经济与法治手段相结合推动二氧化碳运输设施公平开放

■西北工业大学全球治理国际研究中心 王涛

中石油天然气销售分公司总调度部 姜勇

我国正在减少碳排放并推动碳中和，力求实现二氧化碳的净零排放。要实现这一目标，除大规模实施可再生能源替代以及挖掘可再生能源制氢等节能降碳技术的潜力外，还需要在碳捕获与碳封存（Carbon Capture and Storage，以下简称“CCS”）上下功夫。

二氧化碳运输法律制度是捕集后的二氧化碳能够安全、快捷、稳定地运往封存地点进行封存或利用的制度保障。根据《中国碳捕集利用与封存技术发展路线图（2019）》，至2025 年，中国将建成百万吨级输送能力的陆上输送管道；至2030 年，将建成具有单管200 万吨输送能力的陆地长输管道；至2050 年，部署多个二氧化碳捕集与封存产业集群，推动海底管道运输技术的商业应用。中国的二氧化碳捕集与封存项目目前仍处于前期试点阶段，但随着《巴黎协议》NDC 减排目标的日益临近，二氧化碳捕集与封存技术作为高效减排技术必将迎来高速发展。

需要注意的是，我国至今尚未制定有关二氧化碳管道运输的具体政策与法律，缺乏法治保障已经成为制约我国二氧化碳捕集与封存项目的关键性制度瓶颈。尤其是，与二氧化碳管道管理相类似的油气管网领域，我国油气管网管理体制改革中由于监管不到位，难以确保第三方市场主体（如民营企业）获得平等运输服务。因此，针对油气基础设施所具有的自然垄断属性，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分将市场与法治手段相结合，强调油气储运设施是国家关键基础设施，应当对所有符合条件的市场主体公平、公开、无歧视地开放使用。

美国不仅是CCS 技术的发源地，也是全球第一个建立起CCS 技术法律制度的国家。2007 年，美国联邦最高法院对“马萨诸塞州诉联邦环保署”一案正式确立了美国联邦环保署负有对CCS技术进行监管的职责，联邦环保署于2010 年正式将包括管道运输在内的CCS技术纳入监管范围并制定了完整的法律制度。美国油气管网管理体制改革的最大成果之一，是实现了任何下游客户都可以根据自己的意志与上游油气供应商进行交易，并通过无歧视开放的油气管网运输油气。油气管道公司本身并不买卖油气，只是上下游客户之间的承运人。

二氧化碳管道运输公共承运人制度的要求亦是如此，即使在二氧化碳捕集与封存项目通常由上下游一体化油气企业运营的情况下，运输管道也会以财务独立核算的形式从企业内部与二氧化碳上游捕集和下游封存环节相区分。在美国二氧化碳管道运输监管的语境下，公共承运人制度是向所有用户开放二氧化碳运输管道，无歧视地为上游和下游客户提供二氧化碳运输服务。在构建二氧化碳管道运输网络时，可以借鉴美国二氧化碳管道运输公共承运人制度并结合我国油气管网管理体制改革的成果，制定有效的二氧化碳运输管网设施公平开放监管办法，强调油气储运各个环节的基础设施如长输油气管道、LNG 接收站、地下储气库、省天然气管网、城市燃气管网等应对各个二氧化碳捕集源必须公平、公开、无歧视开放。

经济手段

在经济手段层面，针对二氧化碳管道运输运行中具有的自然垄断属性，需要在监管中采用激励监管的手段解决信息不对称不充分、因巨大的投入而导致缺少竞争等问题。以激励监管中“社会契约”这一主要手段与针对信息不对称不充分、因巨大的投入而导致缺少竞争等具体措施相结合，以一定的政策优惠激励运营者按照监管机构的要求为社会公众提供良好的服务。具体而言，可以由监管机构与运营者在项目申请和审批阶段签订监管协议。针对信息不对称不充分的问题，要求项目运营者全面、充分、客观地向监管机构提供披露与项目运营相关的各种信息（包括成本信息），并由监管机构向社会公众披露与项目运营相关但不涉及商业机密的信息。

针对因投入巨大而限制竞争的问题，可以采取“模拟市场竞争”“所有权分割”“财务分割”相结合的方式。第一种，由监管机构通过颁发特许经营许可证的方式许可少数几家运营商，根据运营者提供的成本信息，采取模拟市场定价的方法进行符合市场规律的监管，要求运营商的收费费率公正、不得存在不合理歧视，不得对特定企业提供不当优惠；第二种，考虑到取得特许经营许可证的企业均为大型一体化企业的客观情况，在拆分不会造成资源浪费的情况下，对自然垄断企业按照管道运输技术的不同环节进行拆分，经过拆分之后每个企业负责一个环节的运行；第三种，对于拆分会造成严重资源浪费的情况下，可以允许由大型一体化企业运营，但是必须将自然垄断业务与其他业务在财务上相分离，进行独立核算。

这三种监管方式的关系是，无论采用第二种还是第三种拆分方式，都必须适用第一种监管方式中的模拟市场竞争。这三种监管方式作为运营者必须遵守的规定，如果运营者遵守了监管协议中的这些规定，监管机构可以向运营者提供包括税收、补贴、低息贷款等激励措施；如果运营者不遵守监管协议中的规定，监管机构可以采取处罚措施予以惩戒。

法治手段

在法治手段层面，制定二氧化碳运输管网设施公平开放监管办法时，可以参考美国二氧化碳管道运输公共承运人制度和我国《油气管网设施公平开放监管办法》的相关成果。首先，将二氧化碳管道运输纳入《石油天然气管道保护法》的适用范围，将管道运营商从法律层面确立为公共承运人。借鉴《油气管网设施公平开放监管办法》的体例，二氧化碳运输管网设施公平开放监管办法可以从公平开放基础条件、公平开放服务基本要求、运力信息公开、公平开放服务申请与受理、公平开放服务合同签订及履行等方面对我国的二氧化碳管道运输公共承运人实施监管。其次，在我国二氧化碳管道运输制度设计初始阶段就应当明确“网”“售”分离。目前我国实施二氧化碳捕集与封存项目的企业大多是一体化油气企业，仍然使用槽车运输二氧化碳，但是必须考虑到未来修建二氧化碳管道网络后可能被一体化油气企业垄断的情形，必须从制度层面加以预防。

本文提出两种可能的预防性制度路径，第一种路径是将二氧化碳运输管网设施在一体化油气企业内部单独核算。建议二氧化碳运输管网设施公平开放监管办法明确规定二氧化碳管道运输环节必须与捕集、封存环节在业务上分开，即保持一体化油气企业的构架，但在内部实现二氧化碳管道运输公司财务方面单独核算。第二种路径是将二氧化碳运输管网设施与一体化油气企业相互独立。建议将二氧化碳运输管网设施纳入各管道运营公司的业务范围，由各管道运营公司参照天然气管道的运营模式修建和运营二氧化碳运输管道。不论采用哪种路径，二氧化碳管道运输与捕集、封存环节相分离才能确保二氧化碳运输管道为不同的捕集源和封存地提供开放和非歧视的运输服务，从而使油气储运基础设施成为真正的公共“交通”运输设施。■