湖南人口与土地城镇化协调发展影响因素及作用机制分析

张伟娜，蒋玲玲，张伟伟*

（1. 湖南省国土资源规划院，湖南长沙430100；2. 湘潭大学 商学院，湖南 湘潭410005）

党和国家密切关注我国新型城镇化建设工作，土地城镇化过快领先于人口城镇化早在十八大之前就已被广泛关注，其形势也日趋严峻[1]，具体表现为，农村人口向城镇转移使得城镇建设用地面积进一步增加，与此同时，农村建设用地统计数据在《土地管理法》修订前却未有明显变化，这意味着农村土地资源有相当一部分没有得到充分利用。因此，明确其发展不协调的主要影响因素及作用机制，平衡好两者的增减变化对我国新型城镇化建设至关重要。

国内外学者的研究主要集中于新型城镇化的影响[2-4]、城镇化水平测度[5，6]、城镇化发展机制[7-9]、人口与土地城镇化协调发展内在逻辑[10-13]、两者发展不协调影响因素[14-18]等问题。其中张鹏岩等[14]认为人地发展不协调主要表现为土地滞后型；而张莉[15]、王丽艳等[16]则认为我国主要为人口滞后型；对于不协调的影响因素，熊柴等[17]和马万里等[18]认为，在政治利益与财政利益的推动下，地方政府将土地作为商品交易，导致“人的城镇化”相对滞后于“土地的城镇化”。目前的相关研究较少涉及湖南等中部地区，因此，本文以湖南省为研究对象，首先通过人地协调发展评价指标体系对其人地协调发展状态进行了评价，并进一步对影响因素及作用机理进行了分析，以期能为湖南省新型城镇化建设提供借鉴。

1 湖南省人口城镇化与土地城镇化现状

1.1 农村人口城镇化逐年上升

表1 展示了湖南省户籍城镇人口（以下均为户籍人口） 和户籍人口城镇化率的变化情况，从表格中发现，2015 年湖南省内大部分城市的人口数量较2011 年相比呈现上涨的变化，城镇化率也呈上涨趋势。

1.2 城镇建设用地发展现状

由表2 和表3 可知，2010-2015 年湖南省城镇建设用地规模迅速增长，但人均城镇建设用地则降低。从各地州市来看，各地州市城镇建设用地规模增长幅度多数集中在20%～35%之间。其中，株洲市增长幅度最大，为39.97%；岳阳市增长幅度最小，为18.89%；长沙、衡阳、株洲、郴州、湘潭、张家界、邵阳、益阳和湘西的人均建设用地均有不同程度的下降，岳阳、常德、永州和怀化则有不同程度增加。

表2 湖南省城镇建设用地总规模变化情况

1.3 土地城镇化与人口城镇化存在的主要问题

1.3.1 户籍人口城镇化率偏低。由表1 可知，2011-2015年湖南省户籍人口城镇化率由21.09%增加至28.13%；2015 年城镇化率最高的是长沙，为62.83%；其次是株洲和湘潭，分别为38.01%、36.95%；邵阳、永州和怀化较低，分别是17.17%、17.61%、17.83%。可见，与全国户籍人口城镇率高达36%的数据相比，湖南省28.13%的人口城镇率较低，离湖南省到2020 年应达到40%的城镇化标准更是相差甚远。

表1 各地州市城镇人口规模和城镇化率

1.3.2 人均城镇建设用地面积偏高。从表3 可知，2011-2015 年湖南省人均城镇建设用地变化起伏不定，总体上是下降的；但目前各年人均城镇建设用地面积仍高于85.1～105 m2/ 人的标准。据有关调查研究显示，我国14 年人均城镇建设用地面积为129.57 m2/ 人，而同年发达国为82.4 m2/ 人，其它发展中国家为83.3 m2/ 人。因此，湖南省的人均城镇建设用地面积在比国内平均水平高的同时还比世界其他国家的平均水平高。人均城镇建设用地数量居高不下，意味着湖南省的土地集约化利用水平比较低。

表3 湖南省人均城镇建设用地变化情况（单位：m2/ 人）

2 湖南省人地城镇化协调发展分析方法

2.1 指标体系构建

结合相关研究成果[19]构建评价指标体系，如表4所示。

表4 人地城镇化协调发展评价指标体系

2.2 协调性分析方法

各指标的权重利用熵值法得出人口和土地城镇化指数，分别用DUi和LUi表示。T 为发展度，度量两者的整体发展水平，计算公式如公式（1）所示（其中α、β 为待定权重）。

