公共法律服务体系建构的三重逻辑

宋方青 张向宇

目 次

一、历史逻辑：法制内嵌到独立发展的阶段转向

二、理论逻辑：经验描述与规范指引的观念体系

三、实践逻辑：实践创新与普惠均等的发展路径

四、结语

随着管理型政府到服务型政府的职能定位转变，为人民提供公共服务在我国逐渐成为法治政府建设的应有之义，公共法律服务作为政府供给公共服务的重要组成部分，由政府统筹协调，已成为实现法律服务均等化和社会创新治理、国家治理能力现代化的重要制度安排。党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”2017年至今司法部多次对公共法律服务的体系建设、多平台融合发展建设、工作指引等事项发文指导。2019年7月中办、国办联合印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，促使公共法律服务体系建设驶入了快车道。在实践中持续完善公共法律服务体系的同时，如何从理论角度阐释公共法律服务这一命题，进而为实践发展提供丰富的智识资源也就成了学界思考的重大理论问题。从整体上阐释公共法律服务体系建构的内在逻辑对促进公共法律服务体系的完善和发展具有重要的学术价值、实践价值和社会意义。历史逻辑的分析能够为我们准确把握公共法律服务这一理论命题的脉络提供清晰指引，同时也能够为公共法律服务体系的未来发展提供可资镜鉴的经验性资源；理论逻辑的梳理将现有理论资源提炼，形成基于反思的体系性建构框架，进而为公共法律服务体系建设提供具有普遍性的理论共识；对公共法律服务体系实践逻辑的分析能够为理论反思提供实践支持，同时这种反思性研究也能够进一步推动公共法律服务实践有效且有序的发展。有鉴于此，本文将围绕公共法律服务体系建构的历史逻辑、理论逻辑以及实践逻辑展开论述。

一、历史逻辑：法制内嵌到独立发展的阶段转向

历史不单是时间维度的回溯，在规范和证成当下行动合理性的同时，还具有前瞻性的要求，〔1〕参见［英］尼尔•麦考密克：《法律推理与法律理论》，姜峰译，法律出版社2018年版，第89-92页。由此为未来行动方案的选择提供参考借鉴。任何理论命题的发展脉络必然与其他命题、制度环境以及时代背景息息相关。我国公共法律服务体系的建构有其自身的历史发展逻辑，大致可分为孕育奠基时期（1949年至1978年）、逐步积淀时期（1978年至2014年）以及发展完善时期（2014年至今）。在孕育奠基时期和逐步积淀时期虽然没有公共法律服务之“名”，但一直存在公共法律服务之“实”，即伴随中国法治历史进程的公共法律服务实践始终是存在的。不过也应当认识到“公共法律服务”的概念直到2014年才正式出现在中央决策文件中，在党中央的统筹安排和有力推动下，公共法律服务才获得了独立的制度地位并且形成了现有的实践格局。

（一）孕育奠基时期（1949年至1978年）

“公共法律服务”的概念并非一蹴而就，孕育奠基时期并未出现公共法律服务之概念。尽管此时期的具体举措已经具有公共法律服务之“实”，但是这些举措大体上属于前置的整体积累。为新中国的建设发展创造法制环境，是特殊时代背景下的迫切要求，也是新中国成立之初党和政府的重要工作之一。下述具体举措便是置于该整体背景之下的，就其性质而言可以被统称为司法服务保障职能。以人民为中心的司法服务保障措施为公共法律服务概念的提出和体系建构奠定了基础，具体而言包括：

其一，司法服务保障职能的确立。伴随着《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年9月《中华人民共和国宪法》的颁布，司法服务保障措施的展开具有了宪法依据以及初步的制度基础。此时，人民司法制度、辩护权制度以及为人民服务、公开审判等制度雏形和法律原则都被宪法确定下来。其二，人民调解制度的确立。1954年3月，政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，首次确立人民调解制度。在总结以往人民调解制度经验的基础上，〔2〕在《人民调解委员会暂行组织通则》颁布之前，我国很多地区都已经有了关于人民调解的制度实践。据不完全统计，从中华人民共和国成立到《组织通则》颁布这段时间，先后颁布过有关人民调解规范的有苏北、河北、平原、松江、甘肃、浙江、山东、云南、江西、新疆、内蒙古、武汉、天津等省、市、自治区，有的大区如东北人民政府、中南军政委员会、西南军政委员会也颁布过专门指示；人民调解组织也广泛建立起来，据不完全统计，截至1953年底，华东区已有调解委员会约四万六千个，占全部乡数的百分之八十；华北区的山西和河北，约有三分之一到二分之一的县份建立了区村调解委员会或联村调解站；中南、西南的绝大部分地区处于大规模典型试验的阶段。参见韩延龙：《我国人民调解工作的三十年》，载《法学研究》1981年第2期，第44-45页。为新法律秩序下人民调解的有效展开提供了制度基础和规范指引，有力促进了人民调解工作的发展。〔3〕《组织通则》颁布后，人民调解制度和实践迅速发展，到1954年12月，短短十个月时间，全国已有调解委员会十五万五千一百多个。参见韩延龙：《我国人民调解工作的三十年》，载《法学研究》1981年第2期，第46页。在“人民司法”理念贯彻下，人民调解制度作为非诉纠纷解决机制，与诉讼纠纷解决机制合力为人民维护自身利益提供畅通渠道，共同构成了新中国成立初期司法服务保障制度的重要内容，同时也成为日后公共法律服务体系的制度内容。其三，律师制度初步发展。制度层面，1954年《宪法》和《人民法院组织法》两部法律将被告人的辩护权及律师制度予以明确。〔4〕1954年9月颁布的《中华人民共和国宪法》第76条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。”同月颁布的《中华人民共和国人民法院组织法》第7条规定：“被告人有权获得辩护。被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护。”1956年发布的《关于建立律师工作的请示报告》对律师的性质、任务、工作机构等都作出了原则性规定，〔5〕参见章武生：《中国律师制度研究》，中国法制出版社1999年版，第16页。次年，《律师暂行条例（草案）》也由司法部起草完成。随之，全国各地的律师队伍、法律顾问处以及律师协会相继建立。〔6〕到1957年6月，全国共建立了19个律师协会，800多个法律顾问处，有专职律师2500多人，兼职律师300多人。参见熊秋红：《新中国律师制度的发展历程及展望》，载《中国法学》1999年第5期，第15页；王福强、付子堂：《实践驱动：新中国律师制度研究70年》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2019年第6期，第11页。其四，开展法制建设配套工作。法制宣传、法制教育以及法制队伍培养等工作逐渐开展，丰富了司法服务保障制度内容。

