森林认证背景下森林经营方案的编制

曹永成，柯小龙，陈岩松，周春国

（南京林业大学，江苏 南京210037）

0 引言

我国自21 世纪以来，科技生产水平不断提高，经济水平飞速发展，但同时也产生了一系列生态环境等方面的问题，森林面积逐渐减少，林地退化日趋严重等。为了更好地解决森林问题，森林认证这种能够推动森林可持续发展的市场机制应运而生。森林认证是指通过独立的第三方机构、遵从特定的标准以及相关体系对整个森林进行评估，进而实现证书发放的过程[1-4]。

森林经营单位开展森林认证会带来诸多好处，例如提高森林经营的作业设计水平，促进林地的可持续发展；突破贸易壁垒，满足国际市场的需求等[5-11]。同时国有林场进行森林认证是提高森林资源质量和发展现代林业的必经之路。但国有林场要想完成森林认证并获得森林经营认证证书，必须具有与森林认证标准相适应的森林经营方案。传统的森林经营方案在编写和施行的过程中存在诸多问题，比如森林经营方案实施的法律体系不完善、执行缺乏保障体系和监督管理不到位等。这些问题导致森林经营方案无法真正落实到位，以及使得林木资源采伐限额和森林经营方案的衔接存在空白，造成采伐限额与经营性采伐需求匹配度低，操作性差，从而不能充分发挥森林经营方案的引领作用等[12-15]。为了帮助林场完成森林认证，获得森林经营认证证书，本文将10 家通过CFCC 认证（中国森林认证）的国有林场或事业单位林场（下文统一称为“林场”）作为研究对象，选取4 项重要的森林经营方案认证指标和30 项森林经营方案编写与施行的指标，对林场的森林经营方案开展评估工作，深入剖析森林经营方案在开展森林认证过程中存在的不足，并对林场的森林经营方案提出调整建议，使其更好地满足森林认证的需求。

根据不同的森林认证机构、树木类型和区域等条件，选取10 家已通过CFCC 认证的林场作为研究对象（表1）。参照《中国森林认证 森林经营》和《森林经营方案编制与实施规范》中，对照森林经营方案的审核标准和编写要求，共选取34 项与森林经营方案有关的指标，其中森林认证指标4 项，森林经营方案指标30 项。审核对象如果不能充分符合森林认证的标准则视为潜在不符合项，依据认证主体的经营方式将不符合认证标准的程度划分为三个等级，分别是“轻微不符合项”和“严重不符合项”以及“较严重不符合项”。严重及以上不符合项将会终止森林认证审核。

表1 10 家已通过CFCC 认证的林场

作为森林认证机构人员，加入森林认证审核工作小组，结合文件审核、实地调查和相关利益方咨询，着重加强对森林经营方案编写与施行的审核，分析森林经营方案编制与实施中的潜在不符合项，并对其进行评级。文件审核主要围绕森林经营方案及其附属文件、审核报告和森林资源监测汇总报告等。实地调查主要包括对采伐作业现场、新造林地培育和高保护价值森林等现地进行潜在不符合项的等级评估。最后，通过向森林认证的申请者、当地政府部门、林场职工和当地居民进行走访调查，对不符合项进行核实。

经过对不同认证机构公布的各类关于开展CFCC认证的林场审核报告，分析不同认证机构在开展CFCC认证主评估和年审时所提出的关于森林经营方案编写、施行和监管保障的“不符合项”，总结林场在森林经营方案上所存在的不足。

1 研究结果

这些林场为通过森林认证和满足CFCC 认证的原则和标准，进行了一系列认证筹备工作，包括制订森林经营方案、开展环境和社会影响评估以及高保护价值森林评价等。这些准备工作在森林经营方面，给国有林场带来了许多积极有效的影响。但是，通过实际参与森林认证审核的全过程和对“不符合项”的分析，发现林场在森林经营方案上极易存在“严重”和“较严重”的潜在不符合项，其潜在不符合项主要集中在以下7 个认证指标上。

1.1 森林经营方案质量低、实用性差，与实际联系不紧密

林场森林经营方案大多委托第三方机构编写，然而编案机构对林场、当地的社会环境、经济环境的实际情况了解片面，且沟通不足，编案机构为了符合上级部门制定的标准，所编方案的部分内容原则性强、实用性差，脱离了林场实际情况；森林经营方案在拆分指标时，采取平均分配、机械化拆分的方法，没有充分考虑林场在实际生产中的诸多因素，相对理想化。这会致使森林经营方案存在一些与实际脱节的内容，从而导致方案的可操作性降低。

