世界银行贷款合作社助推陕北地区乡村振兴的实践困境与应对之策

□王紫滕

（陕西师范大学马克思主义学院，陕西 西安 710119）

农村经济发展落后，再加上地区缺乏专业的农民合作组织，因此国务院扶贫办外资项目管理中心出台了《世界银行贫困片区产业扶贫试点示范项目》，其目的是通过世界银行（以下简称“世行”）的资金支持成立一批专业合作社，以产业扶贫形式帮助农民对接市场，最终增加贫困户尤其是建档立卡贫困户的收入。该项目2017 年4 月启动，建设期为6 年，涉及陕西省5 个市11 个县。目前，该项目对乡村经济振兴有积极的推动作用，因此对陕西省接受世行贷款的合作社进行实地调查，以探析其实践中的困境并提出应对之策。

1 世行项目扶持陕北山区农民专业合作社的发展现状

在世行贷款的扶持下，陕西省各县市根据各自不同的先天环境、地理位置、气候条件等，因地制宜发展各具特色的合作社。从实地调研情况看，特色各异的合作社的建立在增加农户收入、推动特色产业发展、提高农户生产效率等方面发挥了带动作用。但在合作社的组建和发展过程中也存在一些现实问题，主要表现在以下几个方面。

1.1 合作社员整体素质偏低，缺乏专业人才，技术支撑薄弱

受资助地区经济条件相对落后，合作社的社员文化水平和技术水平都偏低，在接受技术指导时，不能有效掌握现代化的养殖或种植技术，因此生产的农副产品差强人意，达不到合作社的收购标准。例如延川县乘风养殖合作社所在地区，世行提供的牲畜无年轻人领养，年老社员又没有能力养殖。合作社牲畜多为集体养殖，只有60 多头母牛被分散到社员家中养殖。由于缺乏专业防疫知识指导，缺乏预防疾病传染的能力，牲畜死亡率很高，从而导致农户的生产积极性降低，大大减弱了合作社带贫增收的预期效果。

合作社的总体管理能力较弱，缺乏现代管理经验。组织运营合作社的理事会、监事会成员大部分都是项目村的村两委成员，虽然在村中有威望，但多数没有参与过经营活动，其专业业务水平非常有限，缺乏懂专业技术、会经营管理的复合型人才。监事长或监事会形同虚设，无法对合作社起到真正的监察作用。经营计划制订不规范、不合理，尤其是年度培训计划内容对社员无实质性作用，缺乏系统性和长效性，分工不清晰，还经常出现一人身兼数职的现象。在这些问题的综合影响下，势必会造成合作社的运行效率低下，制约合作社项目推进的进度。

1.2 深加工能力严重不足，缺乏品牌建设

合作社产品特色差异性小，缺乏品牌建设。大多数合作社没有突出的产品优势，仍局限于农产品生产的初级阶段，不能准确对接消费者需求的针对性产品，这就造成产品同质化高，竞争力弱。大多数合作社缺乏品牌建设意识，没有申请产品品牌或刚开始申请品牌，目前出售的农产品既无品牌效应加持，又无特色优势，与市场上同类产品竞争时明显处于劣势，缺乏发展动力。

1.3 少数核心社员或企业实际掌控合作社的主要控制权

合作社所在村庄权力结构的核心是村“两委”的权力。村“两委”掌握着村庄各种公共设施和资源的使用、租赁，同时在土地流转、村民动员方面发挥潜在的影响力。在合作社发展过程中，村“两委”领办型的合作社在村庄中占有较大比例，这既可以发挥村“两委”的个人动员力，又能发挥其政治影响力，从而使更多村民加入合作社，更好地发挥合作社的辐射作用。但有些村“两委”成员和合作社负责人身兼数职，与行政村只存在称谓上的区别，而无实质差异[1]，甚至有些合作社本身就是村“两委”为了获得财政资助而设立的，这种项目导向型的合作社具有很强的政治性。调查中发现，对于“能人”领办型的合作社，不是村“两委”主要成员的亲属，就是在成立和发展合作社过程中主动与领导建立紧密关系的个人，形成相互支持的利益共同体，“大农吃小农”[2]现象频频发生。由于许多村庄本身就是“血缘的投影”，阻碍了跨村联社的形成，影响了合作社的扩大。合作社对村庄权力结构的嵌入，在一定程度上壮大了集体经济力量，但易造成民主、公正等价值的缺失。

