海南热带雨林国家公园管护能力建设现状、问题与对策

李佳灵，秦荣鹏，徐涛，刘辉，王友强

1.海南大学生态与环境学院，海南海口 570228；

2.海南热带雨林国家公园管理局五指山分局，海南五指山 572299；

3.海南大学管理学院，海南海口 570228；

4.海南大学林学院，海南海口 570228

1 引言

热带雨林作为陆地生物多样性最丰富的森林生态系统，具有结构复杂、功能多样、稳定性强等特点[1]。它不仅能够为地球生态系统提供大量的氧气，为人类社会生产生活提供木材和种类丰富的林副产品，还能够在调节气候和维持物种多样性等方面发挥重要作用。然而，中国热带雨林分布区域却较为狭小，主要分布在海南、云南西双版纳、台湾垦丁、广西南部及西藏东南部的墨脱等地[2]，热带雨林资源相对稀缺。海南热带雨林是中国目前保存最完好、分布最集中的岛屿型热带雨林，主要分布在海南岛中南部山区，被视为中国“氧吧”和全球重要的种质资源基因库之一，具有弥足珍贵的生态价值[3]。

过去的几十年间，国家和海南省政府为了保护这片雨林，先后建立了尖峰岭、霸王岭、五指山等自然保护区及森林公园，虽然取得了一定历史性的成就，但同时存在保护地管理细碎化，分割管理、各自为政的问题[4]。2018 年4 月，习近平总书记在“4·13”重要讲话中强调：要积极开展国家公园体制试点，建设热带雨林等国家公园，构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然保护地体系[5]，这使得海南热带雨林国家公园成为海南建设国家生态文明试验区和自由贸易港的标志性工程之一。2019 年1 月，《海南热带雨林国家公园体制试点方案》在中央全面深化改革委员会第六次会议上获得通过，标志着海南正式启动热带雨林国家公园体制试点建设[6]。同年4 月1 日，海南热带雨林国家公园管理局正式揭牌成立[7]。2021 年10 月，中国在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上公布了首批国家公园建设名单，海南热带雨林国家公园位列其中，揭开了海南热带雨林国家公园建设的崭新一页。

国家公园作为一类特殊的自然保护地，一般具有更大的保护范围、更高的生态价值和更完整的生态系统，同时其本身也具有更高的管理层级，是国际上通行的生态系统保护方式[8]。相比于其他类型的自然保护地，国家公园的特点之一是能够实现对自然生态系统的完整保护和统一管理，能带来自然资源保护模式和相关管理体制的全面革新，其所体现出的优越性是其他自然保护地无法比拟的[9]。但也要认识到，国家公园建设并非一蹴而就，而是一个循序渐进的过程，而在这个过程中，其管理能力和保护能力的提升应该被作为关键建设内容之一。由于中国国家公园多是在已有的自然保护区、自然遗产、地质公园和风景名胜区等各类自然保护地的基础上整合建立，国家公园管理局与各分局在管理与保护过程中难免存在管理不统一、权责不明、各自为政，以及资源保护与利用难以平衡等问题[10]，因此，在建设过程中重视管护能力建设显得尤为重要。

2 海南热带雨林国家公园管护能力建设现状与问题

2.1 管理现状

海南热带雨林国家公园总面积约4269km2，约占海南岛陆域面积的1/7。公园中心位于五指山和鹦哥岭，并往东南方向的吊罗山、西南方向的尖峰岭、西向的霸王岭和北向的黎母山等区域辐射，范围涉及五指山、琼中、白沙、保亭、乐东、东方、昌江、陵水和万宁9 个市县[11]。海南热带雨林国家公园自2018开展试点以来，就把管护体制机制创新摆在国家公园建设的首要位置，并积极探索符合海南实际的国家公园管理模式。在此基础上，海南热带雨林国家公园创新性地采用了双重管理的国家公园综合执法管理机制和扁平化的国家公园管理体制，构建了具有当地特色的“管理局-管理分局”扁平化的二级行政管理体系，在一定程度上提高了国家公园的管理能力。同时，以打造智慧型国家公园为目标，在核心保护区布设振动光纤、电子雷达和仿生树，并在主要交叉路口以视频监控和智能卡口的方式设置电子围栏，实现了对野生动物活动的监测以及对人为活动的监管，在一定程度上提高了国家公园的监管能力[12]。