C 为协调度，反映两者协调发展的好坏程度。计算公式如公式（2）所示（其中k 为调节系数）。

协调度无法明显地体现出协调发展的动态变化，因此，在本文中，人地城镇化协调程度由协调发展度D 来衡量。根据其大小，将类型划分为表5。

表5 城镇化协调发展类型划分标准

3 湖南省人地城镇化协调性发展评价

3.1 数据来源

《湖南统计年鉴》、2001-2015 年湖南省国民经济和社会发展统计公报等。

3.2 人地协调发展评价

3.2.1 总体评价。湖南省2001-2015 年的人口和土地城镇化指数如表6 和表7 所示。

根据表6、表7 的数据发现，湖南省经济不断攀升的同时，人口城镇化指数与土地城镇化指数也同时处于上升状态。从人口城镇化与土地城镇化的内部结构来看，各因素的作用不同。

表6 2001-2015 年湖南省人口城镇化指数

表7 2001-2015 年湖南省土地城镇化指数

人口城镇化方面，人口素质、人口构成、生活水平都从2001 年的00 构成逐年增加，其中人口素质增加的幅度较小，说明湖南省还存在偏远、教育资源匮乏的贫困地区，受教育程度不高，教育普及范围不广等问题；医疗保障和公共交通也都不断提高，但两者在2011 年度都逐年小量下降，并在2011-2015 年期间增长幅度非常小，说明湖南省存在医疗保障不高，设施配备较少，交通较为拥挤，道路规划不到位等问题；基础设施和就业状况也处于逐步提升的状态，但增长幅度不大，说明湖南省的经济还在发展中，工作岗位设置较少；人口城镇化出现了大幅度提高，至2015 年，湖南城镇化指数已经高达0.842 3；土地城镇化方面，城镇规模、投入水平、产出水平、财政收入在2001-2015 年处于逐年小幅度上升状况，说明湖南省有相应投入扩大城镇规模；但生态环境却几乎没有大的变化，说明湖南省在注重城镇规模扩大的同时，加强生态环境保护；土地城镇化指数有了大幅提高，从2001 年的0.040 9 增长为2015 年的0.882 8。

由于人口与土地城镇化在新型城镇化的进程中具有相同的地位，因而设定k=2，α=β=0.5，根据计算结果判断湖南省各年份的发展类型，结果见表8。

从表8 的数据中可以看出，在2001-2003 年，湖南省属于土地城镇滞后型。2004 年湖南人口城镇化转为滞后型。2004 年，湖南省土地城镇化与人口城镇化协调发展从濒临失调发展调整为勉强失调发展，协调度为0.41；2006 年，湖南省土地城镇化与人口城镇化协调发展从勉强失调发展调整为轻度失调发展，协调度为0.53；2008 年，协调发展转为中度失调；2012 年，湖南省协调发展转为良好协调发展，协调度为0.80；直至2014 年，湖南省才发展为优质协调发展，数值为0.88，并在2015 年增加为0.93。人口城镇化指数从2001 年的不到0.01 转化为0.842 3，存在巨大的飞跃，土地城镇化指数也发生了与人口城镇化相当程度的变化，从最初的0.04 到2015 年的0.88。

表8 评价结果

3.2.2 湖南省土地城镇化与人口城镇化协调发展状态空间分析。由于湖南省14 个市州行政区的国土面积不一，地区土地投入水平并不能完全通过城市建成区的面积大小来衡量，在此本文采用人均城镇建设用地面积。通过前述方法得出湖南省14 个市州2015 年的DUi、LUi、C（协调度）、T（发展度）以及D（协调发展度），见表9。

表9 2015 年湖南省各市州城镇化协调发展评价结果

湖南省土地与人口城镇化协调发展在空间分布上存在较大差异，主要有以下特征：（1） 总体水平偏低。14 个市州中，仅有衡阳、株洲、长沙、湘潭4 个地区协调发展度较高，属于优质协调发展。（2）各地区发展阶段差距大。根据数据发现，长沙的人口与土地城镇化协调发展度为0.98，居于湖南省各省市第一；湘潭次之，为0.94；其他市州均为超过0.9；其中，张家界、益阳、湘西未达到0.7；邵阳最低，未达到0.6，为0.58，差距十分明显。（3）区域分异明显。长株潭、大湘南、洞庭湖区的大部分市州处于协调发展状态；而湘中、湘西部分地区处于初级协调或者过渡阶段。（4）土地滞后型市州明显少于人口滞后型市州。其中，人口城镇化滞后型市洲包括衡阳、岳阳、常德等十一个市洲，而土地城镇化滞后型仅有长沙、株洲、湘潭3 个市洲。

4 影响因素及作用机理分析

4.1 外在制度分析

4.1.1 二元土地制度推动土地城镇化进程。二元土地制度将土地分为了两个独立的市场，土地二元特征显著、集体所有用地入市不平等、土地资源配置不合理，原先二元土地制度规定，农用地不得用于城镇建设，更不能随意买卖。若要将农用地用作商业用途，必须通过地方政府办理农转用手续，即地方政府先通过征收，将农用地转化为国有土地，再通过土地出让，将国有土地出让给商人，以此达到农转用的目的。一些地区在此过程中所获得的收入不受管控，政府可以自由支配。土地城镇化所带来的巨大利益，使地方政府产生了征地激励，从而推动其过快发展。

