企业合规整改行刑衔接的协调机制

郭 华

目 次

一、导言

二、企业合规整改为何需要行刑衔接

三、企业合规整改需要哪些行刑衔接

四、企业合规整改行刑如何有效衔接

五、企业合规整改行刑衔接的权利救济

六、余论

一、导言

随着企业合规的全球兴起，以刑事合规作为推进企业合规的路径已成为优选。我国检察机关试点的刑事合规亦作了类似的选择。检察机关将其作为一项为经济社会高质量发展提供有力司法保障的创新性改革尝试，在部分地区开展了为期两年的刑事合规试点和探索，并在消除内生性致罪的风险因素、促进涉案企业合法经营以及诉源治理等方面取得了积极的成效。〔1〕据统计，2021年3月起，最高人民检察院在北京、上海、江苏、浙江等10个省份开展第二期涉案企业合规改革试点工作。截至2021年12月，10个试点省份共办理涉案企业合规案件608件，不起诉企业164个，自然人302人。参见沙雪良：《最高检检委会副部级专职委员万春：涉案企业合规改革向纵深推进》，载《新京报》2022年3月7日，第A7版。在刑事合规改革试点深入推进的过程中，由于涉及部门较多、领域较广、范围较大、专业较强及跨越不同法域，仅仅依靠检察机关的法定职能和司法资源难以完成如此复杂艰巨的任务。最高人民检察院于2022年4月2日会同全国工商联专门召开会议，深入总结了两年来企业合规改革试点的工作情况，对全面推开改革试点作出了具体部署，〔2〕参见徐日丹：《如何让好制度释放司法红利——全国检察机关全面推开涉案企业合规改革试点工作部署会解读》，载《检察日报》2022年4月6日，第1版。并联合九个部门出台了《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》（全联厅发〔2022〕13号），体现了刑事合规尤其在企业合规整改方面对相关行政职能主体参与和协助的必要性和迫切性。因为涉案企业整改的专项合规方案评价、实施及其监督、评估需要行政执法部门特别是涉案企业的业务主管部门或者行政监管部门给予专业的监管指导和执法引导。只有行政职权和司法职权顺畅衔接并有效地协同配合，共同指导和推进涉案企业的合规整改，才能形成价值取向与功能指向一致的激励机制，建立起有效的企业专项合规管理体系，进一步推进全面合规管理体系建设。可以说，企业的主管部门或者监管部门在企业合规整改中不可缺席，需要发挥其特有的衔接作用。目前，尽管我国在规范意义上建立了行政执法和刑事司法的衔接机制，但因企业合规整改中的行刑衔接不同于一般意义上行刑程序的衔接，特别需要行政职权向司法程序延伸，并积极参与、配合和不断跟进、协同，以便维护涉案企业的持续性经营和市场的竞争力，从而避免涉案企业在整改中因不同程序的“往返”或者程序的回流付出超越经营义务的额外成本。基于此，本文对上述问题的探讨在厘清企业合规整改为何行刑衔接的基础上，确定企业合规整改行刑衔接的边界，并形成区辨性的指引，继而构建企业合规整改的行刑衔接协同机制和衔接过程中的权利保障机制，确保涉案企业合规整改的行刑衔接具有正当性、合理性和有效性，防止整改措施加重涉案企业不必要的经营负担和增添超越经营权的外在干预，以免影响企业合规整改的实际效果。

二、企业合规整改为何需要行刑衔接

行政执法和刑事司法衔接源于不法行为违反行政法上的义务同时触犯了刑事法律，形成了实体法上违法与犯罪的内在勾连。在程序上则表现为行政机关与司法机关履行不同职能的外在机制衔接，并借此衔接来发挥共同维护法秩序的功能。为了有效打击违法犯罪行为，纾解不法分子法律责任认定方面的困难，我国在行刑衔接方面已出台了一系列政策、法律法规以及规范性文件。2001年4月27日，国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发〔2001〕11号）提出：“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制。”其协作机制侧重于沟通协商，并未突出执法和司法在处罚上的衔接，主要是解决“以罚代刑”问题，其中的“打击经济犯罪的协作机制”则是其表征，也折射出行刑衔接对刑罚的依赖性。2014年10月23日，党的第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“健全行政执法和刑事司法衔接机制”，“实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。这种行刑衔接凸显在处罚上的“无缝对接”，避免对同一事实重复评价而出现罚不当罪或者处罚过重的问题。为了贯彻落实中央政策的要求，2020年8月7日，国务院修订了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号），特别是2021年1月修订的《行政处罚法》规定了“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”。〔3〕参见2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第27条。这一规定不再仅仅强调行政执法与刑事司法单向对接，体现了刑事司法与行政执法反向对接，使得衔接机制具有了双向性，在程序上更加完善。2021年8月，党中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》再次强调，“完善行政执法与刑事司法衔接机制，加强‘两法衔接’信息平台建设，推进信息共享机制化、案件移送标准和程序规范化”。对行刑衔接提出了“机制化、标准化和规范化”的要求，强调案件移送标准化和程序规范化，使得行政执法与刑事司法衔接在具体工作层面得以落实。目前，我国涉及“行刑”衔接的行政法规或者部门规章以及规范性文件多达百部，可以说，在规范层面上初步搭建了行刑衔接机制。但梳理涉及行刑衔接的规定后发现，这些规定多是解决“以罚代刑”“有案不移”等案件移送问题。为了使得行刑衔接在处罚上与《行政处罚法》衔接，我国《刑事诉讼法》第177条第3款规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”这就要求，检察机关对需要行政处罚的不起诉案件移送有关主管机关后提出检察意见，而有关主管机关无论作出行政处罚与否，均应将处理结果通知检察机关，这不仅体现行刑衔接的双向性，完善行刑衔接的双向对接，同时还加强了检察机关的法律监督职能，以免因刑事程序出罪致使违法行为人逃避应当承担的违法责任。为此，《公安机关办理刑事案件程序规定》第293条第2款规定：“人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚、处分或者没收其违法所得的检察意见，移送公安机关处理的，公安机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”《人民检察院刑事诉讼规则》第373条第2款规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、政务处分或者其他处分的，经检察长批准，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。”仅就检察机关而言，2001年12月，最高人民检察院印发了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（高检发释字〔2001〕4号）；2006年1月，最高人民检察院等四家单位发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会〔2006〕2号）；2021年6月，最高人民检察院第十三届检察委员会第六十八次会议通过了《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》〔4〕《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第8条：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。对被不起诉人需要给予行政处罚的，经检察长批准，人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见，自不起诉决定作出之日起三日以内连同不起诉决定书一并送达。人民检察院应当将检察意见抄送同级司法行政机关，主管机关实行垂直管理的，应当将检察意见抄送其上级机关。”等。