2 世行贷款陕北地区合作社存在的现实困境

政府与世行在贷款合作社领域的交流与合作，带动了当地乡村经济的发展，但世行扶持合作社发展中面临诸多困难与挑战。

2.1 受资助地区政府缺乏对外资进行足额配套的能力

按照规定，世行在开展外资帮扶中，一般只会支付项目全部所需资金或外汇的35%～50%，剩余部分配套资金需要由地方政府的财政预算承担。因为受贷款资助的地区经济发展落后，生活条件艰苦，财政吃紧，导致政府在项目的实施过程中无法按时发放所需的配套资金，再加上有些地区项目开展集中，暴露出资金配套能力不足的问题。甚至地方政府没有对项目进行详细了解和规划，盲目争夺项目和贷款，以致后续配套资金超过财政的支付能力，从而影响项目的整体进程和效果。

2.2 受资助地区政府的服务能力限制了世行贷款合作社项目效益的实现

在陕北地区，国际扶贫合作的开展在一定程度上需要政府在金融、信息、人力、技术、市场等方面提供协助，而在外资扶持过程中，政府的服务能力不足会影响世行贷款的进程。在国际扶贫合作项目开展过程中，政府公共服务能力欠缺表现在以下几个方面。

2.2.1 服务意识不强

在外资帮扶过程中需要地方政府转变服务意识，提高服务能力。但有的地方政府受原来计划经济运行模式的影响，对国家政策的制定和落实仍依赖权利运作。这种运作模式极易出现背离“为人服务”宗旨的现象，使得“人治”“官本位”思想意识泛滥，从而忽视了群众的真正需求，无法保证项目的顺利开展。

2.2.2 服务效率不高

政府对公共服务的垄断局面，导致政府公共服务水平低下。除此之外，地方政府强调经济的高速发展，把提高财政收入作为工作重点，导致政府对公共服务投入不足，加剧了服务能力弱化的现状。

2.2.3 服务制度不完善

中国市场和社会力量还有待成熟，缺乏完善的制度保障政府公共服务的有效供给，使得一些地方只注重短期的发展效益，而忽视规划长远的发展蓝图。

2.3 存在“精英俘获”现象，资源分配不公

大量研究发现，单纯以产业发展为载体的产业扶贫模式，在现实操作中存在大量“精英俘获”现象[3]。乡村地区的经济、技术、现代化的管理经验和人才资源都相对稀缺，这使政府在选择时趋向于把资源投向资本持有者或之前有一定经济基础的“能人”。实践中，合作社主要依靠免费赠苗、培训、保护价收购等社外合作的联结方式，提供给脱贫户社内务工的机会较少。合作社往往更倾向于与生产规模大的农户合作，普通农户因生产能力有限、经验不足、生产规模较小，获得的资源和机会较少，难以从产业发展中得到实惠。由此看来，专项贷款资金和资源大多数掌握在合作社手中，实践中由于市场逻辑与道德逻辑的矛盾，容易产生帮富不扶贫等问题，专项资金的配置和使用陷入“精英俘获”困境，合作社的带动增收作用日益减弱。

3 应对世行贷款合作社项目中困境的对策与建议

政府与世行在扶贫开发领域的合作，既有利于受资助地区人民，又能推动全球减贫目标的完成。为了巩固世行脱贫项目的成果，预防边缘易致贫户再次返贫，促进乡村振兴，可以从以下几方面进行改善。

3.1 提高社内成员素质，强化人才培训和技术推广服务

对于陕北连片山区，物质帮扶只能帮其“输血”，而转变其“等靠要”的落后观念，才能促使其主动“造血”。因此，要建立合作社培训制度，对社内管理人员开展常态化的综合素质训练。强化社员的技术管理、质量管理、运营管理水平，分层次、有重点地对不同分工的社员进行专业技能培训和市场营销培训，使其各司其职，提高合作社的运作效率。政府部门牵头组织强化人才培训服务，如“三区”人才培训、新型职业农民技术培训和贫困人口培训等，为他们提供多样的技术学习机会。

立足优化合作社发展环境，强化技术推广服务。由技术骨干带动，把生产实践中推广使用的先进实用技术作为宣传的主体，大力普及。养殖业可以聘请专业的畜牧兽医人员，按照防疫程序每年对养殖猪、牛、羊、驴等牲畜的散户进行统一防疫知识宣传，并对出现的疫情或病情进行诊断，提供合适的治疗方案和平价治疗药品。利用通信手段发布信息，更高效地监控果树或养殖区的生产动态，一旦出现异常情况，可以通过网络将具体情况发布到信息平台，由技术人员共同协商，从而使问题得以迅速解决。