上述四个方面共同构成新中国成立之初司法服务保障制度的主要内容。这一时期的具体举措呈现出下述特点：首先，此时期是中国政权创建和巩固、经济恢复时期，也是摧毁旧法传统、创建新法制的重要阶段，这使得法制秩序建构必然首先服务于这一时代要求。由此带来的结果是，尽管司法实践中已经触及公共法律服务建设，但是这种结果并非经过理论验证的有意追求，而是各方面（尤其是法制建设）贯彻“为人民服务”理念所带来的附随结果。此时期法制建设者并没有明确的公共法律服务概念，但服务于“以人民为中心”和“为人民服务”理念的司法服务保障制度则蕴含了现代公共法律服务的精神。其次，旧有的阶级斗争范式贯穿法制建设始终，强调法制的阶级属性，法制建设的任务就是消灭阶级敌人、摧毁旧法体系，由此也影响到公共法律服务体系建设。在法制宣传、法制教育以及法制队伍建设等方面，阶级斗争范式更是始终如一。1952年司法改革和1957年的反“右”运动用新的法律观在实践层面和理论思想层面彻底对旧法体系下的法律工作者进行法制教育，最终目的是彻底废除旧法体系。〔7〕参见赵晓耕：《70年法治变迁：为法治现代化提供历史依据和借鉴》，载《人民论坛》2019年第31期，第116页。最后，尽管法制建设者在这一阶段并没有清晰明确地提出公共法律服务体系的概念，但是“为人民服务”作为政治系统中的原则和理念，已经开始逐渐渗入到建国之初国家各项建设事业之中，党的领导作为政治原则也有力地贯穿到法制系统等各种社会系统之中，有关法制建设的实践操作和司法理念为其后公共法律服务体系的建构提供了可资借鉴与吸取的经验和教训。

（二）逐步积淀时期（1978年至2014年）

党的十一届三中全会后，随着执政党政治决策的转变，法制秩序获得了巩固政权之外的实践价值。及至党的十五大强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，中国法制建设发生质的改变。1999年修订宪法，将法治与法治国家予以宪法确认，〔8〕参见张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》，载《吉林大学社会科学学报》2018年第5期，第7页。2012年，党的十八大强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提出法治中国的命题，自此，法治中国成为主流的政治命题。此阶段，国家政治经济体制的改革以及对外开放政策的实施亟待法制的重新确立，复杂多样的经济社会也需要法制秩序的规范指引，各种因素的汇聚促使社会主义法制（法治）建设步入新时期。此阶段公共法律服务概念仍未在顶层政治决策文件中出现，但毫无疑问的是：“基本公共服务均等化”已经成为此阶段政治决策层关注的重点内容。公共法律服务不仅是法制（法治）秩序建构中的重要命题，更是公共服务体系的重要组成部分，由此对基本公共服务内容的关注必然涉及公共法律服务体系建构。此阶段公共法律服务的发展情况，主要体现在下述四个方面。

其一，在法制与法治建设的历程中推动公共法律服务体系的构建。我国在政治决策转变到以经济建设为中心的同时，全面启动了立法以恢复法律秩序和社会秩序；与此同时，司法行政机关建制的恢复和改革保障了公共法律服务体系的发展。〔9〕参见孙业群：《司法行政权的历史、现实与未来》，法律出版社2004年版，第57-59页。其二，基本公共服务中有关公共法律服务的内容逐渐明晰且扩大。为彻底贯彻法治理念，摒除法律虚无主义和法律工具主义的影响，国家倡导并开启全民普法活动，伴随着“行政主导+多方参与”模式下的全民普法活动，法制教育取得较大发展，也因此为公共法律服务体系的建构提供了较为充足的人力资源；〔10〕自1985年11月22日，六届全国人大常委会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在公民中基本普及法律常识的决议》开始，时至今日我国已经先后制定7个“五年普法规划”，至今这一规模浩大的法制活动仍然是公共法律服务体系的重要内容。法律援助制度在法律规范层面得以确认并进一步发展；〔11〕1996年，全国人大会议通过《刑事诉讼法》修正案，刑事法律援助制度首次在立法上予以确认；1996年，全国人大常委会通过了《律师法》，法律援助制度得到了进一步确认；2003年，《法律援助条例》颁布实施之后，我国法律援助制度体系初步建立，进入稳步发展期；2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议表决通过《中华人民共和国法律援助法》，自2022年1月1日起施行。市场化法律服务组织的兴起极大增强了社会层面法律服务的供给能力。以往基层法律服务所、律师事务所以及公证处等是国家机器的组成部分，随着市场经济体制建设的推进，它们转而成为市场体制中的一员。〔12〕2000年9月，司法部发布《基层法律服务机构脱钩改制实施意见》，将基层法律服务所界定为提供法律服务的中介组织，列入清理整顿和脱钩改制的范围。由此开启了基层法律服务所实行“自主执业、自收自支、自我管理、自我发展”的自律性运行进程。与此相似，律师事务所、公证处等机构也在此前（1993年）从国家机器的组成部分过渡为市场化的中介组织，而其从业人员也从“国家工作人员”转变为“职业者”。参见程维荣等：《新中国司法行政60年》，上海社会科学院出版社2009年版，第15-16页。其三，基本公共服务均等化的推进，并未改变法律服务需求供给的非平衡状态。受城乡二元结构的影响，城镇地区较之广大农村地区享有更丰富、更便捷的公共法律服务，但基层农村则存在大量法律服务需求得不到满足的问题。其四，此阶段的公共法律服务体系实践受到多种因素的交织影响，在法律服务市场割据的表象之下，隐藏着行政壁垒等政治因素。此时期，诸多法律服务市场参与主体不是由司法行政机关直接管理，而是牵涉到多个在国家行政体制内非常强势的部委。〔13〕例如，原经贸委大力发展着国有企业内部的法律顾问制度，原知识产权局垄断了专利代理人的资格和考试，工商局（现在的市场监督管理局）批准设立了大量法律咨询公司，劳动局（现在的人力资源和社会保障局）、税务局甚至妇联都设有法律服务中心。参见刘思达：《失落的城邦——当代中国法律职业变迁》，北京大学出版社2008年版，第17页。此外，值得注意的是，这一阶段已经开始出现某些省市对公共法律服务体系建构的先行实践探索，为其后的制度发展提供了有益借鉴。〔14〕2011年11月，江苏省第十二次党代会明确提出“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”，司法行政机关立足具体内容，鼓励各地探索实践形成了各具特色的公共法律服务模式。