上述行刑衔接的规定聚焦于案件移送程序、证据适用及法律监督等环节，主要功能是及时传递案件材料和对接案件处置。然而，涉案企业合规整改不仅需要“行刑”衔接，更需要“刑行”衔接。这是因为刑事诉讼程序的涉案企业合规整改与一般案件行刑衔接存在较大的差异，刑事诉讼中企业合规整改的行刑衔接重点不仅在于涉案企业是否提出整改意愿及其整改是否符合刑事合规的条件和要求，其制定的整改方案即合规计划是否具有可行性、适当性，以及合规评价、验收及监督是否具有科学性等，还涉及一些专业性和技术性的问题，特别是金融、环保、税收、食品安全等不同领域及其不同类型企业（如国有大型企业和中小微企业等）专项合规计划的适配性，这就需要不同行业主（监）管部门或者行政执法部门专业配合、职权协作和积极参与。同时，涉案企业合规的任务也远非移送程序或者对接机制能够完成的，尤其需要重新配置权力的参与方式以及构建新型的行刑衔接协调配合机制和合规流程的监督体系，使得涉案企业的主（监）管部门或者行政执法部门能够深度参与并发挥积极监管整改的作用，仅仅依靠案件移送或者处罚对接机制，不足以促进涉案企业合规计划的实现，最终也难以保障刑事合规专项计划任务的完成。

刑事合规是借助刑事诉讼环节激励涉案企业构建有效抵御刑事风险的合规机制，其合规内容侧重于避免涉案企业刑事责任走向现实化。一般而言，涉案企业实施的犯罪多属于“行政犯”，其犯罪是建立在违反前置行政法义务基础上的。由于其违反行政法律法规在先，需要吸收熟悉行政法规和具备行政执法技术条件且负有监管责任的行业主（监）管部门或者行政执法部门作出评判，因此吸收行政部门加入刑事合规更具有针对性。〔5〕参见李勇：《企业附条件不起诉的立法建议》，载《中国刑事法杂志》2021年第2期，第139、141页。涉案企业的刑事责任一般是基于行政违法情节的增量而衍生的，其行为兼具行政违法性与刑事违法性的双重特征，其责任承担通常需要依据行为的违法性与有责性予以综合判断。例如，对于涉嫌知识产权犯罪、非法经营犯罪、串通投标犯罪的案件，检察机关需要吸收市场监管部门有针对性地强化市场监管机制，通过刑行衔接引导企业走上依法依规经营的道路；对于涉嫌生态环境犯罪的案件，检察机关应当吸收生态环境部门，在涉案企业整改中通过刑行衔接对企业建立环境监测、评估、认证、合规等监管机制来完成整改任务。如果检察机关在涉案企业刑事合规整改过程仅仅自行进行，虽然可以消除内生性致罪风险，但无法消除行政不合规隐患，如果违法问题依然存在，也就无法实现对违法犯罪行为的协同预防，况且，如果检察机关完全离开行政管理规范来解释其犯罪构成或者排斥业务主（监）管部门的参与，在实践中有可能会演绎出背离罪刑法定原则的嫌疑，难以实现出罪后合规的目的。这也是最高人民检察院与全国工商联等九个部门联合出台《涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行）》的缘由之一。

