推进区域协同立法 护航区域协调发展

去年12月1日，广东省十三届人大常委会第三十七次会议于同日分别审查批准了《汕头市潮剧保护传承条例》《潮州市潮剧保护传承条例》《揭阳市潮剧保护传承条例》，以统一步调的联动立法，护航潮剧事业发展。这是广东探索区域协同立法的首个成果，也开了全国文化领域地方协同立法的先河。区域协同立法这种立法机制，是近些年地方人大及其常委会推进人民代表大会制度理论和实践创新的新成果，被最新修改的地方组织法确认吸收，成为正式的立法制度。

区域协调发展的理念在我国的“十一五”规划中首次提出，党的十八大报告提出“促进区域协调发展”， 党的十九大报告进一步提出“实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制”。《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出“到2035年，建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制”。中央持续部署布局，地方积极响应，京津冀协同发展、长三角一体化发展、珠三角经济一体化发展和粤港澳大湾区建设稳步推进。区域发展，法治先行，区域协调发展需要制度基础，需要法治的引领和保障，区域协同立法应运而生。区域协同立法的形成是一个逐渐摸索和积累的过程。以长三角的区域协同立法为例，最早的形态是2009年开展的不同省份之间的人大常委会主任座谈会进行立法信息的交流协作，这种立法协作的制度化成果是2009年浙江省、江苏省与上海市人大联合制定的《沪苏浙人大常委会主任座谈会制度》，2014年安徽省加入其中，三省一市共同制订了《沪苏浙皖人大常委会主任座谈会制度》。2018年长三角地区人大常委会主任座谈会上通过了《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》和《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》。此后这三省一市的人大在大气污染防治、长三角生态绿色发展示范等领域开展了协同立法的实践。京津冀的区域立法协同也经历了类似的从探索到深化的过程。

2022年3月全国人大修改通过的地方组织法新增规定“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”这一规定从国家法律的高度正式确立区域协同立法为法定制度。这是国家立法对地方人大经验探索的肯定，同时也应当看到，这一规定并未具体明确协同立法的运行方式，这为地方人大探索制度操作细节留下了空间。实践中，区域协同立法存在注重理论和制度构建的京津冀模式、注重多方参与的长三角模式和注重一体化发展的珠三角模式。区域协同立法存在跨省的大区域协同和省内市际区域协同两种类型，2021年12月广东省人大常委会审查批准的三市潮剧保护传承条例就属于省内市际区域协同立法。

区域协同立法虽然有不同的模式和类型，但作为一种立法机制，机制运行有一些元素是共通的，或者说有一些要素是不同的模式和类型都需要考虑的。首先，区域协调立法的选题立项，应当是区域内有共性的并且需要区域合作的立法事项。例如，京津冀三省（市）首次开展区域协同立法是关于空气污染防治的主题，2020年1月，河北、北京、天津三地分别通过《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，并且三个条例在5月1日起同步实施，使得三地的机动车管理规范和标准得到统一。2020年9月，浙江、上海、江苏三地分别通过各自的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》，并于10月1日同步施行。广东省内汕头、潮州、揭阳三地的协同立法是关于潮剧事业的保护传承发展，也是极具地方特色的共同立法事项。其次，区域协同立法机制下制定的地方性法规，是否结构和内容完全相同？上述京津冀和长三角这两例区域协同立法，都在立法的篇章结构、制度设置、关键条款和内容表述上保持高度一致。那么区域协同立法的各方主体，在保持一致的基础上，是否还可以在各自地方性法规中保留其因地制宜的地方立法特色内容？在科学立法、民主立法的原则下，地方性法规的制定需要吸收专家和公众的意见，各地的专家意见和社会公共意见未必完全相同，如何在协调各方意见的同时保持区域协同，考验地方人大及其常委会的经验和智慧。再次，区域协同立法的立法过程，既需要同级人大及其常委会的协同合作，也需要上级人大常委会的指导和参与。上述京津冀、长三角两个区域协同制定的条例出台之前经过了专题调研、联席会议、共同起草、请示全国人大法工委、法律询问答复等多个阶段的工作，离不开全国人大法工委的指导和三地人大常委会的沟通协作。汕头、潮州、揭阳三地的条例制定也是经过广东省人大常委会的指导和审批才通过。综上，发挥地方人大的能动作用，探索区域协同立法的潜力和空间，对于整合区域内地方立法资源、增强地方立法总体实效、实现利益整合和整体利益最大化等立法目标的实现有积极意义。