协同共治视角下美丽乡村建设的逻辑机理与路径探析——以云南省M 村为例

□曾 印，刘 倩

（1.新疆大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐 830046；2.成都市武侯区公园城市建设和城市更新局，四川 成都 610041）

1 问题提出

我国长期形成的城乡二元结构，导致城市化、工业化快速发展中面临的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等生态挑战集中显现于乡村[1]。进入中国特色社会主义新时代以来，我国高度重视生态环境治理与经济发展融合[2]，积极倡导和践行以“绿水青山就是金山银山”为核心要义的“两山理论”[3]。坐拥丰富青山绿水资源的乡村地区面临生态保护与乡村经济振兴的双重压力，治理矛盾显现，亟须转变传统发展的老路子。化解乡村治理难题，实现乡村振兴，打造美丽宜居乡村，需要各方共同参与。

2019 年6 月23 日，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中指出，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村治理体制。实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容，为乡村振兴和生态保护协同发展指明了方向。

2 美丽乡村建设要义

2.1 为实现生活美提供有效路径

党的十九大指出，我国主要矛盾已转变为人民对美好生活的需求与发展不平衡不充分之间的矛盾，意味着人民对公共服务、宜居环境有了更高要求。实际上，我国“三农”问题仍突出，亟须改变农村牺牲环境发展经济的现状。推进美丽乡村建设，能有效变革当前农村粗放式资源利用方式，利用农村丰富自然资源和优美生态环境，延长农产品产业链，实现一二三产业融合发展，提高农业产值，真正达到人民生活富裕的目标，实现生活美。

2.2 为实现乡风美提供有力保障

习近平总书记指出，实施乡村振兴不能光看农民口袋里“票子”有多少，更要看农民精神风貌怎么样。美丽乡村建设作为实施乡村振兴的重要载体，要求物质和精神文明两手抓。当前广大农村地区存在一些陈规陋习，如垃圾随地乱扔、生活生产污水乱排、红白喜事大操大办等，制约了农村发展。美丽乡村建设应对准农村发展的痛点和难点精准施策，逐步引导村民移风易俗，为实现乡风美提供了有力保障。

2.3 为实现村庄美补齐短板

美丽中国要依靠美丽乡村来实现。打造美丽乡村，能为老百姓留住鸟语花香和田园风光。村庄美涉及乡村产业、生活、生态、文化等方面。乡村广泛存在基础设施薄弱、产业结构单一、生态破坏严重问题，实现村庄美的任务艰巨。推进美丽乡村建设，借助顶层设计和人财物力投入，能有效改善乡村整体环境，补齐当前制约乡村发展的短板，打造生态宜居的村庄。

3 M 村美丽乡村建设的区位分析

3.1 M 村概况

M村位于抚仙湖中部西岸，处于J 区与C 市交界处，距省城80 km，离C 市区30 km。据澄江县路居镇人民政府统计办的数据，M 村下辖4 个自然村，6 个村民小组；截至2018 年12 月31 日，M村户籍总数为962 户，户籍人口2 503 人；M 村辖区面积7.63 km2，耕地总面积207.2 hm2，其中水田82.13 hm2、旱地125.07 hm2。随着社会发展，M村私人建房、企业用地、国家建设、公路占地、退耕还林还湖160 余hm2，现有耕地42.07 hm2，其中水田29.33 hm2、旱地12.73 hm2。M村于2010 年被评为“全国生态文明村”，2017 年上榜全国“美丽宜居乡村”名单。

3.2 M 村区位优势

3.2.1 自然条件

M村坐西望东，背山面水，村后碧绿连云，年平均气温16.8 ℃，年降水量450 mm，湖岸线7.63 km，气候四季宜人，现有两个历史悠久的3A 级景区，其中一个是抚仙湖畔最大的“车水捕鱼”场，拥有抗浪鱼、银鱼等独特的鱼类资源。实施各项生态保护措施以来，M村退田还湖、退耕还林还草，森林覆盖率高，为建设美丽乡村奠定了优良生态基础。

3.2.2 人文条件

M村是“铜锅”饮食文化发源地，几乎每家都掌握制作独具特色风味的铜锅鱼和铜锅洋芋饭技艺。铜锅特色餐饮文化是该村发展旅游业、打造特色产业、实现转型升级的一大特色和亮点。

M 村学风兴盛，名人辈出。自雍正年间陈文举考中进士以来，M村一直延续着良好的科举考绩，多人考中岁贡、恩贡、科武举人、云南学政翰林院进士等，丰富了M村美丽乡村建设的文化底蕴。