1.2 公众参与度低

近年来，随着环境污染不断加剧，森林资源在环境保护问题上扮演着越来越重要的角色。森林经营管理不再是林场或某一部门可以单独完成的任务。然而，在当前森林经营方案编写的过程中，公众参与率较低、参与的积极性不高、缺少必要的参与途径，且与相关利益方沟通较少。同时，编案方与实施方缺乏必要的沟通，二者利益协调不足，目的与需求也没有互通。上述原因容易导致森林经营方案的一些内容得不到相关利益方的支持，增加后续方案实施的难度。

1.3 森林经营方案中的年采伐量大于年生长量

经过调查研究发现，林场在森林经营采伐工作上存在诸多问题，如森林经营作业设计质量低，伐区作业不规范，伐区验收流于形式和虚报采伐限额等。再加上林业部门无法科学有效地编制采伐计划，林木采伐证书发放量少、指标低和不科学等原因，使得森林经营方案中的年采伐量大于年生长量，从而导致森林的林龄结构被破坏，最终不利于森林的可持续经营。

1.4 高保护价值森林的关注度低

林场对森林保护的关注侧重于对本地森林生态环境的保护，对森林在社会和文化方面的生物特性关注度则较低，同时，对高保护价值森林的识别过度依靠相关专家和技术人员，与相关社会机构和相关利益方沟通不足，且保护手段过于单一、落后，可操作性低，缺少具体的保护措施。

1.5 未开展森林经营的生态与社会影响评估

现阶段森林经营单位少有实施森林经营环境和社会影响评估工作，10 家已通过CFCC 认证的林场虽然已开展该项工作，但仍然存在诸多问题。比如开展环境影响评估时，未对森林中开展与非木质资源相关的经营活动进行环境影响评估；进行社会影响评估时，未与相关利益方深入沟通，从而不了解相关利益方的目的与需求，最终导致部分森林经营活动无法开展，相关利益方清单未及时更新和保存。

1.6 林场职工培训制度不健全

目前，我国大部分林场尚未对林场职工进行必要的技术培训和作业指导。大多依靠职工多年参与森林经营活动的经验进行作业，缺乏科学有效的作业能力。虽然定期对林场职工进行作业技术培训和记录培训内容，但是没有形成相关体系文件，从而导致部分职工未能充分理解森林经营方案的内容。

1.7 森林经营方案的实施缺少必要的保障措施

森林经营方案在我国法律层面上不具备法律强制性，尽管《森林法》明确规定森林经营单位必须编写和施行森林经营方案，但假若森林经营单位未如实执行森林经营方案，也无需承担相应的法律责任，更不会受到来自法律层面的处罚，这就导致森林经营方案的实施在法律层面上缺少相应的监管与保障机制。

2 讨论与建议

在本次调查研究中发现的问题基本上代表了林场进行森林认证时在森林经营方案上所存在的主要问题，通过认证的林场与CFCC 认证的原则和标准的要求仍然存在差距。为促进我国林场森林资源的可持续经营，推动林场森林认证工作的顺利开展，本文针对林场在森林经营方案上存在的一些不足，提出以下建议：

（1）制订合理有效、高质量的森林经营方案。首先，林场应选择业务水平较高的机构进行森林经营方案的编制工作。其次，森林经营方案的编制单位必须充分调查、全面了解林地现有森林资源情况、林龄结构、森林生产经营能力与当地经济发展情况，根据国家、地方相关法律政策，以可持续发展为编写理念，按照因地制宜和分类经营的原则，充分发挥当地森林资源优势。最后，需要依据当地发展的总体规划，将方案内容加入当地国民经济发展总布局，且指标需要与当地短期、长期计划指标衔接。这需要林场部门要改变独立编案的方式，邀请当地发展规划部门参与，避免脱节。

（2）拓宽公众参与途径，收集各方意见。现阶段与森林经营有直接或间接利益关系的群体主要分为四类，即普通群众、相关专家、林场主管部门和林场相关企事业单位，针对不同群体采取个性化的参与途径，是提高公众参与度的重要措施。对于普通群众采取问卷调查的形式，选取具有代表性的群众进行调查，收集群众意见和建议，明确群众需求；对于相关专家和林场相关企事业单位，林场主管部门则需要发挥主观能动性，通过研讨会、调研会等多样化形式的活动，充分听取相关专家针对森林经营方案的专业看法，并基于调查结果适当调整编案设计，让森林经营方案能够兼顾多方利益，避免各方利益受到侵害，保障编案合理有效。