此阶段公共法律服务体系建构与政治经济体制改革以及法制（法治）建设同步开展，呈现出如下特点：一方面，法制（法治）建设开始成为与政治经济建设和国家建设同等地位的一项内容，内置于法制（法治）建构中的公共法律服务体系建构开始成为法制（法治）建设的重要内容。与此同时，对公共法律服务体系建构的关注成为党和政府自觉努力的方向之一。〔15〕早在1994年，时任司法部部长肖扬已提出司法行政“大服务”的思想，力推律师制度、人民调解制度、公证制度等多项改革举措。同时，有实务工作者提出“司法行政两个体系”的概念，将司法行政工作抽象出“法律保障”和“法律服务”两个体系，其中，“法律服务”体系重点突破、优先发展律师、公证、基层法律服务等工作。参见梁德超主编：《司法行政两个体系理论与实践》，法律出版社1997年版，第8页。“政府主导，自上而下”的权威主义建构模式，在该阶段有力地促进了公共法律服务体系的发展。另一方面，虽然公共法律服务概念还没有明确提出，但是随着基本公共服务的发展完善，内置于其中的公共法律服务的实质内涵、具体内容以及建构路径逐渐清晰明确，其自身的发展不再是法制（法治）建设大背景的附随结果，而是转而成为党和政府自觉追求的结果。逐渐趋于清晰的概念、明确的制度内容等使得公共法律服务形成初具逻辑理性的制度体系，这也为下一阶段的理性建构奠定了基础。

（三）发展完善时期（2014年至今）

2014年党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）揭开了依法治国的新篇章，中国的法治建设进入新的历史阶段。社会主要矛盾的转变在法治层面表现为人民群众对法治建设的期待与法治建设发展尚不平衡不充分的现状存在一定的差距。〔16〕参见王利明：《新时代中国法治建设的基本问题》，载《中国社会科学》2018年第1期，第45页。这些政策文件的出台以及理论论断的突破，为公共法律服务体系建构的发展完善提供了政治基础及理论环境。这一时期，公共法律服务概念正式在《决定》这一中央决策文件中出现。与此同时，法律系统已经拥有与诸如政治系统等其他社会系统同等重要的地位，法治建设开始成为国家发展进程中的目的本身。概言之，此阶段法治自身成为目的，获得了较之以往完全不同的独立地位。这一思想理念的渐进转变对公共法律服务体系发展产生了决定性影响。公共法律服务体系在历经孕育奠基时期和逐步积淀时期的基础积累后终于拥有了清晰明确的概念和相对完备的制度内容。

此阶段的公共法律服务体系建设呈现出较之以往显著不同的内容。其一，政策制度体系得以建立并为进一步完善公共法律服务体系建构的实践发展提供了良好的政治支持以及规范指引。《决定》统括性地指出覆盖城乡、重在民生的工作重点，此后相继出台《公共法律服务事项清单》《公共法律服务网络平台、实体平台、热线平台融合发展实施方案》等诸多更为细化的政策文件，从服务内容、服务路径等具体层面为公共法律服务实践提供指引。其二，公共法律服务体系建构实践继续推进和完善。伴随着公共法律服务“三大平台”一体建设、服务内容的扩大、服务获取方式的进一步优化，公共法律服务的实践发展迎来新的局面。其三，公共法律服务的本体论和价值论在法治秩序中得到彰显。在政策实践和科学研究中开始了关于公共法律服务的本体论和价值论探讨，对于明晰公共法律服务的性质、价值具有重要作用。其四，新的制度矛盾开始在公共法律服务体系建构中显现。例如，多元纠纷解决机制框架下，公共法律服务体系和诉讼服务体系在纠纷解决方面都面临着制度梗阻和运行机制不畅等问题。〔17〕参见杨凯：《论公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同》，载《中国法学》2021年第2期，第264-265页。