3.2.3 基础设施建设

近年，M村借助乡村振兴政策举措，基础设施得以改善。2017 年，M村重新翻修了贯穿全村的老澄川线，全村道路全部实现硬化，村民出行更加便利安全。全村现已实现全面“亮化”，各主干村道、农户门口均安装太阳能路灯，保障夜间出行安全。升级改造饮水设施，每户均已安装自来水管，保证了人畜安全饮水。响应国家“厕所革命”号召，各村民小组均建有公共厕所，由管理员定期清扫、维护。在村委会统一安排下，设立乡村管理员至各村定期巡逻，防骗防偷盗工作井然有序，社会秩序稳定。

4 M 村协同构建美丽乡村的发展困境

M 村沿抚仙湖而落，该湖是Ⅰ级水质，蓄水量占云南省九大高原湖泊总量的68.2%，占中国淡水湖泊总蓄水量的9.16%，水量大、水质好，具有重要战略储备作用。长年粗放式发展使抚仙湖水质受到了一定程度的污染，当地政府整治该流域过程中，在协调各方利益时出现了不少问题。

4.1 过于依赖政府，协同治理的主体联动涣散

M村美丽乡村建设中多元主体联动涣散，过于依赖政府，没有充分发挥村民的主体作用。C 市全面落实110 m 生态红线后，需要拆除沿湖110 m 红线内的违章建筑，并对红线内居民实施生态移民搬迁，实行土地流转，不得建永久性设施。M村作为整改典型，停止了原有的古法捕鱼体验活动，禁止游客在湖边搭建帐篷，禁止在沿湖岸线开展任何形式的经营性活动，大量餐馆旅店被关闭。加强对抚仙湖生态环境保护后，原本兴盛的旅游业发展受阻，人口流量锐减，收入递减。政府由于其权威性而取得了优于村民等利益主体的协商地位，在土地流转、关停农家乐等方面对村民意见的考虑有所欠缺。村民主体意识逐渐弱化，导致村民对各项规划或政策不理解。

4.2 产业方式单一，协同治理单向度

美丽乡村建设中，M村没有很好地协同生态保护与经济发展。将全村土地集体外包种植烤烟等低污染作物后，村民无土地栽种，收入几乎没有增加。生态整治影响了全村经济发展和人均收入，村民“怨声载道”。乡村不能为了发展经济牺牲环境，同样不能因整治生态而不发展经济。生态文明建设是促进经济发展的前提。经济发展是生态文明建设的逻辑必然，是生态文明建设的最终目的和归宿。

5 多主体耦合建设美丽乡村的路径探索

5.1 政府谋划顶层设计，注重全过程引导

5.1.1 系统规划，做好顶层设计

美丽乡村建设需要依靠地方政府整体规划。第一，当地政府继续推进“放管服”改革，优化营商环境，发挥M村独特生态优势，吸引社会各界投资人驻足，不仅让企业进得来，还要留得住。第二，谋划引导入驻企业。美丽乡村规划过程中，引导企业将M村旅游产业布局与村落规划相整合、与抚仙湖生态保护相对接，做好整体规划，不破坏村落整体美感，不牺牲生态资源，借美丽乡村建设助力乡村振兴，达到美化、富裕村落目的。第三，做好美丽乡村建设长远规划。政府部门应制定长期发展规划，包括抚仙湖保护、区域经济发展目标等，重点建设旅游景区垃圾分类与回收处理流程，并根据不断涌现的新问题调整优化计划。

5.1.2 制度保障，实施动态监控

政府在美丽乡村建设中不能“重引进、轻监督”，要动态把控乡村规划建设全过程。政府调控这只“有形的手”，要做好生态补偿机制，积极引导企业规范其经济活动，严禁一切破坏生态环境的违规行为。对破坏抚仙湖及周边生态环境的生产生活行为及时叫停，并给予相应教育或处罚。提高企业违法违规成本，迫使其主动提高生产技术，从源头减少污染，不触碰生态红线，从而维护M村正常生产秩序，有效保护当地生态环境。

5.1.3 核心要义，以人民为中心

党和政府要树立一切以人民为中心的发展理念。美丽乡村建设要紧紧围绕一切为了人民这个美丽乡村建设的核心和关键。制定M村发展规划方案时，要依据有关议事议程的规定和程序，将村民的需求及意见纳入政策制定过程，让村民意见以正规渠道得到反映和表达，增加政府决策科学性和民主性，加深村民对政策的理解，提高政策执行效率。

