新时代乡村治理现代化建设研究

□李博士

（西藏民族大学，陕西 咸阳 712082）

行百里者半九十。党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央的领导下，统筹规划乡村振兴，正确处理改革、发展、稳定的关系，逐步形成具有中国特色的乡村治理模式。同时，必须清楚认识到，我国乡村治理现代化道路处于起步阶段，要以《中华人民共和国乡村振兴促进法》为依托，以《中国共产党农村工作条例》为支撑，以《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》为指导，坚持基层探索和顶层设计良性互动，注重乡村治理现代化建设的系统性、整体性、协同性。

在推进乡村治理体系和治理能力现代化进程中，建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，坚持以人民为中心的发展思想，实现乡村善治和乡村社会持久、长期、全面稳定。

1 基层党组织建设统领乡村治理规范化

新时代，推进乡村治理现代化，必须加强和完善党对农村工作的全面领导，建立健全村党组织领导村民自治有效实现形式。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党的基层组织是确保党的路线、方针、政策和决策部署贯彻落实的基础。”发挥基层党组织领导乡村治理的核心作用，必须把围绕基层党组织规范化建设作为核心。只有把基层党组织建设的更加坚强有力，才能不断提升村民认同感。

坚持党对农村工作的全面领导，关键在于如何发挥党总揽全局、协调各方的能力，确保党的组织和党的工作的全面覆盖、有效覆盖。

一是加强党的领导体制建设。2019 年，中共中央下发《中国共产党农村工作条例》（以下简称《条例》），就加强党对农村工作的全面领导，加快推进乡村振兴作出部署[1]。《条例》指出，坚持逐步建立五级书记抓乡村振兴考核机制。

二是加大村党组织领导的组织体系建设力度。2016 年，中共中央、国务院下发中央一号文件，首次提出关于探索建立村党组织领导的村民自治的有效实现形式，为确保党对农村工作的全面领导提供了思想指导。2019 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，进一步理顺了村党组织与其他村民组织之间的关系，明确了村党组织领导乡村治理的权责边界[2]。

三是加强村党组织管理体系建设。一方面，规范村党支部书记在村民委员会“两委”班子中的交叉任职；另一方面，全面落实“四议两公开”，健全村级重要事项由村党组织研究讨论机制。

四是加强村党组织工作机制建设。重点在于坚持县乡村联动，推动社会治理资源向基层下沉，建立县级领导干部、县直部门主要负责人包村制[3]。

五是加强党的政治引领力建设。毫不动摇地坚持党的政治引领力建设是加强农村基层党组织的根本保证。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“以党的政治建设为统领”，旗帜鲜明讲政治，是我们党作为马克思主义政党的根本要求[4]。只有不断加强农村基层党组织对各类组织的政治引领力建设，才能发挥党建引领乡村治理的领导核心作用。

政治属性是政党的第一属性，政治领导力是政党第一位的能力[5]，围绕新时代党的建设的主线开展工作，必须把提高政治站位，把握政治方向，保持政治定力，树立政治意识作为基层党建的中心工作。

推进党领导下的农村工作有序开展，完善党建引领是第一要务。农村基层党组织扎根群众生活，是党联系群众的重要桥梁和纽带，是党在基层的先锋队，是广大群众合法利益的保护者，是全心全意为人民服务的践行者[6]。

加强农村基层党组织建设，要以增强政治功能和组织力为关键，切实强化其政治领导功能、思想引领功能，加强党员干部队伍建设、优化基层党员人才队伍结构，把农村基层党组织建设成为推进乡村改革发展的坚强战斗堡垒。要坚持党建带群建，加强基层党组织对共青团、妇联等基层组织的领导，培育扶持公益性、服务型社会组织建设，优化乡村治理资源在基层组织间的配置，引领带动基层配套组织加强自身建设，增强服务基层的主动性。

2 基层政府主导乡村治理有效化

如何发挥基层（乡镇）政府在乡村治理中的作用，是实现乡村有效治理的关键。在推进我国乡村治理现代化的历史进程中，乡村治理能力建设以农村基层基础工作为依托，而基层政府是最接近群众、服务群众的主体，更好地促进服务型政府建设，进一步加强基层政府执政能力，对于我国乡村社会治理具有更为显著的意义。

基层政府在落实农村基础工作方面具有主导性作用，为了全面提升乡村治理有效化，必须大力加强基层政权治理能力建设。在持续深入做好干部驻村工作、派驻驻村第一书记等工作的同时，要坚持“全周期管理”理念，深入推进基层政府改革，向基层放权赋能、减轻基层负担、建立容错机制、加强基层监督，着力提升服务型政府建设，释放基层政府治理效能。

2021 年4 月，中共中央、国务院下发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），这是全国首次就加强基层治理体系和治理能力现代化建设颁布的政策文件，具有极其重要的理论价值和指导意义。《意见》从5 个方面作出明确指示，包括乡镇（街道）行政执行能力、为民服务能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力[7]。因此，要大力加强基层政府治理能力建设，破除基层政府体制困境，使基层政府现代治理体系的构建力，内外有限资源的优化力，与治理环境关系间的调适力等要素在乡村治理中发挥作用[8]。

3 全面加强村民委员会建设制度化、民主化、法治化

村民委员会是实现村民有效自治的重要组织载体，全面加强村民委员会制度化、民主化、法治化建设，是健全基层群众自治制度的重要保障。在“乡政村治”制度框架下促进乡村自治的有效落地，发挥基层群众参与乡村治理的主体功能，其核心是保证村民委员会对乡村治理措施的全面落实[9]。