公共法律服务体系呈现出较之以往不同内容的同时，也显现出明显不同的特点。一方面，公共法律服务体系建设在顶层制度设计中被首次明确。《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》《关于加快推进司法行政改革的意见》《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》等顶层设计将一系列的政策制度逐步确定下来。公共法律服务体系在政策的支持和实践的推动下形成了自己的体系，包括以政策制度设计为核心的制度体系，以实践中理性建构为核心的实践体系，以价值理念为核心的理论体系。〔18〕具体而言，制度体系由涵盖公共法律服务总体规划、平台建设、工作指引、事项清单等方面的制度要素构成，是将各项工作“制度化”的结果；实践体系是国家、地方在服务机制、服务供给、服务保障方面进行积极探索的有益尝试；理论体系则涉及对公共法律服务的概念界定、价值考察等内容。三种体系共同内置于公共法律服务体系，其中，制度体系提供政治动力支持，实践体系在“自上而下+自下而上”的模式下发展，〔19〕“自上而下”指公共法律服务体系建设以国家统筹推进、地方积极探索为重要特征，例如在两办发布《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》后，云南、江西、河南等省份相继出台具体的配套实施办法进行落实；“自下而上”模式指公共法律服务的地方实践工作中能够积累大量鲜活素材，发现真问题真诉求，对政策体系与理论体系形成有效反馈，如地方公共法律服务的特色举措为上层制度设计和改善提供了经验性资源。两种模式不断交互，从而形成了政策与理论指导实践，实践为政策与理论的改进提供经验支持的良性循环。后文将对此展开详述。理论体系则是公共法律服务体系的价值理念及其内涵演变。另一方面，该阶段对公共法律服务的探讨不再仅仅局限于其自身，而是将其内置于多元纠纷解决机制中进行阐释。此前对法治秩序中公共法律服务体系的探讨建立在下述潜在命题之中：公共法律服务体系并不具有独立于其他系统的地位，其具有的是附属地位。此阶段的探讨则是明确建立在公共法律服务体系具有独立地位的前提下，这一改变对于公共法律服务体系建构具有决定性影响，由此，我国公共法律服务事业进入了大发展的阶段。

二、理论逻辑：经验描述与规范指引的观念体系

我国公共法律服务体系的建构与发展既需要基于特定社会背景的历史经验积累，更离不开基于现代理性的理论反思与创新突破。内置于法治秩序建构中的公共法律服务体系在享有独立地位的同时，具有自己独特的理论逻辑。理论逻辑的阐释关涉到公共法律服务的概念体系、公共法律服务的内容体系、公共法律服务的价值体系，它们可以分别凝炼概括为公共法律服务体系建构关涉的三个命题，即概念命题、内容命题、价值命题，这三个命题从是什么、有什么、追求什么三个层次共同构成对公共法律服务体系建构的理论阐释。

（一）概念命题

公共法律服务的具体实践内容，自建国以来便处于不断发展变化之中，但公共法律服务概念的理论界定，则稍显滞后。概念命题的主要内容是阐明“公共法律服务”的概念内涵，也就是对“什么是公共法律服务”这一问题的理论反思。对于这个问题的回答，既需要回溯公共法律服务及其相关概念的内涵演变历程，也需要考察不同时代不同社会背景下作出的独特理论建构。

“公共服务”是公共法律服务的上位概念，对公共法律服务概念的阐释必须以对公共服务概念的阐释为前提。狄骥指出，任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务。〔20〕参见［法］莱昂•狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，中国法制出版社2010年版，第33页。狄骥对公共服务概念的界定涉及两个关键因素——政府控制和社会团结。进言之，狄骥界定的公共服务概念关涉到强制性公权力和社会利益两个因素，〔21〕需要注意的是，即使在狄骥定义的公共服务概念中政府控制因素得到强调，但在新公共管理运动的兴起浪潮中，社会端的多元化供给也同样不容忽视。参见刘玉姿：《政府购买公共服务立法研究》，厦门大学出版社2016年版，第66页。这两个因素同样在公共法律服务内涵的界定中扮演着关键角色。

我国学界对公共服务的概念已展开了诸多有益的学术探索。当前，学界对公共法律服务概念大多从政策文本角度出发进行界定，且对公共法律服务内涵的界定主要围绕“公权力”和“社会功能/社会利益”两个核心因素展开。“公权力”因素强调司法行政机关是提供公共法律服务的关键主体，因为“提供公共法律服务是一项国家义务，国家是公共法律服务的责任主体，其通过行使公共权力，提供公共配给来维护和促进公共利益”；〔22〕宋方青：《公共法律服务的科学内涵及核心要义》，载《法制日报》2019年7月12日，第2版。“社会功能/社会利益”因素则强调公共法律服务体系建构的目的是满足人民法治需求进而促进社会发展。论及公共法律服务的基本特征，有学者认为我国公共法律服务体系的基本特征包括公平性、公共性、公益性、均等性、便利性以及基本性；〔23〕参见杨凯、韩秋林：《现代公共法律服务体系建构的基本逻辑》，载《法治论坛》2020年第3期，第123-128页。也有学者认为公共法律服务体系除包括公共性、公益性、均等化以及基本性外还包括常态化、保障性以及正义性三个特征。〔24〕参见刘炳君：《当代中国公共法律服务体系建设论纲》，载《法学论坛》2016年第1期，第121-122页。但是，上述对于公共法律服务体系特征或者是核心要义的阐释采取的是“外部视角+法律服务供给者”的角度，这种阐释方式尚未能全面阐明公共法律服务自身的性质。

在采取上述方式的同时，还应该结合采用“内部视角+法律服务需求者”的阐释方式，即从公共法律服务需求者（人民）的角度出发，明确人民法治需求的具体内容，以此阐释公共法律服务的特征或者是核心要义。“内部视角”强调分析法律服务需求者自身对法律服务的“真正需求”和“内心接受”，更加切实关注其自身真正的对法律服务的需求，从而摆脱外部视角下对法律服务需求者主体性的忽略，因此，采用这种方式进行阐释，“人民性、公平性、现代性”当为我国公共法律服务的核心要义，“公共性、法律性、服务性”是我国公共法律服务的基本特征。〔25〕宋方青：《公共法律服务的科学内涵及核心要义》，载《法制日报》2019年7月12日，第2版。

从需求者角度继续推演，公共法律服务同时还应该具有可接受性以及可选择性。可接受性意味着，要从法律服务需求者角度考虑公共法律服务的提供。〔26〕可接受性（Acceptability）是评价公共服务体系与受众之间“适合度”的重要指标，这一指标在公共法律类服务领域中也关系着提供服务的最终实效。参见王前、吴理财：《公共文化服务可及性评价研究：经验借鉴与框架建构》，载《上海行政学院学报》2015年第3期，第57页。相关责任主体所提供的公共法律服务必须实质上满足人民需求，其所提供的法律服务不能仅仅是形式上的，而且还必须是一种实质正义与形式正义相结合的公共法律服务。〔27〕正义价值的实现是公共法律服务的重要目标之一。参见杨凯等：《公共法律服务学导论》，中国社会科学出版社2020年版，第72页。可选择性则关涉到公共法律服务资源的供给，在充足的法律服务资源供给前提下，人民群众拥有选择权，即结合其切身需求和意愿进行自由选择的权利，由此才能符合公共法律服务的核心要义和指向。