4.1.2 二元户籍制度一定程度对人口城镇化的抑制。二元户籍制度将农业户口和非农业户口划分开来，并为其设置了完备的转移壁垒，这给农村人口向城市（特大城市尤甚）转移带来了很大的困难，在很大程度上抑制了人口城镇化。考虑到我国现阶段仍属于人口城镇化滞后型，国家正逐渐放宽户籍变迁条件，但二元户籍制度在根本上依然存在，二级户籍制度是造成我国城乡隔离的根本原因，因而我省的人口城镇化率较为缓慢。

4.1.3 宏观发展战略导向影响各城镇的用地指标分配。由于受到宏观发展战略的影响，湖南省各地域建设用地指标并不均衡。经济发展较好的地区建设用地指标分配较多，而发展较差的地区建设用地指标分配则较少。近年来，随着长株潭、洞庭湖生态经济区、大湘西等一系列战略布局规划的获批，湖南省经济空间发展战略逐渐向全面均衡发展转变。

4.2 内在机制分析

4.2.1 政绩观念因素。由于政治压力日益增大，地方政府逐渐“公司化”，以追求GDP 最大化为目标。这种倾向导致了各地区政府之间的竞争加剧，一方面，这能够激发地方政府的动力，加速湖南省经济发展；但另一方面，这也使得各地方政府以政绩为先，趋利避害的现象严重。

新型城镇化的实现离不开地方政府对人口与土地城镇化发展的协调作用。如果湖南省各地方政府正确解读新型城镇化的核心思想，就必然要抑制土地城镇化的进程，加快人口城镇化的进程；但土地城镇化能够让地方政府获取巨大的利益，抑制其进程必然使得政府利益受损；人口城镇化进程的加快使得农村人口大量转移到城市，交通、教育等需求激增，为了满足城市人口的大量需求，政府的财政压力增大；同时，新型城镇化要求将可持续发展理念贯穿城镇化进程，这给地方政府做好城市的规划和管理带来了更大挑战。在这样的背景下，大部分地方政府即使正确理解了新型城镇化的内在涵义，但在本身利益最大化的前提下，却将其片面解读，从而使得人口与土地城镇化发展不协调的情况从根源上无法得到解决。在未来的建设中，国家应加强对地方政府的“非公司化”教育，引导地方政府以保护人民的真正利益、实现国家健康发展为己任。

4.2.2 投资驱动因素。1978-2011 年，湖南省资本形成率大幅度上升，但与其他省相比，湖南省资本形成率仅55.5%，远远达不到国家平均资本形成率水平。为了提高资本形成率，湖南省各级政府通过以较低的价格出让工业用地的方式来对资本进行补贴，以促进资本投资，进一步实现资本积累。由于工业用地价格较为低廉，使得各类工业园区、开发区急剧发展，土地城镇化得到促进。与此同时，为了平衡收益，政府以较高的价格出让住宅用地，使得房子的建设成本增加，从而导致房价进一步提高，房价的提高使得农村人口迁移成本增加，人口城镇化得到抑制。

5 结论与讨论

5.1 结论

本文在前人的研究基础上，探讨了湖南省城镇化进程中人口城镇化与土地城镇化协调发展现状与导致其不协调发展的影响因素和作用机制。所得结论如下：

（1）湖南省人口与土地城镇化呈现不协调状态。从不协调的类型来看，主要分为两个阶段：2001-2003年属于土地城镇化滞后型；自2004 年起转变为人口城镇化滞后型。

（2）湖南省人口城镇化与土地城镇化协调发展状态同时受外在制度和内在机制影响。外在的制约因素主要包括二元土地制度对土地城镇化的推动和二元户籍制度对人口城镇化的抑制造成的人地城镇化不平衡发展以及宏观发展战略导向对各城镇用地指标分配的影响；内部主要为地方政府的政绩观念和投资驱动对其的影响。

5.2 讨论

综上所述，本文得出与以往学者研究一致的结论，即湖南省人口城镇化和土地城镇化存在不协调现象，而本文认为造成该现象的主要原因便是地方政府不全面的政绩观念，这也与熊柴、马万里等[17,18]学者的结果一致。但本文研究结论表明，自2004 年起，湖南省主要表现为人口城镇化滞后型，该研究结论与夏浩等[20]所得结论相同，但与张鹏岩的结论不同。可能的原因是本文的研究对象为湖南省，湖南省人口基数较大，增加一个百分比的城镇人口率便要增加大量的城镇建设用地，且为中部地区；而张鹏岩以中原经济区为研究对象，人口基数较小，致使本文的结论与以往研究存在差异。