2.2 存在问题

当前，海南热带雨林国家公园虽然在管护能力建设方面取得了一定成效，但仍存在改进空间。目前，还存在法律体系不健全、管理体制机制不畅、资金保障不足和人才短缺等问题，具体如下：

（1）国家公园相关法律、制度和标准存在欠缺，公园建设的保障条件不足。总体来看，目前中国国家公园的相关法律在制定环节上较为滞后，已有的《自然保护区条例》等现行法规难与国家公园新的管理要求相适应。尤其是新划入的生态廊道等保护性区域，由于缺少法律保障，性质不够明确，往往导致保护措施难以落实。而已颁布的多个国家公园地方法规，因层级和法律效力较低，且缺少上位法的指导，与国家公园实际的管理要求存在较大差异，难以为建设国家公园提供有效的法律保障[13]。从全球视角来看，美国、英国、新西兰、韩国等一些国家已建立了基本法规与地方法规互补、位阶清晰的国家公园法律体系，如美国、新西兰分别制定了以《国家公园基本法》《保护法》为核心，其他法律为辅的法律体系14]。其次，两个国家的各地区和各国家公园均有相关的法律文件，基本上实现“一园一法”，一定程度推动了国家公园建设的合理性和管理的规范化。海南热带雨林国家公园可以学习借鉴国外的国家公园立法经验，结合自身特点构建本土化的国家公园法律体系，为提升公园管护能力提供强有力的法律保障。

（2）跨区域垂直管理体制与运行机制仍需完善。建立跨区域垂直管理体制试点是个任务繁重、情况复杂的工程，且体制改革难度较大。中国设立的10处国家公园体制试点区中，部分试点管理机构依托地方政府或原有自然保护地设立多个管理分局，隶属关系较为复杂，整合难度较大，存在机构运转效率不高的状况。海南开展热带雨林国家公园体制试点，其中一个重要任务是要率先建立国家公园垂直管理体制。虽然，试点区首创扁平化的国家公园管理体制，但海南热带雨林国家公园管理局下设尖峰岭、霸王岭、黎母山、吊罗山等7 个分局，管理涉及多个市县（五指山、琼中、白沙、昌江、东方等9 个市县）、部门（自然资源规划局、林业局、环保局、国土局、应急局等），管理范围较大且隶属关系较为复杂，国家公园管理局与各分局及相关市县如何做好统筹协调工作、如何权衡好权、责、利三者的关系，是一大难题。

（3）稳定多元的资金来源尚未形成，仍存在较大的资金缺口问题。国家公园管护能力的提高，需要充足的资金支持。中共中央办公厅、国务院办公厅于2017 年9 月印发的《建立国家公园体制总体方案》提出，要建立财政投入为主的多元化资金保障机制，探索多渠道多元化的投融资模式[15]。但目前来看，海南热带雨林国家公园在资金改革方面仍进展缓慢，稳定的投融资机制尚未建立，资金来源主要靠国家财政拨款，渠道单一。同时，国家公园建设过程中开展集体土地租赁和赎买、生态移民、企业退出等工作需要大量的资金支持，远超地方政府的财政承受能力，资金短缺将是未来需要解决的关键问题之一[16]。此外，尽管国家对天然林管护工作重视程度逐渐提高，但林业工程建设以及管理人员的资金支持仍然不足，一定程度上限制了国家公园的总体建设和高端管理人才的引入。

（4）国家公园试点区缺乏专业人才和科技支撑不足。中国国家公园建设起步较晚，因前期实践经验较少、理论研究不足，面临着科技支撑不够和专业人才紧缺等方面的制约。目前来看，中国自然保护区存在管理人员整体素质偏低，专业管理水平不高，以及专业技术人才仍相对匮乏等状况[17]，难以适应国家公园体制机制建设的需要。在海南热带雨林国家公园，管护工作人员同样存在专业素养偏低的问题，甚至部分管护人员由保护区周边农民承担，缺乏相应的专业管理知识，且技术培训不到位，导致相关工作不能得到较好的开展。