所以，公共法律服务体系的概念界定应该从内部与外部、提供者与需求者多个角度出发，兼顾法律、服务的专业话语以及人民、公平的价值话语，从而在底层逻辑层面为公共法律服务的健康发展提供更加贴合社会与人民的概念指引。

（二）内容命题

公共法律服务体系建构的内容命题即具体内容——在公共法律服务核心概念的统摄之下，具体采取何种措施进行制度实践内容的整体建构。内容命题需要回答的是，“公共法律服务有什么”这一更加具有实践导向的现实问题，既需要微观地考察与阐释公共法律服务体系内部的建构方案，更需要运用宏观的视角去分析处于社会各系统间的公共法律服务体系与其它领域的边界与分工。

针对内容命题，学者从不同角度展开论述。有学者主张公共法律服务体系建构的具体内容应以服务内容为核心，平台架构为渠道，总体政策、人才培养、资源供给、实效评鉴为支撑；〔28〕参见杨凯、张怡净：《论公共法律服务体系建构的法学理论构架基础》，载《南海法学》2020年第4期，第1-14页；杨凯、韩秋林：《现代公共法律服务体系建构的基本逻辑》，载《法治论坛》2020年第3期，第123-139页。也有学者指出，基于农村公共法律服务特点，应当在区分城乡差异、合并同质的前提下，构建公共法律服务在区位因素上的整体框架；〔29〕参见陈朝兵：《农村公共法律服务：内涵、特征与分类框架》，载《学习与实践》2015年第4期，第82-89页。另有学者在对上海市X区公共法律服务项目进行实证研究的基础上，指出公共法律服务在科层整合、市场经纪、技术治理三大机制方面的耦合有助于推进新时代城市社会治理。〔30〕参见戴康：《城市社会治理中的公共法律服务》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期，第76-79页。这些针对公共法律服务体系内容命题的阐释基于内部和微观双重视角，即从公共法律服务体系自身出发阐明其体系内容，从微观视角提出公共法律服务体系建构的具体方案。在展开上述视角下内容命题阐释的同时，也有学者基于学科交叉角度，从指导思想、公权力权能界限、知识社会化以及奖惩机制四个方面分别对公共法律服务体系建构的前置预设和深层逻辑进行探讨，力图为其理论构建和实践操作提供一定参考。〔31〕参见徐尚昆：《推进公共法律服务体系建设的理论探讨》，载《中国特色社会主义研究》2014年第5期，第42-47页。

上述阐释公共法律服务体系建构的具体举措虽已囊括了诸多方面，但是这些具体举措所立基的视角仍可进一步扩展。在公共法律服务体系建构的具体举措之外，内容命题不仅要指出其背后隐含的是对法治系统自主性的坚持，更要将公共法律系统置于社会整体系统中进行审视。当然，新近研究成果已经开始着眼于法治系统内部考察公共法律服务体系与诉讼服务体系之间的交互模式与未来发展，〔32〕参见杨凯：《论公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同》，载《中国法学》2021年第2期，第264-284页。但仅基于法治系统内部进行阐释，仍不能完全阐明内容命题的具体内容。

在法治系统内部阐释的基础上，还应将公共法律服务体系建构置于整体社会结构中，考察其与政治、经济以及文化等其他社会系统之间的关系。这种角度考察主要是阐释其他因素对公共法律服务体系建构产生的影响，以及其他系统与公共法律服务体系建构的协调发展模式。结合前述历史逻辑的阐释，可以发现公共法律服务体系经历了“内置”—“独立”—“回归”的过程。在孕育奠基时期以及逐步积淀时期并没有出现独立的公共法律服务系统，公共法律服务系统更多是以司法服务保障和基本公共服务组成要素的角色出现，整体来说其是“内置”于其他系统建构之中。发展完善时期，公共法律服务从基本公共服务组成要素的角色中脱离出来，此时对于其内容命题的研究，更需要将公共法律服务体系与其他社会系统并列对照，以一种更加宏观的视角来看待这个仍处于完善成长时期的新兴体系。析言之，在目前内部与微观的研究基础之上，通过对公共法律服务体系进行宏观的、外部的观察，总结公共法律服务体系的特殊性，厘清公共法律服务体系在社会整体层面上与政治系统、经济系统的交互模式与影响路径，判别公共法律服务体系在法治系统内与司法系统、执法系统的功能异同，并且探索这些体系之间的协作机制，是公共法律服务内容命题方面进一步研究的重点。

总而言之，对于公共法律服务内容命题的探讨，既需要内部的、微观的体系建构，通过对公共法律服务本身的审视来完善、丰富其具体内容，也需要外部的、宏观的观察，以比较体系异同、探索互动机制的方式，进一步明确公共法律服务体系的系统边界与独立地位。

（三）价值命题

价值命题关涉到公共法律服务体系建构的价值理念基础。与概念命题、内容命题相关联，价值命题需要明确的是，前述概念与内容的建构是在何种理念统摄之下进行的。唯其存在受到人民认可的、正当的理念指引，才可能使制度的建构与发展符合现代法治的基本要求。〔33〕有学者从政府行为异化的角度对购买公共法律服务的实践困境进行分析，从中可以看出正确理念指引对于法治实践的不可或缺。参见张怡歌：《政府购买公共法律服务的异化与法治化破解》，载《法学杂志》2019年第2期，第133-140页。我国公共法律服务体系建构的价值论基础包括：人权保障理念、服务型政府理念以及良法善治理念，三种理念并非天然地内置于公共法律服务体系之内，而是历经价值理念的不断演进而成。