我国检察机关作为法律监督机关，有权对行政执法权进行监督，在企业涉嫌刑事犯罪的情况下，也拥有协调和调动行政机关加入刑事合规流程的职能，其公诉职能恰恰发挥了联结行政权和司法权的枢纽作用，具有将企业经营中有可能引发刑事风险的各种合规风险纳入考察范围并作为刑事合规内容的权力属性。2021年6月，最高人民检察院牵头，会同多部委共同研究制定的《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）中的履行考察监督涉案企业制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、合规培训等整改事项，需要行业主（监）管部门、执法部门以及专业组织（人员）、会计审计机构、代表委员等组建第三方评估团队参与，为涉案企业适用附条件不起诉和认罪认罚从宽制度而给予出罪激励奠定坚实的专业基础，有利于全面提升检察机关刑事合规的质量和社会效果，维护司法公正。基于检察官的专业知识、办案经验、司法资源等现实情况，检察机关监督和指导企业实现有效合规的能力具有明显局限。在企业行为定性、企业案件侦查、合规整改监管和验收、制定专项合规计划等诸多方面需要得到行政监管部门的配合和支持，〔6〕参见李奋飞：《涉案企业合规刑行衔接的初步研究》，载《政法论坛》2022年第1期，第104页。尤其是涉及经营模式、优化企业管理制度等专业问题整改，特别需要业务主（监）管部门或者行政执法部门深度参与和积极配合，通过建立新型的企业合规的行刑衔接机制来增强主（监）管部门或者行政执法部门履行相应职责，企业合规整改的行刑衔接成了必不可缺的配套措施。还因为作为涉案企业合规改革主导者的检察机关与业务主（监）管部门或者行政执法机关不存在行政隶属关系，行政执法部门和刑事执法部门又分属不同的执法系统，在现有体制下，业务主（监）管部门或者行政执法部门并无在刑事诉讼程序中配合检察机关参与企业犯罪案件办理的法定职责。作为国家法律监督机关的检察机关，通常只能在对涉罪企业作出不起诉后，依法向业务主（监）管部门或者行政执法部门移送案件并发出对涉案企业施加行政处罚的建议，监督其依法执法。由于涉案整改企业的行政处罚与刑罚具有本质的一致性，尤其是执法对象客观行为的同一性，决定了行政执法与刑事司法存在共同的价值基础，而这一价值基础蕴含着违法犯罪治理方式之间的特定联系，并衍生出涉案企业整改中检察机关和行政执法部门行刑衔接的协同配合关系。

刑事合规是检察院督促作出合规承诺的涉嫌犯罪企业积极落实整改，促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪走向实质化，其合规整改不仅涉及上述规定的不起诉问题，还涉及主管机关或者监管机关等部门在合规经营上的指导与监督，这种合规整改需要吸收行业主（监）管部门或者行政执法部门共同参与并协同配合指导、督促涉嫌企业建立和实施合规体系。这不仅有利于检察机关“法律监督职能的发挥，也是法律对其职责提出的要求”，〔7〕李寿伟主编：《中华人民共和国刑事诉讼法解读》，中国法制出版社2018年版，第435页。更是专项合规计划实现的保障，也是行业主（监）管部门或者行政执法部门履行行政法上职责的必然选择。同时，主（监）管部门或者行政执法部门可借助办理涉案企业案件，发现涉案企业在生产经营管理过程当中的问题和管理上的漏洞，通过针对性的指导和监督涉案企业履行行政合规的制度义务，借助刑事激励机制弥补监管漏洞或者履职不到位的缺陷，其合规整改可为其进一步履行行政监管或者执法职责奠定基础。企业合规整改的行刑衔接不仅能够创新市场监管工具、改进执法方式、引导市场主体自我规范，还能促进企业建立行政合规计划，继而减少行政违法并达到预防违法犯罪的刑事合规目标。行刑衔接是企业合规整改不得缺席的必备配套措施。

三、企业合规整改需要哪些行刑衔接

刑事合规体系的构建是否有助于消除涉案企业自身违法犯罪行为的内生性因素，是否具备精准矫治和预防涉案企业再次违法犯罪的功能，是衡量刑事合规实效的主要指标。从国家层面来看，无论是立法上创制刑事合规制度、设定企业合规的构成要素，还是司法实践中企业有效合规标准的评价，均涉及“如何把握违法犯罪预防的基本要素”与“如何确保违法犯罪预防的实际效果”等核心问题。从涉案企业的层面考虑，刑事合规作为企业避免刑事风险的过程，其重心不仅在于制定合规制度与建立合规机制，还应注重自我监管、纠正问题经营模式偏差、改造企业治理结构等方面，从而消除内生性致罪因素，保证企业在依法依规的道路上创新经营模式并能够实现持续长效发展。综合考虑国家与企业在刑事合规中的着力点以及前述合规整改中主（监）管部门参与协同治理的不可或缺性，确立企业合规整改行刑衔接的接点和要点就成为刑事合规整改首当其冲的难题。对此问题的解决，既应立足于我国司法制度的实践，并结合检察机关的试点情况来探索，也需要参考国际企业合规体系建设的有益经验，从国外解决问题的思路获得启示，针对合规整改的需求，构建行刑衔接的机制。

