全球“抢人”？移民政策之变

赵菀滢

11月15日这一天，世界人口突破80亿大关口，跨越了一个历史性的里程碑。联合国的报告指出，对于贫困国家来说，持续的高生育率导致的人口快速增长，既是其发展缓慢的表现，也是其原因。但对于部分发达国家来说，人似乎还远远不够，“缺人”反而是它们经济增长乏力的原因之一。与全球人口突破80亿同时出现的，是不少发达国家的移民政策正百花齐放，一场全球“抢人”竞赛悄然拉开帷幕。

历史上大动荡、大变革时代，往往也是人口大流动时期。但与历史上不同的是，如今的人口流动，更显眼也更具有影响力的，是某些国家出于经济发展和国际竞争的需要而争相吸引高素质人口。当然，也有民粹政治操弄下的反移民冲动。在可预见的未来，世界主要国家移民政策的变化及其实施效果，很可能成为影响国家发展后劲的一个重要因素。

“在我看来问题很简单，加拿大还需要更多人。”11月1日，加拿大移民部长肖恩·弗雷泽宣布了一个历史性的移民新政策目标—在未来3年内吸纳145万新移民，数额分别是2023年46.5万、2024年48.5万、2025年50万。

弗雷泽当天在多伦多附近举办的新闻发布会上表示，为了满足劳动力的需求、重新平衡人口趋势，加拿大“必须继续增加人口”。值得注意的是，在新政策宣布的前5天，加拿大人口普查公布的最新数据显示，移民人口已经占加拿大总人口的23%。这意味着，每5个加拿大人中就有1个是移民，已是自1867年加拿大获自治地位以来的最高占比。

如计划如期实现，到2025年，加拿大经济类移民所占比例将超过60%。此外，加政府还将搭建“快速通道”系统，为从事医护、制造、建筑等劳动力短缺行业的新移民加速身份办理。

“加拿大的移民扩张模式值得美国学习。”11月14日，《华盛顿邮报》的文章称，加拿大有一个相对有效的移民系统，能够对其经济需求做出合理的反应，美国则不然。该文写道，前有特朗普政府的南部邊境建墙以及“留在墨西哥”等移民劝退政策，而在竞选时宣称要让“1100多万非法移民的身份合法化”的拜登，入主白宫两年也未能兑现诺言，其中一大阻力便是共和党对移民的反感，导致法案在分裂的国会谈判中搁置。

但即便如此，美国在2023财年仍选择性地增加了职业移民绿卡的配额，在往年14万张的基础上新增了6万张，并且给予职业移民者其他移民项目难以企及的优势—排期短、速度快。

同样增额的还有澳大利亚。9月2日，澳大利亚内政部长克莱尔·奥尼尔在堪培拉举行的工作技能峰会期间宣布，本财政年度的永久移民配额上限，将由16万增加到19.5万个。其中，技术移民签证配额从79600个大幅增加到142400个。曾经在家庭移民和技术移民之间平均分配的永久移民签证分配，现在也将优先考虑技术工人。

“澳大利亚‘堡垒’正试图再次成为移民国家。”《日本经济新闻》的报道指出，由于澳政府疫情期间的严格防疫措施，以及缺乏对在澳临时移民和国际生的帮助，墨尔本在一年内流失了6万多人，澳大利亚也被戏称为一座密不透风的“堡垒”。但在疫情前，澳洲拥有经济合作与发展组织（OECD）中第二大临时移民劳动力，并且澳大利亚人中有近一半是第一代或第二代移民。

在“抢人”之争中，还有不少国家另辟蹊径，为移民开设新的签证通道，拓宽其移民目标。11月2日，法国劳工部长奥列维·杜索普在接受法国《世界报》采访时表示，法政府要出台一种“职业紧缺劳工居留证”，帮助招工困难的行业招聘到人手。杜索普表示，这项法案预计将于2023上半年实施，政府希望能促进移民的职业融入。比如，他希望在符合条件的情况下，终止在法申请庇护者前6个月禁止工作的规定。

英国则在5月30日启动了“高潜力人才签证”（HPI）的签发。为了通过吸引海外高技能人才提高英国的全球竞争力，该签证将对英政府公布的“全球顶尖大学名单”上的50所院校的学士、硕士或博士毕业生开放，允许这些大学的毕业生在没有工作机会的情况下，直接获得来英国生活工作的签证，且无需英国雇主支付赞助费用。中国的清华、北大、港大等高校名列其中。