首先，人权保障理念是公共法律服务体系建构的首要价值理念基础。早在2002年便有研究者指出，社会主义国家的实践起点与归宿，应是保障人权。〔34〕参见李步云、邓成明：《论宪法的人权保障功能》，载《中国法学》2002年第3期，第44页。2004年宪法修正案更是将保障人权的内容直接写入正文，将人权保障提升到了宪法规范的高度，〔35〕参见韩大元：《宪法文本中“人权条款”的规范分析》，载《法学家》2004年第4期，第8页；焦洪昌：《“国家尊重和保障人权”的宪法分析》，载《中国法学》2004年第3期，第42页。奠定了人权保障的宪法基础。“为人民服务”“人民司法”以及“以人民为中心”等诸多理念都是我国践行人权保障的具体彰显。新时代背景下，在法律框架下为人民权益提供合理保障是全面推进依法治国的终极目标。公共法律服务体系建构是全面依法治国的重要内容，与全面依法治国的根本目的具有同一性。公共法律服务体系的服务性、公平性以及人民性等诸多核心特征，加之逐渐努力践行的均等性、普惠性等实践目标，既是社会功能等概念命题中的关键要素在公共法律服务体系概念建构中的主要表现形式，更是保障人民利益的具体体现，是人权保障的宪法理念在公共法律服务体系建构方面的映射。

其次，公共法律服务体系建构始终践行服务型政府理念。提供公共法律服务的关键主体是公权力机关，“公权力”是公共法律服务概念的一个核心因素，其在价值命题的表现就是服务型政府理念在公共法律服务体系建构中的贯彻。〔36〕服务型政府理念的提出本质上是为了整肃公权力被构建出来的原始动机，也是从观念层面进行控权的重要思路。参见［美］珍妮特•V. 登哈特、罗伯特•B. 登哈特： 《新公共服务：服务，而不是掌舵》（第3版），丁煌译，中国人民大学出版社2016年版，第92页。历史逻辑的阐释表明：管制型政府模式秉持“政府本位”的治理理念，必然造成公共行政效率低下等诸多弊端，为满足改革发展和人民需要，政府职能应当摒弃传统的管制型政府定位，向服务型政府转变，必须努力构建具有中国特色的公共服务型政府。〔37〕参见李清伟：《论服务型政府的法治理念与制度构建》，载《中国法学》2008年第2期，第28-37页；蒋银华：《政府角色型塑与公共法律服务体系构建——从“统治行政”到“服务行政”》，载《法学评论》2016年第3期，第19-25页。服务型政府是对传统管制型政府模式的根本变革，这种模式坚持公民本位和社会本位理念，其重心是向社会提供公共服务，在引导公民有序参与公共生活的同时，构建公权力机关与公民之间基于理性商谈的新型交互关系。〔38〕参见施雪华：《“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件》，载《社会科学》2010年第2期，第4-5页。服务型政府所坚持的“公民本位”和“社会本位”与公共法律服务体系概念命题的两个核心要素契合，因此，在公共法律服务体系建构过程中秉持服务型政府理念，是对公权力机关的自我要求，也是公众对公共法律服务提供者的期待。坚持以人为本，以提供丰富完善的公共法律服务为使命，形塑政府与公众之间新型的公共法律服务互动关系，成为公共法律服务体系建构的应有之义。

最后，良法善治理念自始贯穿于公共法律服务体系建构的全过程。我国法治建设已经进入新的历史阶段，法治理念的革新是新时期法治建设不可或缺的观念基础。“良法善治是贯穿习近平法治思想的一个重要主题，它既是中国全面推进依法治国伟大实践的智慧结晶，也是加快建设社会主义法治国家的基本价值追求。”〔39〕宋方青：《习近平法治思想中的立法原则》，载《东方法学》2021年第2期，第35页。公共法律服务体系的提出与实践，本身便是对于良法善治理念的贯彻落实。公共法律服务体系在调节社会矛盾、关注社会公平的功能方面，均体现着良法善治的价值遵循。

价值命题所关涉的人权保障理念、服务型政府理念以及良法善治理念三者相互关联，其统摄下的公共法律服务体系建构内置于全面依法治国的历史进程中，必助力于实现全面依法治国的根本目的。在历史命题与理论命题的支撑之下，我国公共法律服务的实践发展呈现出成果与隐忧并存的局面。

三、实践逻辑：实践创新与普惠均等的发展路径

公共法律服务体系建构与中国法治实践互融共生，它既是中国特色社会主义法治建设取得重要成就的反映，也进一步丰富和推动了中国特色社会主义法治事业的发展。如前所述，“公共法律服务”概念直到2014年才正式在中央决策文件中出现，但服务于人民的公共法律服务实践事实上一直伴随着中国法治建设的历史进程。公共法律服务体系的制度现实体现了其与中国法治实践互融共生的耦合关系，也反映出竭尽全力地推进依法治国的时代特性。服务于法治实践是公共法律服务体系建构与发展的根本性逻辑。

（一）横纵立体的制度架构与创新实践

新时期背景下的公共法律服务体系建构是在国家政策推进和地方自主驱动相结合的模式下孕育和发展起来的，即在顶层制度设计不断深入和相关政策不断完善的过程中，辅之以地方的区域特色试行而发展起来的。〔40〕在梳理我国公共服务建设的中国实践时，有学者将八项中央实践以及六项地方举措及成就分列，也与本文考察结果暗合。参见杨清望：《公共服务法治化研究》，中南大学出版社2020年版，第69页。

2014年出台的《决定》开创性地宣告，全面推进依法治国需要建设全国范围内的体系完备、覆盖城乡居民的法律服务系统。2017年国务院出台的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》确定基本公共服务的内容应囊括公共法律服务，其中基本公共服务的普惠性、保基本、均等化、可持续发展方向，也应成为公共法律服务工作的重点任务。2019年中办、国办共同出台了《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，在原有规划的基础上进一步提出覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的要求，明确了基本公共法律服务和多元化专业化的公共法律服务，并在提高管理效率、加大保障力度和加强组织领导方面作出指示。2020年12月，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》，将“为群众提供便捷高效的公共法律服务”列为加强公民权利保护的重要内容，将公共法律服务的供给实效明确为考察法治社会建设成效的重要指标。