基于以上分析，构建满足合规整改需求的行刑衔接，需要从我国刑事合规试点的典型案例与国外的做法中发现问题并获取灵感。从2021年6月3日最高人民检察院发布的四起企业合规改革试点典型案例中发现，张家港市L公司、张某甲等人污染环境案在合规整改行刑衔接上具有一定的代表性，对其进行考察和分析，可为合规整改的行刑衔接提供参考资料。2020年8月，张家港市公安局以L公司及张某甲等人涉嫌污染环境罪向张家港市人民检察院移送审查起诉。张家港市人民检察院在听取L公司合规意愿、审查调查报告、听取行政机关意见以及综合审查企业书面承诺的基础上，对L公司作出合规考察决定。随后，L公司聘请律师对合规建设进行初评，全面排查企业合规风险，制定详细合规计划，检察机关委托税务、生态环境、应急管理等部门对合规计划进行专业评估。2020年12月，检察机关组建以生态环境部门专业人员为组长的评估小组，对L公司整改情况及合规建设情况进行评估，经评估合格，通过合规考察，并邀请人民监督员、相关行政主管部门、工商联等各界代表参加了听证会，参会人员一致建议对L公司作不起诉处理。检察机关经审查认为，符合刑事诉讼法相关规定，当场公开宣告不起诉决定，并依法向生态环境部门提出对该公司给予行政处罚的检察意见。2021年3月，苏州市生态环境局根据《水污染防治法》有关规定，对L公司作出行政处罚决定。最高人民检察院在总结该案的意义时指出，“本案中，检察机关召开公开听证会，听取各方面意见后对涉案企业依法作出不起诉决定，以公开促公正，提升司法公信力。同时，检察机关结合企业合规情况，主动做好刑行衔接工作，提出检察意见移送有关主管机关处理，防止不起诉后一放了之。”〔8〕参见张家港市L公司、张某甲等人污染环境案。2021年6月3日，最高人民检察院举办“依法督促涉案企业合规管理 将严管厚爱落到实处”新闻发布会，发布企业合规改革试点典型案例。来源：https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202106/t20210603_520232.shtml，2022年10月22日访问。从上述案件的企业合规建设过程来看，检察机关会同的有关部门不仅有生态环境、应急管理等部门，还包括税务部门及相关行政主管部门、工商联等，这些部门参与了涉案企业合规计划及实施情况的检查、考察、评估等活动，检察机关注重发挥行政监管部门在涉案企业合规整改中的作用。这种作用不仅仅在于检察机关主动做好提出检察意见后移送有关主管机关处理的刑行衔接工作上，还在于生态环境等主（监）管部门在刑事合规过程中积极履行引导涉案企业进行实质化合规整改的行政职责以及整改过程中的专业评估作用发挥上。

从上述典型案例发现，我国刑事合规整改的行刑衔接倚重于主（监）管部门专业评估和检察机关的主导作用，其整改过程中的行刑衔接聚焦在检察机关主动行使职权上。而从生态环境等主（监）管部门的专业参与和总结典型意义的“防止不起诉后一放了之”来看，我国企业刑事合规整改的行刑衔接倚重于“纠错性”消除犯罪因素的整改，辅之“预防性整改”。而美国合规整改实践却强调检察机关协调政府的刑事、民事、监管、行政救济以及“找出最适合解决案件的途径”。如美国司法部在霍尔德备忘录（Holder Memo）中明确了检察机关与其他机关合作的基本规则，要求每个联邦检察官办公室、部门、诉讼组成部分都应有相应的政策和程序，以适当地协调政府的刑事、民事、监管、行政救济。这些政策和程序应强调刑事的、民事的、机构的代理人员之间尽早进行有效的、定期的沟通，应在法律允许的范围内，找出解决案件最适合的途径。尽管中美检察机关在性质、地位等方面存在差异，但聚焦在企业合规整改的行刑衔接上却具有一定相通性。那么，我国合规整改需要哪些行刑衔接呢？有观点认为，在企业合规案件中，检察机关可以要求涉罪企业制定合规计划和接受监管，并由检察院根据案件情况决定监管期限，引导监管人合法开展工作。企业合规整改包括制定企业合规计划、对企业进行整改、对整改进行评估等。评估的程序应当是由独立监管人向检察机关提出评估报告和是否合规的意见，检察机关审查该评估报告，最终决定企业合规是否合格。〔9〕参见杨宇冠：《企业合规与刑事诉讼法修改》，载《中国刑事法杂志》2021年第6期，第150-156页。“企业的合规承诺想要落实落地，就必须建设好、使用好第三方监管机制，第三方包括律师、审计师、会计师，也可以包括工商联、企业协会等。检察机关要会同公安、法院及市场监管等部门，发挥好指导、监督作用。”〔10〕邱春艳、李钰之：《最高检召开企业合规试点工作座谈会，张军强调——创新检察履职，助力构建中国特色的企业合规制度》，载《检察日报》2020年12月28日，第1版。也有观点认为，监察机关、法院、检察院和公安机关在办案过程中，发现涉嫌犯罪的单位，或者其他涉案单位在预防违法犯罪方面存在制度漏洞需要及时消除的，可以向其提出建立或者完善合规管理体系的建议。必要时，可以向相关行政机关制发建议，督促其推动涉案单位开展合规整改。其他办案机关也具有可以向那些存在违法犯罪隐患、管理监督漏洞的涉案单位提出合规建议的权力。此外，办案机关还可以与企业监管相关的行政机关、团体组织联合协作，共同负责企业合规整改相关的监督工作。〔11〕参见李奋飞：《“单位刑事案件诉讼程序”立法建议条文设计与论证》，载《中国刑事法杂志》2022年第2期，第44-47页。目前，我国检察机关在试点中采用了“合规相对不起诉+检察建议+公益诉讼”或者“企业合规意愿提出+出具合规承诺+确定整改方案+合规监督员进驻+整改考察期+公开听证+从宽处理+合规整改的监管激励”的整改模式，积极推动颇具特色的第三方监督评估机制。为了保障“合规不起诉”的实施，实务界也一致认为，应当建立独立的第三方监管机制。检察机关也推动成立了“第三方监督评估机制管理委员会”（以下简称“管理委员会”），并于2021年6月3日联合8个部门印发了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》。其中，管理委员会吸纳市场监管、环境资源保护、税收管理、国有资产管理、司法行政以及工商联等部门，作为参与合规监管考察的领导机构，享有对涉案企业启动合规考察程序、委任合规监管人、组织合规整改验收等监督决策职权，可以利用行政监管人员的专业力量对涉案企业的合规整改工作进行监管指导和评估验收，体现了涉案企业整改的行刑衔接和密切合作。针对涉案企业犯罪的性质，管理委员会遴选和委派各领域具有“合规监管人”资格的专家、律师、其他专业人员、检察官以及行政官员组成临时性组织即“第三方监管评估工作小组”（以下简称“工作小组”），负责具体实施对涉案企业合规整改情况进行监督、指导、报告和评估验收工作。合规考察结束后，工作小组参加管理委员会组织的听证，并对检察机关是否作出合规不起诉或者从宽处理提供参考建议。