5.2 积极培育地方特色品牌，兼顾生态和经济效益

5.2.1 企业重塑运营理念，承担社会责任

企业天然具有追求经济利益最大化的逐利性，在运营中容易出现以牺牲区域生态环境为代价增加经济利益的行为，尤其在以旅游业为主的地区，这显然与“两山理论”相违背。M 村也曾出现类似情况，过量餐馆旅店开在抚仙湖生态红线内，生产生活废弃物对区域内水质的负面影响逐渐显现。供游客体验的古法捕鱼，一定程度上破坏了当地生态平衡。抚仙湖这一旅游资源一旦被破坏，企业收益减少，生态环境也难以恢复。在美丽乡村后续建设中，企业要在政府引导下重塑理念，不能仅注重利润，更要承担该有的社会责任。企业要有长远目光，要突破传统单一化发展餐饮和住宿的路子。

5.2.2 整合“农、旅、产”资源，培育地方特色品牌

美丽乡村长远发展离不开市场化运作。企业要增强主体意识，积极发挥主动性。培育地方特色产业是避免“千村一面”的有效途径，能促进区域经济形成新增长极。过去，M村将土地集约化种植低污染的烤烟，也有发展传统农家乐，但都缺乏规模化、品牌化。

除种植烤烟外，M 村可以借助当地适宜气候，将流转的土地种植其他经济作物，注重农作物种类多样化、规模化，有效利用土地资源。要充分利用M 村依山傍水的优越地理位置、所拥有的3A 级景区以及“全国生态文明村”“美丽宜居乡村”两张名片，增强M村生态旅游的吸引力。

M 村是铜锅美食发源地，有悠久的铜锅饮食文化。当地有不少铜锅美食店铺，但缺乏统一规划。借助政府的扶持政策，使铜锅美食商家实现强强联合，通过制定铜锅美食标准、打造独特装修、宣传铜锅文化等方式，培育独具地方特色的品牌产业，做到“特而强”。整合当地农业、旅游、产业资源，在不破坏生态的情况下，实现多路径发展经济，增强当地经济实力。

5.3 村民发挥积极性，有效行使监督权利

5.3.1 增强村民主体意识，主动参与美丽乡村建设

美丽乡村建设离不开M村村民这一利益主体的积极参与。需要村民改变与建设美丽乡村不相适应的生产生活行为，例如部分村民图方便直接向抚仙湖排放生活废水等。要转变环境保护与个人无关、环境保护无益于增加收入等短视观念，意识到对M 村生态的保护就是在维护自身利益，更要意识到自身经济诉求的最终实现有赖于M 村整体发展目标的实现。每个村民都应担负起自己的责任，主动参与到美丽乡村建设的各个方面。

5.3.2 主动承担监督职责，做合格监督者

村民是美丽乡村成果的直接受益者。为了维护自身利益，村民要扮演好监督者角色。第一，监督政府行为。避免政府“越位”，在美丽乡村建设中大包大揽，忽视其他利益主体。第二，监督运营企业。避免引入企业在产业升级改造中过分商业化甚至地产化，损害生态环境和村民宜居环境。第三，村民间相互监督。不是每位村民都能正视其主体地位以及准确认识到美丽乡村建设与自身利益诉求实现之间的依赖关系。M村村民要敢于指出并纠正某些村民的错误行为，把监督者角色自觉践行到日常生活中。

5.4 加大环境保护宣传力度，助力美丽乡村建设

以休闲度假等旅游业为主导的美丽乡村建设，为城市居民日常出行和生活休闲提供了更多选择，促进了旅游开发区域的经济发展。区域人口流量增加带来经济收益，伴随着交通拥挤、垃圾污染等问题。为了实现生态文明建设与经济发展互利共赢，当地政府和企业要积极引导，加大宣传力度，引导游客旅游观赏时注重环保。

游客在观赏景区、体验旅游项目时，应树立生态保护理念，自觉践行“保护环境从我做起”，不乱扔垃圾，不私自下湖游泳、戏水，不私自搭建帐篷。同时，游客应发挥社会监督作用，对他人破坏环境的行为友善提醒、及时制止。鼓励游客以正当方式揭露、投诉开发商和其他游客破坏环境的行为。

6 结束语

从浙江“安吉模式”的成功到全国其他省份纷纷效仿，美丽乡村作为乡村振兴战略的重要载体，始终遵循生态环境优先、经济发展并行理念，多元利益主体协同共治与绿色发展，最终实现乡村生活美、乡风美、村庄美。

M村在治理抚仙湖水域生态环境的同时，一定程度上搁置了区域经济发展。政府、企业、村民、游客协同共治思路能解决M村面临的生态治理与区域经济发展矛盾，切实提高人民的幸福感、获得感和满足感。

M 村是拥有丰富旅游资源和宜人气候的云南乡村的缩影。M村探索的多主体协同共治推进美丽乡村建设的路径可以推广至更多同质性的云南村落，促进云南夯实乡村振兴成果和全国生态文明排头兵建设，为建设“美丽云南、宜居云南”添砖加瓦。