（5）保护与发展的矛盾仍然突出。国家公园在空间上整合了多类型保护地，涉及到周边诸多社区和集体用地，社区居民的生产生活会受到影响。在对自然保护地管理过程中，相关的退耕还林、封山育林等政策措施虽然不会改变集体土地的所有权和承包权，但会使其使用权受到较大影响，造成土地产权权益关系的扭曲，导致事实上的“失地”现象。同时，建设国家公园会限制某些区域自然资源的开发利用，导致这些地区的社区经济受到较大的影响[18]。例如，在国家公园范围内的某些区域限制了作物种植、林木采伐和观光旅游等经营性活动，导致原从业居民要进行再就业，可能使得部分人员失业，存在家庭收入减少、生活质量下降的问题。因此，国家公园建设过程中产生的生态移民及其生计转型问题是值得关注的课题。

3 提升海南热带雨林国家公园管护能力的对策建议

3.1 加快关于海南热带雨林国家公园的专门立法，加强管护能力建设的法律保障

国家公园体制机制建设的开展需要相应的法律支撑，因此需要尽快出台相关的法律、管理条例、实施细则、标准规范等，为完善海南热带雨林国家公园管理体制、机构设置和权责体系等基础制度建设提供法律保障。具体来看，一是要结合海南热带雨林国家公园的区域特征和管理需求，形成专门的管理制度体系；二是要做好海南热带雨林国家公园与其他类型自然保护地之间在管理对象与管理范围上的协调和衔接，避免重叠；三是要明确各个管理机构的职权和职责，避免各管理部门间的多头管理和职能交叉等问题。

3.2 进一步明确海南热带雨林国家公园各垂直管理机构的权、责、利

尽快厘清海南热带雨林国家公园管理局和各分局在生态资源保护、社会参与、特许经营和宣传教育等方面的职责和权力，落实管理局与各分局在综合执法、日常管理、经营监督等方面的管理工作。同时，在国家公园建设过程中，还需要协调好生态保护与地方社会经济发展，以及国家公园管理机构与辖区地方政府之间的关系。

3.3 逐步建立多元可持续的资金保障机制

不断创新资金筹措机制，加快建立以财政投入为主，社会投入为辅，多渠道、多形式的资金保障机制。不仅要尽力争取中央财政对于海南热带雨林国家公园建设的支持，同时也要发挥市场力量，通过建立特许经营与协议保护制度，发展生态友好型产业，扩大资金来源渠道。此外，还可以鼓励企业、个人和社会公益组织等的投入和参与，扩大资金投入渠道，并成立国家公园保护基金会，面向社会募集资金，为国家公园管护能力建设提供充分、可持续的资金保障。

3.4 加强国家公园管护人才队伍建设

一方面加快专业人才的引进，并通过举办科技人员业务培训班、鼓励在职培训进修、委托高校或科研院所代培等方式提高科研人员和工作人员的业务素质，建设高素质管护人才队伍；另一方面要进一步加强与国内外知名研究机构、高等院校的合作交流，为推进海南热带雨林国家公园建设提供更多的智力服务和人才支撑。

3.5 促进生态环境保护与资源开发协调发展，形成可持续的发展模式

热带雨林虽然具有地球上上最复杂和重要的生态系统，但其生态环境却异常脆弱，如何协调好国家公园建设过程中资源开发和生态保护的关系显得尤为重要。一方面，要坚持保护优先，资源开发项目要有严密可行的生态环境保护措施和应急措施，要进行科学论证和严格审批，综合评价环境资源承载力（或环境容量），杜绝破坏性开发。另一方面，要坚持适度利用，生态旅游能够带来一定的社会经济效益，但在旅游资源开发过程中要建立科学的调查、分类与评价体系，依据资源的重要性、适宜性和敏感性，协调好发展与管护目标，实现热带雨林资源的永续利用。