尽管吸纳移民的手段层出不穷，但“抢人”的重点并非“普通人”，而是有一技之长的移民。早在1997年，麦肯锡公司的史蒂芬·汉金就提出了“全球人才争夺战”的概念。他认为，未来20年最重要的企业资源将是“聪明、成熟的商业人士，他们具有技术知识、全球敏锐度和操作敏捷性”。

对于某些国家来说，劳动力市场供不应求将是长期性的。根据美国劳工统计局的最新数据，2022年9月美国有超过1070万个职位处于空缺状态。在零售行业，大概有79.2万个职位空缺，然而该行业的失业人数只有61.4万（2022年10月）。换句话说，即使该行业的每个失业者都被雇用，也仍然会有18万个职位空缺。

在德国，技术工人的短缺已经开始伤及经济发展。据慕尼黑IFO经济研究所8月的数据，劳动力短缺在7月份影响了德国49.7%的公司，在4月43.6%的历史纪录上再创新高。由于没有充足的员工，空中客车、宝马和巴斯夫等行业巨头不得不削减产量，IFO预测这将导致德国经济每年损失850亿美元。

为何缺人？美国政策研究机构传统基金会的高级研究员瑞秋·格雷斯勒指出，一大根本原因是人口老龄化仍是一个长期存在的结构性问题。全球最大的人力资源服务公司之一任仕达集团，在今年5月发布的“劳动力短缺”报告中指出，在接下来的几十年里，全球老龄人口还会增加。预计到2030年，世界上每6个人中就有1个是65岁或以上的人，到2050年，这个数字将翻一倍。

以美国为例，随着“婴儿潮”（1946—1964年出生的人）这代数量最为庞大的劳动力群体迈入退休期，平均每天有1萬美国人达到65岁的退休门槛，同时疫情也加速了人们退休的进程。

与人口老龄化同时出现的，是不少发达国家面临着出生率持续走低的瓶颈。任仕达的报告指出，两大问题的结合意味着可以工作的人将大幅度减少。根据英国人口变化中心的数据，2021年英格兰和威尔士的出生率下降到了1.6，到2023年可能进一步下降到1.45。英国《金融时报》的分析认为，如果英国找不到一个平衡的、以增长为导向的移民战略，情况可能会变得更加糟糕。

多年来生育率全球垫底的韩国，今年第二季度总和生育率面临着再度下降的困境。根据韩国统计厅8月24日发布的《6月人口动向》，今年年度总和生育率预计将降到0.7。如果预测成为现实，那么韩国将再度刷新世界最低生育率的记录。韩国卫生和社会事务研究所的人口学家李相林（Lee Sang-lim）警告，如果没有全面的干预，到2030年代中期，韩国可能会出现严重的劳动力短缺，而且在三四代之内，人口可能会急剧下降。

尽管增加移民不能让所有问题迎刃而解，但目前的确是缓解劳动力缺失的不二选择。比如美国，新移民往往年轻，愿意且有能力填补美国人不想或不能上任的岗位。墨西哥研究机构Colegio de la Frontera的数据显示，在美国边境被驱逐的移民绝大多数是男性，并且绝大多数是年轻人，其中近90%的人年龄在15—39岁，65%的人年龄在15—29岁。

根据该机构的报告，那些有在美工作经历的被驱逐者中，他们的职业非常多样化。颇为讽刺的是，这些职业与美国目前的高需求职业有明显的重叠。例如，约60%的人从事建筑业，约20%的人从事服务业（如食品业），近10%的人从事工业，8%的人是技术人员和行政人员。

除了能促进劳动年龄人口的发展外，经合组织的报告还认为，移民往往都带着技能来到新的国家，能为接受国的人力资本发展做出贡献，有助于技术进步。据移民研究机构“新美国经济”的数据，全球500强的公司里有45%是由移民和他们的子女创立的，这些公司在全球范围内雇用了超过1000万人。

美国国家教育统计中心的数据则指出，在前往美国的移民中，有43%是大学毕业生，但土生土长的美国人却只有29%的本科毕业率，并且美国大学授予的STEM（科学、技术、工程、数学）学位有一半以上给了国际学生，大约一半H-1B临时工作签证的申请人，拥有美国大学的硕士或以上学位。

“美国的教育系统没有培养出足够的具有相应技能的国内毕业生。”美国安全和新兴技术中心2020年的一份报告也指出，美国半导体领域的劳动力中大约40%是外国人。自1990年以来，在相关的研究生课程中，外国出生的学生数量几乎增加了两倍，但不幸的是，目前的移民政策使企业留住这些人才变得异常困难。

