备金制度的财政补助政策的实施细则，但是目前常州市的研发准备金制度的相应配套政策尚未形成。因此，常州市需要加快企业研发准备金制度配套政策的完善步伐，鼓励企业每年对研发准备金制度进行备案，然后配套相应的财政补助，引导企业有计划、持续性地增加研发投入。

3.4 财税激励政策的监督机制有待完善

目前，在常州市针对创新发展的财税激励政策中，财政补贴政策具有明确的申请和审批程序，税收优惠政策主要通过企业的纳税申报获取。但是如果财税激励政策的审批程序不透明，极易导致骗补、寻租和腐败行为发生。特别是资金到位后，对资金的使用情况不全面公开，甚至不公开，透明度不高的问题较为突出。目前，公开资料显示的仅仅是获益对象的补贴金额，但对于补贴资金的使用和监督情况披露并不全面。因此，政府部门对于财政补贴政策除了保持原有的审批和披露流程外，对于补贴资金到位后的信息透明度也要提高，对于用于研发投入的补贴更要重视研发投入后的成果转化和市场应用情况。

4 创新驱动战略下常州市财税激励政策的优化及实施路径

4.1 完善企业财务管理制度，提升企业会计核算水平

近年来，随着我国财税领域的改革步伐不断加快，我国的会计准则和税收政策进行了大量的调整，对企业财务人员的业务能力提出了新的要求。为确保各项财税激励政策的有效实施，必须完善企业财务管理制度，提升其会计核算水平。企业财务人员可以通过参加各类培训的方式，掌握当前财税激励政策下企业各类资金尤其是研发资金的筹集和应用要求，建立科学的财务管理制度，进而明确财务人员的具体会计核算要求。另外，政府部门的工作人员要牢固树立服务意识，通过开展广泛的培训帮助企业的财务会计人员理解领会各项税收优惠政策，引导企业建立完善的财务管理制度。政府部门需要进一步简化财税优惠政策的申请办理流程，减少企业会计核算的成本，提高财税激励政策的可操作性，从而使广大企业能够真正受益于财税激励政策。

4.2 完善创新绩效评价机制，约束企业策略性创新行为

由于政府与企业对于创新过程的信息不对称，这使得低创新能力的企业有通过夸大其创新能力来获得政府资助的动机和策划空间，而政府往往难以察觉。因此，需要进一步完善创新绩效评价机制。在开展创新绩效评价时，不仅要注重创新投入指标情况，更要重视创新产出质量。当前，对于企业创新投入情况的评价主要依据企业研发人员数量及研发费用投入情况，从具体结果上主要从专利及经济效益角度进行评价[5]。长期以来，我国各地政府在评价专利情况时过于注重数量而忽略了专利质量，往往简单地从专利申请数和授权数两个方面进行评价，这极易导致专利申请增加过快、出现大量非正常专利申请的情况。因此，需要引入先进的专利价值评估方法，将专利质量纳入企业创新绩效评价体系。对于创新产出经济效益的评价，不能仅对营业收入的增长情况进行评价，更需要对新产品的开发数量及销售情况等方面展开评价。通过改进创新绩效评价机制，可以促使企业提升研发活动的质量，减少企业的策略性创新行为，将财税激励政策惠及开展实质性创新的企业。

4.3 尽快形成鼓励企业建立研发准备金制度的实施细则

研发准备金制度不仅缓解了企业研发过程中资金不足的问题，而且可以保证研发活动的持续性，有利于高质量科技创新成果的形成。目前，我国多地政府已经形成和具体实施了企业建立研发准备金制度的财政奖补政策，一般采用事前备案、事后奖补和分档补助的方式。企业按照主管部门的要求建立研发准备金制度，并对建立及执行等情况进行备案，然后主管部门根据企业研发投入情况按照一定的比例提供财政补助。我国各地政府对于企业建立研发准备金制度的财政补助比例，普遍依据上年度新增研发投入或者税务部门核准的税前加计扣除的上年度研发费用支出，按照一定的比例进行后补助。例如，重庆市和成都市均按照上年度的新增研发投入的一定比例发放财政补助，重庆市为10%，成都市针对不同类型企业采用3%、5%、10%的分档比例。因此，常州市可以充分借鉴其他地方政府对于企业建立研发准备金制度的财政奖补政策，以税务部门核准的税前加计扣除的企业上年度研发费用支出为依据，分档制定合理的财政奖补比例，这样可以减少政府部门对于补助对象的审核流程和企业研发投入的随意性，有利于研发费用加计扣除政策的推广实施，引导更多的企业建立和完善研发支出的准备金制度。

4.4 加强对创新财税激励政策落实情况的全程监督

在财税激励政策的实施过程中，建立健全公开透明的创新资金监督体系至关重要。在政府对于创新活动进行财政补贴时，为确保政策激励效果最大化，财政资金的拨付应做到事前、事中、事后监管相结合，落实财政补贴资金的全程监督。在财政资金拨付前，要对企业的财政补贴发放资质进行严格审批，减少企业的寻租行为。同时，要加强政府补贴监管，设立专门的监管机构审核政府补贴行为的规范性。在财政资金拨付后，要对企业创新活动进行甄别，定期评估、审计、跟踪补贴使用情况，掌握奖补资金用于后续研发活动的金额及比例。通过监督资金使用用途，强化创新产出和效率考核，科学评估企业的创新成果。

另外，企业应根据政府部门的监督管理要求完善其内部控制体系。一方面，着力建设和完善与研发资金相关的内部管理制度，形成与研发费用预算、创新决策和生产流程相关的内部控制管理体系。同时，要保证内部控制制度的有效执行，对企业创新活动进行全过程风险管控，充分发挥内部控制的规范作用。另一方面，需要建立健全与财税激励政策贯彻落实相关的内部控制制度，按照政府部门的要求充分用好用足优惠政策，发挥财税激励政策对企业创新的正向作用。

5 结语

随着江苏省常州市“十四五”发展规划和2035年远景目标的持续推进落实，财税激励政策作为促进企业科技创新的重要手段，在实施过程中要根据区域实际情况摆脱传统政策应用的路径依赖，在创新驱动高质量发展的战略目标下不断进行反思和总结，优化政策实施路径。在财税激励政策的实施过程中，不断提高政府部门的引导和服务效能，指导企业完善其内部管理，让企业充分享受科技创新的财税优惠政策，促进常州市社会经济的高质量发展。