综观上述试点的做法与不同的观点，刑事合规整改行刑衔接因涉案企业违法犯罪的因素及企业的性质、规模与商业模式而各有侧重。对中小微企业涉罪的，可通过纠错性整改的行刑衔接机制消除涉嫌犯罪和致罪因素，强化涉案后果的补救与修复，其衔接机制重在发挥检察机关在行刑衔接中的主导作用，督促涉案企业建立刑事合规的专项合规管理制度，通过整改的行刑衔接来消除引发犯罪的制度隐患，预防企业犯罪的再次发生。同时，行刑衔接也附之刑事合规计划，以此作为获得不起诉或者宽缓量刑的激励依据。对于大型国有企业而言，因其存在复杂的治理公司结构和商业模式，仅仅采取“就事论事”的纠错性合规整改难以发挥预防犯罪的作用，引入“体系化的整改措施”变得非常迫切，〔12〕参见陈瑞华：《企业合规基本理论》（第3版），法律出版社2022年版，第164页。强化“预防性整改”的合规计划更为适宜。企业整改过程的合规计划属于与涉案犯罪事实紧密关联的专项合规计划。该计划应当以涉案企业刑事风险为导向，侧重于准确识别涉案企业问题发生的原因和促发因素，围绕涉案违法犯罪诱因有针对性地设定预防和应对的内容，能够落地执行且取得遏制刑事风险的实效化。同时还应当建立包括行为规范体系、主体责任体系、实施运行体系、机制保障体系等合规管理体系，具有纠错补漏、促进涉案企业治理现代化的功能措施。建构这种合规体系仅仅依靠检察机关履行职责难以完成，第三方监督评估机制也难以胜任此工作，特别需要涉案企业的业务主（监）管部门以及执法部门在整改中落实行政法上的职责并持续监管与指导，督促涉案企业履行行政法上的义务，实现企业内部调查的规制与刑事诉讼追诉的衔接，而不是业务主（监）管部门或者行政执法部门仅仅接受检察机关出罪决定的检察建议而对案件作出行政处理。如果涉案企业整改的行刑衔接仅仅是案件移送的对接，难以避免美国检察官集暂缓起诉决定、执行、监督多项权力于一身导致多宗暂缓起诉案件处罚轻重不均的隐性规则在我国变相重演，〔13〕参见叶良芳：《美国法人审前转处协议制度的发展》，载《中国刑事法杂志》2014年第3期，第143页。刑事合规也仅仅具有短期案结事了的功效，难以实现促进企业合规体系建设的长期目标，其整改的行刑衔接需要业务主（监）管部门以及执法部门积极履行监管职责，发挥行刑衔接的专业督促、指导和监督的行政合规功能。

基于刑事合规整改的行刑衔接需求，其整改应当倚重于涉罪因素和违法犯罪规避制度的基因，不宜采取单一的纠错性或者预防性整改措施。当这些涉罪因素和基因仅仅涉及日常性或者常规性问题时，需要强化出罪化的行刑衔接，整改措施侧重于纠错性，行刑衔接应当落实在企业管理缺陷上，堵塞和遏制违法犯罪的制度漏洞和消除致罪的影响因素。对涉罪因素和基因涉及商业模式、企业经营方式等专业问题时，需要公司治理专业化的行刑衔接，整改措施应侧重于预防性，其行刑衔接需要落脚在公司治理结构的转变和治理能力现代化上，并渗透企业合规管理体系和合规文化，从而解决企业深层和系统性的合规问题。对中小微企业和国有大中型企业基于涉罪因素、基因和整改阶段的不同，合规整改行刑衔接的需求也不同。前者在合规整改中应为行刑衔接的出罪化，出罪过程行刑衔接需要监管的行政化和监督的司法化；后者在合规整改中应强调行刑衔接去犯罪化的源头治理，在去犯罪化过程中强调合规体系化建设，旨在从根本上消解违法犯罪的基因，控制违法滑向犯罪的风险，达到预防违法犯罪的目的。

四、企业合规整改行刑如何有效衔接

作为传统企业合规的再造形态，刑事合规在整改过程中的行刑衔接应当体现出不同于传统企业合规的创新型司法保障制度特色。针对涉案企业合规整改的“行刑衔接”问题，既要从预防犯罪的角度考虑涉案企业合规整改的专项效果，也要从预防行政违法的角度推进企业合规管理体系建设，抑制企业因行政违法行为再次滑向犯罪。刑事合规是刑法上的一项违法阻却事由，涉案企业可因合规而出罪或者减轻处罚。但更为重要的是，刑事合规还应作为继后减免其行政处罚的依据，通过主（监）管部门参与整改来对涉案企业合规监督、指导和考察、评价，形成一个新的“行刑衔接”，促进行政监管部门在整改过程中续接监督，指导企业落实企业合规管理体系建设。企业合规整改行刑衔接的检察机关与主（监）管部门协同指导监督的基本思路可以总结为以下三点。