（3）强化对年采伐量的监督管理。首先，要加强宣传教育活动，运用不同媒介多方位宣传林场法律法规，让凭证采伐、依法采伐的观念深入人心，全面宣传森林在保护生态环境方面所具有的重要价值。其次，要建立长效机制，设立森林经营管理专项资金。在国家森林抚育补贴的基础上，当地政府应拿出配套资金鼓励林场森林抚育经营，扩大融资渠道，鼓励民间资本进入，避免林场因为资金短缺而提高采伐量的违规行为。最后，建立完善的监督管理机制，实行森林采伐公示制度，接受广大群众、新闻媒体的监督；与采伐工队签订采伐协议，用制度形式明确采伐质量，要求严格依照森林采伐限额进行采伐作业，配合森林公安，打击违法采伐活动。

（4） 积极开展森林经营的环境与社会影响评估。在森林中开展的任何经营活动都会对环境造成影响，需要对这些影响（如水源、土壤环境和生物多样性）实施全面检测和评估，并依据检测结果确定评估的准确性，及根据评估结果改良作业方式、经营措施和技术，确保森林经营对环境的负面影响降到最低。在森林作业过程中，尽可能减少整地、抚育和采伐等人类活动对森林的影响，维持森林土壤生产力，如在水源地附近，设立缓冲区，以保持水土，避免水土流失；缩减农药化肥的使用，施肥以有机肥和生物肥料为主；加大对森林内废物的清理工作，最大程度上保护森林的生态环境和减少对森林环境的影响。林场和当地社区也需要主动承担社会责任，如尽可能安排当地居民参与森林经营活动，以创造就业岗位；无偿为本地居民提供技术培训，将他们纳入林场人才储备库，促进林场良性发展。同时，林场要加强与当地社区的良性互动，在森林经营方案中建立解决争端的机制、应急处理预案以及相关的补偿机制，维护相关利益方的切身利益，以此促进林场的可持续发展。

（5）制订常态化的林场职工培训制度。定期对林场职工进行技术培训，并对培训内容进行建档保存。培训内容包括森林经营方案的具体内容、科学有效的营林技术和现代森林经营理念等，以保证职工能够依照国家法律政策、营林计划和作业设计有序开展森林经营活动。对于特殊作业项目，应对工人进行定岗培训，工人持证上岗；技术人员在施工过程中进行现场指导，并在实施结束后，组织职工进行总结。

（6）重点维护和增强高保护价值森林的特性。根据高保护价值森林的判定标准[16-20]，咨询相关专家、机构和其他相关利益者，从生物多样性、生态服务价值、社会价值和文化价值等方面综合评价森林的高保护价值，并以此确定高保护价值森林的位置、规模和特性。制定详细、操作性强的高保护价值森林的保护和维持措施。做好高保护价值森林的监测工作，加强病虫害防治和森林防火等工作，仔细评价各项营林活动对高保护价值森林产生的影响。

（7）加大对森林经营方案实施情况的监督检查力度，并确立森林经营方案的法律地位和权威性，以保障方案的有效实施。首先，完善森林经营方案实施的法律机制，除《森林法》中对森林经营方案的规定外，还需要补充制定相关法律法规，确定森林经营方案的法律地位与约束力。同时，林场各级主管部门需要建立与森林经营方案编写和施行相关的管理机制，以促进不同部门和机构之间相互配合、共同落实。其次，上级林场主管部门应定期对森林经营方案的实施情况进行检查与评估，并将森林经营方案的落实情况和实施效益作为林场资金安排、项目申请补助以及干部考核的重要指标。各省级政府或部门需要出台相关文件，明文规定将编制和实施森林经营方案作为各级政府的责任之一，并将其加入绩效考核的指标体系之中。此外，将先进的学科理念、科学技术和技术设施引入到林场的经营活动中，以提高林场职工的工作效率和工作质量，继而促进森林经营方案的有效落实。最后，由地方各级政府设立专项资金，对林场在森林经营方案编制与实施工作予以适当补贴，以保证森林经营方案的顺利编制与有效实施。