此间，司法部将运用现代信息化技术打造服务平台作为新时期公共法律服务现代化建设的重要抓手，先后发布了公共法律服务信息化建设的发展规划、建设指南和多项技术规范。2017年《司法部关于“十三五”加强残疾人公共法律服务的意见》通过对于特殊群体的倾斜保护，进一步扩大公共法律服务覆盖面。随着基层政务公开的标准指引与服务事项清单的出台，也使得公共法律服务体系建设在改进管理体制和工作机制的方向上继续推进。而司法部与人社部共同出台的《关于深化公共法律服务专业人员职称制度改革的指导意见》，则从人员保障的角度为公共法律服务的良性发展保驾护航。〔41〕在针对公益律师群体的访谈研究中，受访律师普遍认为，建立公益法律人才培养的长效机制，才是保证服务供给的治本之道。参见周晓霞：《僭越与规范：我国公益律师群体形成机制研究》，法律出版社2016年版，第210页。

除了自上而下的顶层设计推进公共法律服务体系建设之外，地方政府对于顶层政策的理解与具体制度试水推进，形成了地方自主驱动的地方经验试点与模式探索。在中央层级给出总体指示后，各地方纷纷响应，研究出台更加符合地域发展情况的地方特色公共法律服务模式。（参见表1）

表1 各地公共法律服务创新模式

部分地方从现有的公共法律服务资源入手，着重统筹调整区域内的资源分布。例如北京的“四四六”模式，〔42〕“四四六”模式，即“实体、网络、热线、项目”四大平台、“市级、区级、街道（乡镇）级、社区（村）级”四级网络、“法治宣传育民工程建设、法律服务利民、人民调解为民、矫正帮教安民、法律援助惠民、视频会见便民”六大工程。将多个平台和各级政府的责任明晰、功能框定。与注重区域总体规划的北京模式异曲同工，深圳模式从公共法律服务的地理区位分布上入手，合理分配公共法律服务资源，在物理空间层面上向公共法律服务便捷化靠近了一大步。厦门经济特区立法中首创法律服务集聚区，探索构建集法律服务、社会宣传、理论研究、法治教育、智慧法务、文化交流等功能于一体的综合性法务创新实践中心。〔43〕参见《厦门经济特区公共法律服务条例》第33条。成德眉资模式着眼于跨行政区域范围的联动协同，着力提升同城城市圈的公共法律服务共建共享水准。杭州模式在网络平台上深入创新，利用信息化技术平台拓展公共法律服务的投放渠道，在不增加民众负担的前提下将公共法律服务的各类项目植入民众常用的网络平台中，拓宽了法律服务产品的获取渠道。在拓展法律服务地方发展新路径的同时，山东、湖北等地通过地方立法的形式将中央层级的指示予以细化，形成了具有地方特色的公共法律服务条例，〔44〕《山东省公共法律服务条例》于2020年9月25日审议通过，自2021年1月1日起施行。《湖北省公共法律服务条例》于2020年11月27日审议通过，自2021年3月1日起施行。在强调公共法律服务建设重要性的同时，也为下一阶段的具体建设提供具体指引和制度保障。

实践中，各地依据本地区客观条件，在深入推进公共法律服务供给端改革的同时，逐步探索建立公共法律服务的“区域化”“分类化”以及“专门化”制度体系，〔45〕“专门化”方面，珠海市在探索涉外公共法律服务做出了有益的探索，参见吴轼等主编：《珠海法治发展报告No.4（2022）》，社会科学文献出版社2022年版，第241页。针对不同区域（农村、城市开发区、高新区等）以及不同群体分别供给满足其需求的公共法律服务产品，为各类主体享受公共法律服务提供了更为便利的条件和具体措施。〔46〕如2009年由司法部、共青团中央发起的“1+1”法律援助活动，针对中西部地区法律资源严重短缺的地方，进行专项法律援助，在体现公共法律服务普惠性之外，也体现出针对特殊区域、特殊需求的专门供给。参见樊崇义等主编：《中国法律援助制度发展报告No.1（2019）》，社会科学文献出版社2019年版，第16页。与此同时，各地政府通过出台相关政策文件，充分发挥互联网数字技术、AI智慧平台等科技手段在法律服务需求判断与发现、均衡配置具体法律服务资源等方面的优势，形成并逐渐发展出诸如“数字技术+公共法律服务”“互联网+公共法律服务”等新型公共法律服务模式。〔47〕如武汉市司法局制定实施的《公共法律服务实体平台管理和服务规范》，对网络平台的服务形式做出详细规定。在上述举措同步实施的推动下，力求实现公共法律服务资源的均衡配置。

上述地方实践的实例，体现出地方政府在利用区位优势、整合当地资源、细化落实政策等方面做出的创新性贡献，其中优秀模式的经验推广，成为进一步完善与发展公共法律服务体系的可行路径。

（二）供需交互的优化路径与未来展望

伴随着中央的顶层规划与地方的制度尝试，公共法律服务主体服务内容叠加相关配套措施的制度框架已基本落实。司法部印发的《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》（以下简称《规划》）锚定了未来五年全国公共法律服务体系建设的总体规划，并给出了2035年基本建成现代公共法律服务体系的远景目标。《规划》中的细化项目大致可分为总体指引、具体要求和配套保障三个部分，其中包括公共法律资源均衡配置、服务渠道有效覆盖的基础规划，也囊括了提高社会整体法治素养、强化人才培养与组织保障等配套措施。值得注意的是，《规划》在“十四五”时期公共法律服务工作主要指标中提出25项指标，在其中7项约束性指标中，保证经费预算、保证服务机构的大范围建成与各大平台的搭建占了6项。可以看出，在“十四五”时期内，强化公共法律服务资源供给和形成合理高效的信息交互模式仍然是目前阶段的核心任务，也是实现2035年远景规划的重要前提。