一是以刑事合规作为推动涉案企业合规体系建设的路径，应以责任主义贯穿于刑事合规整改的始终，可以解决我国行政执法与刑事司法互不隶属的分置体制给刑事合规的理论和实务带来的难题。在行政法领域，责任主义已逐渐获得我国和绝大多数国家的理论、立法与实践的认可。司法机关对企业涉嫌犯罪的认定多依赖前置性行政法规的援引，“尤其是专业性的行政执法机关进行综合分析后才能认定，并准确援引前置性行政法规。仅仅依靠公安机关和检察机关，其疑难程度不言而喻。因此，鉴于对涉案企业适用刑事激励的依据是合规计划的制定和实施情况，而后者必须依赖行政执法机关的事实和法律认定，因此，对企业适用刑事合规时从‘行刑’衔接这一角度更为适宜。”〔14〕张泽涛、吴娜：《宜从“行刑”衔接视角研究刑事合规》，载《民主与法制》2022年第3期，第47-48页。我国在实体上对行政犯采取了“前置法定性与刑事法定量的统一”的认定模式，特别是“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的行政法规定。如果企业未违反行政法上的合规义务，就不应承担行政责任，作为基于前置法认定的行政犯，当然不存在承担刑事责任问题，这是刑事不法和行政不法的规范关联结果，也是责任主义的本质要求。比如，美国《2002年萨班斯—奥克斯利法案》（Sarbanes Oxley Act of 2002）要求上市公司必须实施合规计划，否则可能面临民事和刑事双重责任。尽管我国不同于大陆法系和英美法系国家犯罪圈的设置，但在企业合规整改达成预防犯罪的目标与督促企业建立依法依规经营的管理制度和企业文化等方面却具有相同性。我国《指导意见》第11条规定：“第三方组织应当要求涉案企业提交专项或者多项合规计划，并明确合规计划的承诺完成时限。涉案企业提交的合规计划，主要围绕与企业涉嫌犯罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题，制定可行的合规管理规范，构建有效的合规组织体系，健全合规风险防范报告机制，弥补企业制度建设和监督管理漏洞，防止再次发生相同或者类似的违法犯罪。”达到这一目标需要将责任主义贯穿于刑事合规整改，通过保障企业的经营和管理符合行政法上的要求，有效抵御行政违法风险，进而实现犯罪的特殊预防。行政机关对那些在从刑事合规扩展到行政合规方面卓有成效的涉案企业，可以作出宽大的行政处理，必要时也可以考虑免除行政处罚，〔15〕参见陈瑞华：《企业合规整改的行刑衔接问题》，载《民主与法制》2022年第12期，第50页。体现刑事和行政的双重激励。只有检察机关在涉案企业整改中借助行业主（监）管部门的专业力量，将刑事合规专项计划和行政合规计划进行有机衔接，拓展合规整改向纵深发展，才能发挥其对刑事不法与行政不法的双层治理功能，这也符合检察机关履行监督行政执法活动职能的基本要求。

二是在责任主义的统领下，需要将整改放置在“刑事合规与行政合规一体化”框架下进行，在刑事合规专项计划的基础上引入行政合规计划，将纠正性合规和预防性合规一体推进，从而督促企业实施预防行政违法的合规计划。因为“任何一种刑事合规整改，最终都应当纳入‘行政监管整改’的轨道之中，将企业的行政违法违规行为消除在萌芽状态，由此才能从根本发挥‘犯罪预防’的效果”。〔16〕陈瑞华：《有效合规管理的两种模式》，载《法制与社会发展》2022年第1期，第21页。如果涉案企业在整改中仅仅做到不触犯刑事法律，其依然存在实施行政违法行为的可能，这种可能性在行政合规未能及时实施时，则会转化为现实性并滑向犯罪。涉案企业合规整改中的“专项合规计划”因侧重于将刑法所禁止的行为纳入合规政策和员工手册之中，使之成为企业员工、高管和商业伙伴一体遵守的底线行为准则。但考虑到涉案企业的“行政犯”特性，整改中也要将相关的行政法规所确立的义务性规范和禁止性规范确立下来，成为企业治理所要遵守的行为规范，为涉嫌犯罪企业实施刑事激励提供出罪、从轻处罚的依据。虽然行政不法并不必然带来刑事犯罪，但在不法性上行政不法与刑事犯罪具有内在的贯通性。〔17〕参见郭华：《非法集资刑事措施转向与行政治理接序的融贯》，载《江西社会科学》2022年第7期，第116页。“基于上述考虑，一个有效的合规整改方案应当注重刑事合规与行政合规的有效衔接，将预防企业行政违法作为合规体系建设的基本内容，才能实现企业犯罪的‘源头治理’”，〔18〕陈瑞华：《企业合规基本理论》（第3版），法律出版社2022年版，第431页。才能推进涉案企业从事后合规向事前合规、被动合规向主动合规、强制合规向自愿合规的转变。如果检察机关合规整改只是紧紧围绕着犯罪风险控制而展开，仅仅督促企业遵守刑法并以预防特定的犯罪再次发生这一宗旨来制定合规政策、标准和程序，难以达到诉源治理的目标。基于此，检察机关在整改的行刑衔接中不仅要建议行政机关对涉案企业减轻或免除处罚，更要明确建议具体的处罚种类、内容和幅度等事项，借助于合规出罪的“事后合规激励机制”功能，从根本上确立一种行政执法与刑事司法的密切衔接机制，保证行政执法和刑事司法在整改的行刑衔接中协同配合来建立合规管理体系和促进合规建设，并对衔接中有效开展合规整改的涉案企业作出出罪的刑事处理和“出罚”的行政处罚，避免步调断续出现刑事合规而行政不合规的问题。