一是当前我国村民委员会建设面临制度机制不健全、组织章程不完善、治理“碎片化”、村委会下设机构缺乏等多维困境。推进村党组织领导下的村民自治的有效实现，需要在统合乡村治理资源、构建现代乡村治理体制的基础上，不断落实村“两委”换届选举县级联审机制，推动建立党务、村务、财务公开制度，促进基层民主协商机制有效开展常态化，完善村民委员会及其下设机构组织章程建设，进一步理顺村民委员会与干部驻村工作的权责界限[10]。

二是需要将以村民小组为基本单元的村民自治试点纳入村民委员会制度化、民主化、法治化建设进程中。“明者因时而变，知者随事而制”，2014 年和2015 年，中央一号文件连续两年提出关于探索以村民小组为单元的村民自治试点，在中央政策文件的指导下，形成了广东佛冈的自治重心下移模式和广西河池“党领民办、群众自治”的屯级共治模式等。针对乡村自治下移发展趋势，必须将村民小组自治试点单元有效纳入村民委员会制度化建设进程中，加强村“两委”对村民自治小组的集中统一领导，进一步明确村民自治小组的职责[11]。

4 鼓励社会组织和村民协同参与乡村治理

随着农村经济快速发展和社会治理结构的转型，社会组织和村民协同参与乡村治理的创造活力显著提升，加快构建新时代中国特色社会主义治理结构和体系，推动形成多元主体参与乡村治理格局，成为新时代深化基层治理改革的重要目标[12]。

习近平总书记坚持统筹国际国内两个大局，以全面深化改革为总抓手，立足于中国社会基本矛盾变化规律，提出创新社会治理体制、改进社会治理方式和构建共建共治共享的社会治理新格局的总体要求。

因此，准确把握具有中国特色的乡村治理新路径，明确传统乡村治理理念、方式、机制和乡村治理现代化总体部署的区别和联系，分析探讨村级组织、社会组织、村民协同参与乡村治理的理论内涵、战略目标、运行方式，对于推进社会组织和村民协同参与乡村治理具有重大现实意义。

一是要厘清村级群团组织的功能定位，完善服务职能。共青团、妇联等群团组织一直以来都是党和政府联系群众的重要纽带，坚持党的群众路线不动摇，必须紧紧依靠和发挥农村群团组织在密切联系群众方面的重要作用。要深化农村群团组织在参与乡村治理中的功能建设——政治功能、思想引领功能、服务基层功能，立足于为人民服务这一根本任务，坚持以中国特色社会主义思想为引领，以党的全面领导为政治坐标，以提升服务基层能力为重点目标，实现农村群团组织在新时代乡村治理现代化建设中的创新性发展[13]。

二是要引导、鼓励、支持社会组织积极参与乡村治理。社会组织是人们为了实现特定目标，按照一定宗旨、制度建立起来的共同活动集体[14-15]。以社会组织的成立地域为划分标准，分为农村社会组织和其他社会组织。构建社会组织有效参与乡村治理格局，需要农村社会组织自主性生长力量和社会化参与力量相结合。一方面，借鉴枫桥镇关于党建引领村级社会组织“5+X”标准化建设经验，不断培育、发展农村社会组织自主性生长力量，实现农村社会组织在文体活动、纠纷化解、社区矫正、经济建设等领域的基本覆盖；另一方面，由于农村社会组织在发展数量、发展活力、组织建设方面发展较为缓慢，要想实现乡村多元治理的格局，必须有效促进治理资源向基层下沉[16]。

三是要充分发挥群众参与乡村治理的主体作用。开展村党组织领导村民自治的有效实现形式，必须深化村民自治实践，将基层群众的自我治理贯穿于乡村治理制度化、精细化、规范化、法治化、民主化的全过程，促进乡村治理内生动力的本土化和创新性发展。一方面，要积极引导群众加入农村社会组织，规范和完善农村社会组织章程、组织架构、活动方式的制度化建设，搭建群众参与乡村治理的广泛平台；另一方面，要发挥村规民约的积极作用，依托村民会议、村民议事会等基层民主形式，建立健全村务监督委员会，推进全过程人民民主，形成基层群众自我教育、自我管理、自我监督的良好格局[17]。

5 构建“三治”合一的乡村治理体系

构建“三治”合一的乡村治理体系是推进中国乡村治理现代化的有效实现形式。随着中国乡村治理实践的发展，“三治”合一的乡村治理体系内涵进一步丰富，健全村党组织领导的乡村治理有效实现，切实加强党的政治引领功能建设是乡村治理体系建设的题中之义。

政治引领在国家治理中具有先导性、决定性、根本性作用。习近平总书记强调，要全面加强党对农村工作的全面领导，实现乡村治理现代化，要把政治引领落实到乡村治理建设全过程。同时，“后疫情”时代，科技创新性发展和应用前景进一步拓展，依靠科技支撑的乡村治理效率显著提升，“互联网+”模式在乡村治理现代化建设中的作用进一步凸显。“智治”作为乡村治理的实践产物，其重要性不断增强。作为考察乡村治理体系的基本维度，政治引领、自治强基、德治教化、法治保障、智治支撑分别对应乡村治理规范化、民主化、德教化、法治化、精细化，最终达到实现乡村善治的目标。