若要让公共法律服务体系的整体布局落地生根，从顶层规划中走向社会现实，进一步使其融入公民的生活循环，则需要重点突破“社会需求缺口——政府供给无力”的服务资源错配这一核心困局。〔48〕有学者在分析司法诉讼制度面临的基层社会治理难题时，其视角与社会需求——治理资源这一分析思路近似，反映出法治系统在解决社会治理难题时遇到资源错配现象具有一定的普遍性。参见杨凯等：《公共法律服务体系建构新视野》，中国社会科学出版社2020版，第2页。若要进一步优化公共法律服务体系的实践状况，则必须在供给端与需求端的合理交互之中走出一条符合我国国情的优化路径，并且坚持公共法律服务体系作为公共服务与法治实践交叉之下特有的均等普惠理念与现代法治理念。

首先，在公共法律服务体系的供给端需要解决资源供给不足和错配的问题。虽然公共法律服务体系建设的基本框架几近完备，但是仍要抓住“开源节流”这一核心任务。开源方面，在政策资源以及人才培养上下功夫，每一层次的公共法律服务体系才能够正常运转。制度性的政治力量是公共法律服务建构的主体和基础力量。〔49〕政府在公共服务的供给中具有明显的优势，主要体现在规模性、强制性与公平性。参见李军鹏：《公共服务学——政府公共服务的理论与实践》，国家行政学院出版社2007年版，第78页。实践中，各地必须在坚持党委领导的前提下，整合政府部门和社会团体在内的各方参与主体，协调解决公共法律服务工作中的重要问题。《规划》将“法律援助经费纳入本级政府预算率”作为公共法律服务工作的约束性指标，足以说明公共法律服务经费保障制度的确立和完善的重要性。从地方实践来看，按照“事权与支出责任相适应”的划分原则，通过印发经费保障意见或出台专项经费管理办法的形式，将公共法律服务体系建设经费纳入本级政府预算，形成制度性保障的先进做法值得推广。〔50〕参见青海省财政厅、省司法厅、省发展改革委联合印发的《关于公共法律服务体系建设经费保障意见》以及广东省发布的《广东省社会治理专项资金（公共法律服务）管理办法》。同时，在服务资源投入端应加强社会合作水平，通过积极引导社会以及市场等主体的有序参与，拓宽社会各界参与渠道，进而充分发挥各社会主体、市场力量在法律服务产品提供及配套制度完善等方面的优势作用。最终实现在制度框架内公共法律服务的多元化多层次供给，形成以制度性政治力量为主，社会多方共同参与的公共法律服务供给立体格局。

其次，在社会需求端应形成更加合理、便捷的公民政府交互模式。应利用现代信息技术打造的网络服务平台模式，拓宽社会需求端的意见表达与信息传递渠道，为较为集中的社会需求提供更具针对性的公共法律服务。在明确社会需求、增强信息交流的过程中，相关综合配套服务体制机制需要进一步发展完善。司法部等部门的系列指导文件直接指出，〔51〕《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》《公共法律服务事项清单》及《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》等。只有将包括“三大平台”一体建设在内的诸多公共法律服务配套措施逐步落实——建成功能互通、高效联动的一体化公共法律服务平台，才能为人民群众提供高度共通互容的公共法律服务。供给端通过与社会需求端合理的信息交流，才可获悉本区位中建设公共法律服务体系所特有的社会环境，在接受顶层规划的指导、学习优秀范例的同时，因地制宜地设计出更加贴合本区位的公共法律服务内容与交互模式，从而实现公共法律服务资源的合理规划与精准投放，做到真正的“开源节流”。

前述优化路径无论是保证供给还是搭建信息化平台，都需要大量的资源投入，而目前的优秀范例大都集中在具有较高管理水平与资源供给的区域中心城市，在县、乡级别的区域内仍然需要进一步的落实基本公共法律服务框架。《规划》将县、乡两级公共法律服务中心（站）建成率与县级以上法律援助机构建成率划入约束性指标，并着重划定了5个专项指标对基层公共法律服务工作提出要求，〔52〕其中明确指向基层的指标包括“县、乡两级公共法律服务中心（站）建成率”“乡村‘法律明白人’配备率”“村（社区）法治文化阵地建设普及率”“全国村（居）配备法律顾问的比率”“村（社区）、乡镇（街道）人民调解委员会覆盖率”五项预期性指标，此外仍有“每万人拥有律师数”“每十万人提供法律援助量”“每十万人拥有公证员数”“专职人民调解员数量占人民调解员总数比例”四项以人口数量为基准的，体现普惠性的统一指标。体现出重视基层、保证普惠均等的顶层设计理念。所以，围绕服务乡村振兴战略，有效拓展城镇公共法律服务向农村地区辐射的方式和途径，创新政策帮扶、财政倾斜、人才援助等资源流通形式，形成空间层面上的公共法律资源投入的均等有序，是目前阶段实现公共法律服务普惠性的又一路径。

四、结语

新时代背景下，法治成为建设中国特色社会主义的关键词，倡导法治、践行法治以及实现法治理想成为国家治理中的各项制度得以开展的前提和内在发展动力，中国新时代的法治建设也以习近平法治思想为根本遵循，迈入新的阶段。从建国初期便开始积累实践经验的公共法律服务体系在经历三个时期的历史发展后，获得了独立的体系定位，形成了相应的概念内涵、制度内容与理念追求等体系架构。公共法律服务体系的建构不仅是实现全面依法治国的题中应有之义，更是宪法秩序下落实人权保障理念的必由之路。2022年是落实公共法律服务体系建设“近期目标”的收官之年，从历史、理论、实践三个层面进行回溯与前瞻，为公共法律服务体系至臻完善提供了充足的借鉴经验，也明确了其在坚持注重历史经验和理论探索的制度品行的前提之下，未来的可行发展方向。至关重要的是，在实现全面依法治国的进程中，推进和完善公共法律服务体系建构有助于塑造理想的法治社会生活，并最终达致全面依法治国的根本目标。