3.2 立足优势特色产业，强化实施品牌化战略，鼓励合作社向创新式、加工型发展转变

在产业发展基础薄弱的地区，应立足当地资源禀赋，积极支持特色产业发展。例如杨家沟利用其历史文化资源，发展红色旅游业，以市场为导向，制订特色产业发展规划，充分发挥农民合作组织、龙头企业等市场主体的作用，以产业发展带动乡村经济振兴。通过提供一定的财政、金融支持或相关优惠政策等方式，促使培育和建成一批能够带动发展的特色产业，为乡村产业发展奠定良好基础。

政府部门除了出台税收减免和财政补贴等惠民措施，吸引和鼓励企业参与到合作社生产、加工、销售等各环节中，促进合作社价值链延伸。还可以牵头促成当地有竞争力和信誉度高的企业和组织与合作社签订合同，例如陕果集团等，依托企业的先进设备和技术，形成互利互惠的商业伙伴关系。

根据消费者对天然、无公害、安全的有机产品的需求，结合山区具备洁净自然条件等优势，开展产品商标注册、产品认证、绿色认证和有机认证，树立品牌经营理念，打造知名品牌。目前，米脂县龙来沟合作社正在申请苹果品牌“陕北龙来”，以回应消费者的要求。发展有特色的优势产品加工业，通过建立自己的加工企业，由销售初级农产品向加工型转变，实现产业融合和产业链延伸，进一步扩大农民增收空间。

3.3 及时、足额补充配套资金，提升政府服务能力和相关人员的专业性

目前，我国利用世行贷款项目，由国家预算解决配套资金的仅占少部分，项目配套资金的筹措对项目单位压力很大。为解决这一问题，在与世行进行项目谈判时，争取提高世行对项目所需资金的支付比例，以缓解国内配套资金筹措难的问题；将世行项目贷款所需的配套资金纳入国家基建年度财务指标和国家流动资金年度信贷计划；拓宽资金筹配渠道，如通过社会集资、地方预算安排、银行贷款、企业自有资金、专项基金等多渠道筹配资金。

培养一批既掌握相关技术，又懂金融财会知识的专业资金管理和运用人员，大大提升资金的利用效率。一方面，可以组织国内外专家对项目管理人员进行分期、分批的业务培训，掌握世行项目操作规程和项目所需的知识。另一方面，为了降低项目成本，提高管理人员工作效率，世行贷款项目部门应适当进行精简，仅保留项目实施部门和财政管理部门，从而做好立项的可行性研究工作和资金的筹集、引入、使用、回收等工作。

3.4 精准识别，遵守公平原则，减少“精英捕获”现象

要想更好地发挥世行贷款合作社项目的作用，从而带动乡村经济发展，就要在项目的申请阶段设立更加细致的标准，并在审查过程中遵循公平透明的审批原则，调查落实地区是否真正符合资助条件，在实施前实现了精准识别，在项目建设中精准帮扶，减少“精英捕获”和“弱者吸纳”[4]的情况。在项目完成后，要及时对项目进行精准管理和后期维护，防止造成项目“虎头蛇尾”。

一是规避弱势农户不能公平受益风险，要使现实中的合作社具备法律规定的“所有者与惠顾者同一”。合作社制订相应的监督机制是必要的，可以通过召开社员大会，让合作社社员充分讨论和协商制订合作社收益分配机制并公示，务必明确收益分配的比例和顺序，保障农户公平受益。二是健全合作社内部组织机构，由专人负责合作社资金的管理和使用，定期公布资金使用情况和收益分配结果，合作社财务建档存档，并接受社员的监督和质疑。三是依法成立合作社，确保80%的建卡贫困农户参加。四是确定预先提留的公积金、公益金、救济基金、风险基金、发展基金等公共积累在收益分配中的比例，然后确定合作社收益分配的具体方式。五是建立完善、便于操作的申诉渠道和机制。

4 结束语

当地政府与世界银行合作，改善了农民的生产生活状况，促进了农村地区经济可持续发展。从调查反馈信息来看，多数农户对合作社分红兴趣不大，更愿意带土地等生产资料入社，并享受由此带来的生产资料购买、技术指导、销售价格稳定等实实在在的利益，这应成为合作社利益机制构建时重点考虑的方向。合作社创建公平的利益机制，才能使世行项目的带贫作用发挥长久效果，从而加快发展县域富民产业，巩固脱贫成果上台阶、乡村振兴开新局。