社会组织的发展和管理探究——以四川省G市为例

唐 艳

(中共四川省金堂县委党校,成都 610400)

十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”。十九大报告提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。从社会组织发展情况来看，我国社会组织从改革开放以来迅速发展，开始出现大量的社会组织。据相关学者估计，若包括未登记注册的社会组织，则有 300 万家左右[1]。社会组织的发展和监督管理对于社会治理现代化具有重要作用。

1 基本情况

1.1 社会组织发展的基本情况

G市近年来社会组织发展较为迅速，该市有社会组织1221家，其中社会团体469家，民办非企业单位752家。全市性社会组织241家，覆盖司法、商业、建筑、教体、慈善等35个行业(领域)。社会组织资产总额约15亿元，社会组织从业人员20700余人，其中专家、学者、教授284余人。G市社会组织发挥的主要作用。

1.1.1 参与社会治理，提供公共服务 G市社会组织通过政府购买服务的方式，为社会服务注入人性化、专业化、科学化的内涵，向社会提供专业服务，在养老、助残、教育等领域发挥了重要作用。尤其是居家养老服务领域，近5年服务达20000余人次。在教育领域，具有职业教育资格的民办非企业单位，通过开设实用专业，按照国家规定开展职业教育并进行职业认定，有效解决了工学矛盾突出问题。

1.1.2 缓解社会矛盾，促进经济社会发展 行业协会、商会加强行业自律，有效遏制行业恶性竞争，累计协调利益、规范服务、化解矛盾等4000余件次。行业协会商会在促进G市经济社会发展方面发挥了重要作用，如该市汽车行业商会，支持会员单位取得一级经营授权许可，修建标准4S店厂房、售后维修车间和展示大厅，增加就业岗位5000余个，实现本地汽车4S店数量快速增长，为广大汽车消费者提供便利的同时刺激本地消费。

1.1.3 参与脱贫攻坚，助力当地高质量发展 社会组织参与实施“两大工程”，在社会组织中开展各类志愿活动，服务联系村(社)，助力乡村振兴。在区市县实施“三区计划”“牵手计划”，培育本土社工机构，直接服务社区居民4000余人次。同时，社会组织积极投身脱贫攻坚，开展扶贫帮困活动，惠及群众22万余人次，落实帮扶物资1700余万元。

1.2 社会组织登记管理情况

1.2.1 严格登记审批 G市实现全局所有行政许可事项和部分公共服务事项进驻市政务服务中心，并安排专人负责，所有事项在政务一体化平台办理。登记审批均按照《社会组织登记规范》地方标准登记审批，让社会组织在规范中强化培育，在发展中加强规范，鼓励和扶持社会组织发展。对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织由民政局直接登记管理。

1.2.2 搭建服务平台 G市积极做好社会组织培育、孵化、扶持等工作，充分整合各类社会资源，努力构建政府扶持、社会协调、专业组织运作、公众参与的社会服务体系。强化党建信息化管理，全市8百多家在全省两新组织党建信息平台上“安家落户”。探索建立了社会组织孵化平台，在区市县开展“三社联动”试点，建设了社会组织培育中心。

1.2.3 加强监督管理 G市执行年度检查，对两年未参加年检的社会组织进行撤销登记处理，并实行社会组织网上年检改革试点工作。开展专项检查，开展打击整治非法社会组织专项行动，劝散非法社会组织。开展社会组织风险排查治理工作，排查整治社会组织领域乱点乱象。开展协会商会会费集中审核，发现问题的，建立整改台账，督促整改落实。

1.2.4 强化党建引领 G市指导社会组织把党的建设和社会主义核心价值观有关内容写入章程，组织社会组织党组织书记、党务工作者参加全市两新党建专题研修班。派驻党建指导员定点指导帮扶社会组织开展党建工作。开展社会组织“五优五强”党建示范创建行动，对首批纳入“五优五强”党组织的社会组织，实行挂牌监督、动态管理，严格考核和退出机制。

1.3 相关部门在社会组织发展和管理的作用

1.3.1 共同开展行业协会商会脱钩工作 开展行业协会商会与行政机关脱钩工作，完成全市行业协会商会与行政机关脱钩试点工作。

1.3.2 开展打击整治非法社会组织专项行动 与市公安局建立专项行动协调机制，成立打击整治非法社会组织专项行动领导小组，印发行动方案，劝散非法社会组织。

1.3.3 共同监督管理社会组织 非直接登记类社会组织在成立、变更、注销时均需业务主管单位审查同意，社会组织接受业务主管单位的业务指导，对于违规开展活动的社会组织业务主管单位和登记管理部门共同及时处理。

2 存在的问题

2.1 社会组织发展

2.1.1 结构优化不足，质态不强 我国社会组织的发展还呈现出不平衡的态势，从组织类型来看，基金会和社会服务机构相对不足; 从空间格局来看，始终呈现“东多西少”的状况[2]。G市属于我国西部地区市，该市社会组织大部分社会团体规模较小、发展较慢，服务社会的能力相对薄弱，涉及参与社会管理的数量较少。资金普遍不足，缺乏专职人员，难以满足日常开展活动需要，不少社会组织因此常常处于休眠停滞状态。