三是刑事合规作为创新型司法保障制度，属于传统企业合规的再造，不仅包含传统企业合规之督促企业建立合规管理体系的要求，而且相较传统企业合规，可以有效地预防企业再次实施违法犯罪活动，甚至还会助推业务主（监）管部门建立有针对性的监管机制，填补监管漏洞，消除监管隐患，克服监管制度寻租。在涉案企业整改过程中，检察机关需要与行政机关建立合规整改行刑衔接的“联动机制”，推动“合规互认”，使得那些真正实施合规整改的涉案企业不仅可以获得宽大的刑事处理，还可以进一步获得较为轻缓或者免除行政处罚。同时，共同定期对企业推行合规管理的情况进行跟踪考察，提供必要的指导和协助，提出改进合规体系的意见，从注重事后的“严刑峻法”转变为强化事先的“违法预防”，将督促企业建立合规体系转化为新型的行政监管方式，并“采用政策辅导、行政建议、警示告诫等方式加强行政指导”。〔19〕董坤：《论企业合规检察主导的中国路径》，载《政法论坛》2022年第1期，第130页。2020年6月1日，美国司法部更新的《公司合规计划评价》提出，检察官在评估是否合规时，应当问清楚三个基本问题，将其作为评估是否合规的考虑因素：“（1）公司的合规计划设计得好吗？（2）是否认真、诚心诚意地实施计划？换言之，该计划是否得到有效实施。（3）公司的合规计划是否有效？”〔20〕Evaluation of Corporate Compliance Programs, U.S. Department of Justice, https://www.justice.gov/criminal-fraud/page/file/937501, accessed October 22, 2022.针对上述问题，业务主（监）管部门与检察机关相比，在专业上更具有发言权。同时，德国在此方面的教训和经验也为我国提供了镜鉴。“德国立法者在经历1952年版秩序违反法因对检察机关即行政机关二者间就犯罪行为及秩序违反行为之管辖权所为之僵化分界而生之诸多不利益后，转而着眼于在界分犯罪行为及秩序违反行为二者时所可能出现之界线流动性倾向”，“避免权限冲突等程序经济之观点后，重新形构程序性规定，借由融合秩序违反行为之追究及犯罪行为之追诉之程序形式，使二者得以发挥互补功能。”〔21〕陈信安：《行政罚法中刑事优先原则争议问题之研究——以德国法制之比较分析为中心》，载《台北大学法律论丛》2020年第116期，第165页。我国行政机关在整改行刑衔接中联合检察机关，给予合规企业更多的利益优惠，“将有效合规整改规定为企业从轻甚至免除行政处罚的考量因素，减小刑行执法效果相左的风险”，〔22〕江东、唐海：《企业合规不起诉后不给予行政处罚的刑行衔接程序完善》，载《民主与法制时报》2022年4月7日，第5版。更有利于体系化合规激励机制的形成。

基于以上分析与考虑，刑事合规的行刑衔接应尊重司法与行政的应然关系，凸显司法权的性质、法律地位与行政专业性、技术性的实然特点，考虑涉案企业整改的市场化和法治化的现实境况，涉案企业整改的行刑衔接需要建立以检察机关作为“牵头部门”，涉案企业的业务主（监）管部门及行政执法部门参与的“刑行”协同整改模式，将刑事专项合规整改计划纳入有效合规管理体系，司法权和行政权协同指导、推进和监督企业整改，促进有效合规管理体系的形成。基于中小型企业和大型企业生命周期的不同以及检察机关办案期限的限制，建立检察机关的暂缓起诉制度而非附条件不起诉制度，〔23〕有关暂缓起诉制度的内容可参考陈瑞华：《企业合规基本理论》（第3版），法律出版社2022年版，第329-364页。因其期限较长且对整改企业具有威慑力，有利于促进涉案企业整改合规由可能性转化为现实性，也能够解决目前办案期限以及实行附条件不起诉六个月期限的难题，更符合涉案中小型企业整改的生命周期（一般三至五年）规律，促使涉案企业承认被指控的犯罪行为，并就需要行政处罚的与执法机关或监管机构进行协商，体现合规制度的协商性司法的特点，避免行刑衔接仅限于程序上的案件移送等“接而不衔”的问题。整改过程中“刑行”的衔接还应注意发挥检察机关监督业务主（监）管部门及行政执法部门指导监督涉案企业行政合规的作用，倚重业务主（监）管部门及行政执法部门指导涉案企业建立健全合规管理制度体系、监督涉案企业履行合规管理制度义务以及协助涉案企业根据经营发展和创新的需要调整和完善合规管理制度的监督角色，通过出罪和出罚的双重激励机制，推动涉案企业实现全面合规。

五、企业合规整改行刑衔接的权利救济

检察机关对涉案企业合规整改需要通过刑事司法与行政执法的行刑衔接共同推动，然而，企业合规是企业自治的一种自愿性选择，其经营模式、治理结构以及商业模式等应由企业主导。检察机关推进刑事合规的激励机制对于涉案企业尽管重要，但也要防止行刑衔接过程中因职权重叠而过度干预涉案企业合规整改活动，超越涉案企业合规基本需要，额外限制其自主经营权和扩张企业义务，从而增加企业的运行成本和弱化企业的竞争力，尤其应避免将一些事实不清、证据不足的案件或者不属于犯罪的企业借助于刑事合规寻找“自我免责”的法外“脸面”。因此，在企业整改的行刑衔接中还需要建立涉案企业合规整改的自愿选择权和异议权的保障机制，构建企业合规整改行刑衔接的权利救济程序。这种保障机制主要有三个方面。