有更多的门在敞开，也有国家选择了关上。10月15日，随着极右翼的瑞典民主党人乌尔夫·克里斯特松出任新首相，瑞典进一步收紧了移民政策。瑞典历来被视为欧洲对包括难民在内的各种移民最慷慨的国家，移民在2016年总数是163万，约占其总人口的17%。然而，此前的开放态度也给瑞典带来了困扰与不安。《外交政策》的专栏作家詹姆斯·特拉布在一篇名为《地球上最慷慨的国家之死》的文章中指出，即使是最仁慈的国家也有其局限性。

一个鲜明的对比是，自瑞典开放接纳移民后，其犯罪率持续飙升，甚至一度成为瑞典的头号问题。根据瑞典国家预防犯罪委员会的一份报告，在过去20年里，瑞典的枪支暴力水平，从欧洲最低的国家之一变成了最高的国家之一，情况比意大利或东欧还要糟糕。该报告称：“瑞典枪支杀人事件的增加与社会贫困地区的犯罪环境密切相关。许多来自索马里、厄立特里亚、摩洛哥和北非的移民，从事毒品贩运和使用爆炸物。”

而对于新移民来说，他们的幸福指数也都落后于瑞典人，而且差距非常大。伊朗裔瑞典经济学家蒂诺·萨南达吉的一项研究称：“在瑞典，外国出生的人占长期服刑人员的53%，占失业人员的58%；瑞典77%的儿童贫困存在于有外国背景的家庭，而枪击案中90%的嫌疑人有移民背景。”

更令决策者们担忧的是，瑞典人对移民的看法也急转直下。据瑞典媒体2015年的民调，当时有70%的人对移民持赞成态度，但益普索2020年的一项调查显示，有60%的瑞典人赞成减少移民，还有2/3的人希望对每年接纳的移民数量设定一个固定的上限。

无论是对移民者还是吸纳移民的国家，伴随的突出问题是如何融入。社会如何包容更多的人种和文化？移民者要如何融入新环境，或者说，是否要“被同化”？

即使是在大开国门的加拿大，也仍有一半的加拿大人认为，太多移民“无法接受加拿大的价值观”。在美国，是否能接受移入国的价值观，或者说是否能“被同化”，更是移民政策的公共辩论中的一个持续存在的主题。早在1891年，美国马萨诸塞州参议员亨利·卡伯特·洛奇就曾称，移民“给这个国家带来了很难同化的人，这些人对美国的文明标准没有什么承诺”。类似的观点，今天也能在前总统特朗普、共和党政客马可·卢比奥的嘴里听到。

但在斯坦福大学兰·阿布拉米茨基教授看来，“被同化”是个伪命题。他在研究1850—1913年的移民浪潮（当时有3000多万欧洲移民）后写道，如果国家继续根据这样的信念来确定移民政策，即“移民永远是移民，移民保留他们过去的生活方式并与主流文化保持一定距离”，那也将是个错误。他认为，证据已经表明，“被同化”是真实的、可衡量的，并且随着时间的推移，移民会越来越像当地人，而新的一代人形成了作为美国人的独特身份。

在政治层面，“移民无法融入社会”的观念，成了民粹主义者推动反移民政策并达成个人政治意愿的抓手。今年10月，意大利极右北方联盟党领导人马泰奥·萨尔维尼出任意大利副总理和基础设施与可持续交通部长。《耶鲁大学国际研究评论》杂志分析指出：“萨尔维尼正是成功地利用了社媒和民粹主义，创造了一个‘我们与他们（移民）’的二分法，在本土意大利人和那些‘外来者’之间建立分裂。”

上述文章写道，萨尔维尼时常使用“意大利人至上”和“意大利人第一”这样简单的短语来煽动反对移民情绪，将意大利经济低迷的原因归咎于移民，并围绕自己构建了一个“特朗普式”的个人崇拜。皮尤研究中心的数据显示，在萨尔维尼2018年到2019年担任副总理和内政部长期间，普通民众中的反移民情绪出现了明显的上升。2018年，有35%的意大利人将移民列为他们国家面临的两个最重要问题之一，比2014年增加了17个百分点，增幅远远高于法国（6个百分点）和西班牙（3个百分点）。

对于某些发达国家来说，“抢人”是国家发展的需要，而反移民也有着社会和政治土壤。两股力量的拉扯，最终会反映到移民政策的变化上。但无论如何变，这些国家在吸纳移民上的优势，短期内不会改变。更值得深思的是，这对于广大发展中国家来说，意味着什么？