2.1.2 行政色彩过重，自身能力不足 部分社会组织由政府部门牵头发起，政府工作人员兼职的现象较为普遍，政府职能与社会组织业务交叉重叠，行政色彩较浓，自治程度较低，部分行业商协会脱钩后转型期阵地缺乏、自身发展能力缺失，难以有效发挥管理、协调等作用。

2.1.3 政治素养较低，党建发展滞后 G市社会组织大多规模小、人员少且流动性大，建立党组织的社会组织数量少，社会组织发展与党组织发展不同步。存在组建难、巩固难、作用发挥难、党员发展难和党员教育管理难等问题。部分已建立党组织的社会组织，在开展活动上流于形式，没有开展实质工作，活动资料不齐全、不完整。

2.2 社会组织监督管理

2.2.1 政策制度不完善 1998年10月25日国务院发布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》在一定程度上不能适应当前社会组织发展需要。G市关于社会组织发展的规范化、制度化建设未形成完善的政策体系，且主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在具体工作中缺乏可操作性。该市尚未制定出台社会组织培育发展和监督管理的完整配套政策措施，至今未开展社会组织等级评估，不利于社会组织培育发展工作的整体推进与全面开展。

2.2.2 激励措施不足 G市尚未出台政府购买服务促进社会组织发展的激励措施，未形成政府购买社会组织服务的长效机制，缺乏专项资金和高质量项目促进社会组织发展，社会组织成员及从业人员积极性不高。

2.2.3 审批和监管未分开 十九大对社会组织的任务进一步进行了明确，对社会组织提出了更高的要求，登记管理机关的任务将更加繁重。该市本级未设立行政审批局，各区市县虽已设立行政审批局但是民政领域审批业务并未划转，未单独设立社会组织机构，现有的登记管理机关人员配置严重不足，尤其区市县无专门人员从事社会组织登记管理工作，无法对辖区社会组织进行有效管理。

2.3 其他部门管理

2.3.1 联动协作不力 G市未建立联动协作常态机制，缺乏与各业务主管部门的沟通协作。部分业务主管部门对其所管辖的社会组织数量和基本信息掌握不足，监管不力。

2.3.2 常态化指导缺乏 G市业务主管单位缺乏常态化的指导和服务，缺乏动态化的培育监管措施和机制，造成重登记、轻管理，管理常处于被动局面。

2.3.3 “放管”程度参差不齐 G市部分市级部门对于行业协会商会开展脱钩工作未引起重视，缺乏足够理解，导致进度缓慢，效果欠佳。部分具有行政许可职能的部门单方面下放监督管理权限，并且将监督管理权下放等同于行政审批权下放和“业务主管单位下放”，对原有的登记对象中断业务主管，社会组织登记审批和监督管理错位。

3 建议

3.1 培育和发展社会组织

美国学者朱莉费希尔曾强调“非政府组织的发展需要依赖市场和政府，而市场和政府也能够促进非政府组织的发展”[3]。政府要通过建立“共同使命”，有效运用好掌握的资源，将控制型管理向引导型扶持上转变，推动社会组织充分发展[4]。建议加快社会组织改革发展，进一步优化社会组织的布局和结构，建立优胜劣汰机制，积极推进社会组织重组与改造，培育发展一批符合该市产业特色，适应市场经济需要的行业协会。民政厅尽快出台有关社会组织孵化平台及党群服务中心建设的实施意见，指导社会组织孵化平台及党群服务中心建设工作，并从资金、政策、项目等方面予以扶持，推动社会组织健康发展。

3.2 完善社会组织政策体系

培育和发展社会组织是进行社会现代治理的有机组成部分。如何做到既有突破，又保持稳妥，既有投入，又有相应的社会效益是在进行政策设计的过程中必须考虑的问题。建议完善社会组织登记管理法律制度，修订《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体登记管理条例》，完善与之配套的制度。同时，该市尽快完善社会组织政策体系，出台培育发展和监督管理社会组织的配套政策措施，加强行业主管部门的重视程度，共同加大对社会组织的监督管理力度。

3.3 加强社会组织的自身建设

作为政府扶植和培育的社会组织，面临逐步承接由政府剥离、转移出来的公共事务管理职能，加强社会组织的自身建设已成为当务之急。社会组织增强承担社会治理职能、承接政府购买服务的有效性。加强社会组织负责人培训，增强依法自治水平和处理业务能力，不断强化法治化教育。建立定期学习制度，创建学习型社会组织，充分发挥社会组织在经济社会建设中的桥梁和纽带作用。

3.4 加强联动协作

“放管服”改革后，部分权力下放，为了保证社会组织监管的有效性，就需要在多个部门的配合下进行，并且相应的改革配套措施也应不断跟进。[5]建议加强与各业务主管部门的沟通交流，建立联动协作机制，定期、不定期联合开展社会组织抽查，形成对社会组织常态化、动态化、制度化的监督管理。持续推动行业协会商会与行政机关脱钩工作，推动政社分离，实现社会组织真正的社会化。各业务主管部门建立社会组织管理台账，实现对社会组织的动态监督管理。