一是建立涉案企业整改的申请听证制度，保障其反映整改意愿的及时性和承诺整改的自愿性，促进整改的行刑衔接机制产生实效。涉案企业进入刑事诉讼程序必然受到刑事措施的限制，其自主经营权也会受到限制，即使最终出罪，也会因程序限制增加经营成本和影响其经营自主性的发挥，因此需要将刑事合规整改设定为涉案企业的权利，保障涉案企业及时整改意愿渠道的畅通。检察机关在整改行刑衔接中应当充分听取涉案企业和合规服务律师对合规整改方案的意见，按照罪刑因素及涉案企业规模的大小、行为的严重性、影响的社会范围及诱因消除的程度等考虑整改问题，并通过公开的听证程序保证整改方案的可行性、合理性和合法性。同时也应关注营商环境因素对整改可能产生的影响，赋予涉案企业整改听证的申请权，透过程序的阳光化，避免整改因滥用职权被否决或者强行增加不必要的经营成本或者额外的义务负担。

二是构建涉案企业合规整改方案变更的异议机制。合规整改在检察机关作为牵头部门的组织下，不仅顺畅了行政权和司法权的有效衔接，也强化了公权力对涉案企业干预的外部力量。基于合规整改意愿和实施的权利属性，需要从制度上赋予涉案整改企业对整改方案发表意见的权利，并构建异议权有效行使的保障机制。这种异议权主要包括：（1）合规整改方案内容的变更权。当遇到经济政策、经营环境以及没有预见的其他情况等客观因素出现变化，导致整改成本升高或者整改难度增大时，涉案企业有权提出变更整改方案的内容，但不得突破违法犯罪或者不正当竞争的底线。（2）合规整改期限的变更权。在合规整改过程中，如果涉案企业整改效果明显，应当允许涉案企业提出缩短合规考察期的申请，检察机关应根据具体情况对确定的合规考察期作出相应调整，从而激励涉案企业更加积极地进行合规整改。如果涉案企业积极履行合规计划，提前完成了合规整改，检察机关没有因此缩短合规考察期，在一定程度上会导致企业后续整改的懈怠。对于需要延长整改期限的，应当分析合规方案未能按照计划或者进度完成的原因和影响因素，并根据具体原因对合规考察期进行相应的延长，并允许涉案企业对延长提出异议；对于延长的，涉案企业有权对原有的合规方案作出适度的调整。

三是赋予涉案企业对公权力机关滥用职权的救济权。检察机关推动涉案企业合规，需围绕着自身的司法办案职能对整改进行监督，不得超越职权代行涉案企业经营权，同时也应避免整改出现“纸面合规”“虚假整改”“合规腐败”等影响刑事合规质量的问题。但因整改中的行刑衔接，检察机关还应对行刑衔接中的监管或者执法活动予以监督，并要向有关的业务主（监）管部门或者行政执法部门提出检察意见，及时纠正对涉案企业整改的不当干预，促使行政机关强化对企业合规经营的行政监管。对于行政执法机关或者其他监督主体在整改中滥用职权的，涉案整改的企业有权向检察机关提出控告并要求纠正，检察机关对此应当及时提出纠正。

六、余论

刑事司法与行政执法共同履行着国家治理的重要职能，两者存在内在联系和方向的一致性，这一特性决定了合规整改行刑衔接关系的必然性和现实性。“国家创设刑事合规制度，不是在单向地科以企业预防犯罪的社会责任。企业构建预防犯罪的内控机制，既是基于社会责任的履行，也是基于企业和企业家自我发展与自我实现的需要。企业发展的历史经验反复告诉我们，专注于提高运营效率所获得的竞争优势只能是短暂的，唯有植根于‘法规忠诚’的企业文化与运行机制，才能提升企业的内生性竞争力，并确保企业可持续的经济优势。”〔24〕张远煌：《刑事合规的基本逻辑》，载《法治日报》2021年12月22日，第10版。合规整改的行刑衔接需要被放置在刑事合规背景下，以责任主义契合刑事合规跨学科的特点，充分运用刑事诉讼法、刑法、行政法、经济法等不同学科的理论与实践，在体系化整改中突出针对性整改的要素，“积极探索中国特色现代企业规制司法制度，”〔25〕参见2021年4月16日最高人民检察院下发的《“十四五”时期检察工作发展规划》。来源：https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202104/t20210416515886.shtml#1，2022年10月22日访问。联合司法、执法、行业主（监）管等相关部门、专业组织共同开展涉案企业合规整改，发挥行政执法机关的专业化作用，将“双轨执法体制”下的企业通过一体化合规激励机制完成出罪或者出罚的改造，力求实现最佳的合规效果，同时需要避免企业合规整改制度设计出现“接而衔”及“衔而无效”的现象。当然，这些问题还需要将刑事合规作为实体法上犯罪构成的阻却要件、量刑情节来考量，同时也应从刑事程序中可作为抗辩事由来斟酌，并通过行刑衔接的专业协同机制从源头上预防企业再次违法犯罪，从而发挥行政执法与刑事司法在整改衔接中的作用。本文对企业合规整改的行刑衔接仅仅作了应然性以及协同模式的分析与讨论，对于具体实施方案、运行机制以及暂缓起诉制度等未予置喙，这些问题有待后续探讨。