基于乡村振兴战略需求的农村集体用地规范化管理研究

□李晗静

（陕西科技大学镐京学院经济贸易学院，陕西 西安 712046）

1 乡村振兴战略的内涵及意义

党中央以实现“两个一百年”和缩小城镇差距为目标，提出了乡村振兴战略。党中央将大规模的人力、物力和财力投入到了农村建设中，为农村带来了更高水平的基础设施和公共服务。乡村振兴战略有助于全面建成小康社会，占据十分重要的地位。

近年来，社会经济不断发展，逐渐拉大了城乡差距，城市中的农村人口越来越多，虽然城市活力有所提升，但是也对农村发展造成了阻碍。为了解决这一问题，我国政府颁布了各项惠农政策，目的是缩小城乡差距，走多种经营与高效农业之路，快速发展农村经济，改善农村基础设施，进一步保证农村信息有效流通等[1]。

实施乡村振兴战略除了可以加快农村经济发展，还可以改善农村环境，促进农村产业和农村文化繁荣发展。

首先，有利于改善农村环境。乡村振兴战略可以推动卫生农村快速建设，为农村人口带来更高质量的居住环境。各地农村应结合自身实际情况，以生态文明建设为目标，遵循因地制宜的理念，采用绿色农业来替代高污染企业等。其次，有助于发展农村经济。乡村振兴战略可以更好地改革农村产业，使农产品具有更高的附加值，使我国农业具有更强的竞争力。同时，该战略还可以促进农村产业不断拓展，使所有产业链具有更高的价值，给农民带来更多的收入。再次，有助于农村文化繁荣发展。乡村振兴战略可以促进农村文化繁荣发展，加快建设社会主义精神文明的步伐，也有助于大力弘扬社会主义核心价值观。乡村振兴战略要求农村人民改变以往的陋习，通过学习科学知识，开展公益晚会等新文化活动，如此可以为农村人口带来更加丰富的精神生活，促进农村经济进一步发展。

2 农村规划建设现状

2.1 缺乏严谨规范的管理审批制度

现阶段，依然存在大量违法违建项目，主要是由于相关部门没有开展严格的监督管理工作。许多地方政府为了发展当地经济，没有严格处理各类违规项目，未批先建和审批不全等现象时有发生。在未办理出让国有土地或明知地方不具备项目用地面积审批权限，依然让未取得土地建设权的投资者先行建设和运营。一些与土地法律政策不符的项目用地，不属于合法办理范围，也进行了开发建设[2]。

2.2 难以实施城镇规划

中央一号文件中要求各级政府将村庄规划作为自身工作，要求各级政府为村庄规划编制和村庄治理开展提供资金支持。目前，全国都积极响应，开始规划编制村镇发展。在经过规划后，许多村庄取得了显著的社会效益，也出现了各种示范村和先进村，为加强村镇建设奠定了坚实的基础。然而，一些村庄在经过规划后并没有获得发展，这主要由于参与土地规划的各方持有不同的利益目标。

2.3 建设规划不完善

之所以难以有效利用宅基地和产业用地，主要是由于建设规划不完善。相比城镇土地规划，农村土地存在更严重的规划问题，规划缺失对土地利用造成了严重影响。例如许多村庄在指导和调控建设工作期间，宅基地缺乏专业规划，农村居民用地的主要问题有分布广、随意性强、缺乏有效管理、各地没有及时整治“空心村”等，大量土地资源没有得到有效利用。土地浪费、村庄分散等都会对宅基地利用造成不利影响。对于企业发展用地来说，没有做好指导和管控规划的情况下，在开发利用集体建设用地时，村集体大多会以最大化的经济利益为目标选择所需开发利用的土地项目，没有重视优化利用集体建设用地。因此在供给集体建设用地时就没有结合用地优化的理念，导致经常存在盲目性和粗放用地的问题。

2.4 难以管理集体建设用地

目前，越来越多的学者开始探讨如何改革土地制度。我国共有1 800 亿m2的集体建设用地，是国有建设用地的5 倍，农村比城镇拥有更大的人均住宅面积，增加了流转农村集体建设用地的利益，同时吸引了政府和学者等对流转集体建设用地的关注。部分学者提出了国有化集体用地策略，认为集体用地应与国有用地具有相同的价格和权利，可以促进城乡统筹发展。基于此，各地开始试行土地置换政策。

自中共中央决定加大农村改革发展力度之后，必定会改革农村土地制度，做好规划和管理工作，解决改革面临的问题，全面认识建设新农村和规划村庄对集体土地管理的重要作用，是目前最重要的任务。

3 农村集体用地规范化管理策略

3.1 完善构建土地管理方针

应结合土地管理法，完善土地管理文件，适当调整土地利用规划，保证地方政府具有灵活管理土地的权限，同时应加大发展新型生态农业力度。土地管理法提出如果生态农业项目有助于实施乡村振兴战略，但必须占用耕地资源，就可以行使占用耕地补偿制度，给予补偿价格优惠或面积优惠。

3.2 开展行政审批和管理工作

首先，政府人员应当提升自身的依法行政水平，土地管理人员必须熟悉相关法律法规和办理流程等。不仅应严格按照相关要求审批农村集体用地，还应尽可能避免不必要的审批流程，简化行政审批流程。其次，各部门还应当加强合作，快速作出审批和答复。应当开展更加便捷的行政审批服务。为需要开发利用农村土地的人员设立专门的咨询窗口和热线电话。再次，地方政府应当结合地区经济的实际发展情况，保证所拟定的涉农项目清单与自身发展相符，同时应保证其中的界定标准、项目效益评估标准等满足涉农项目的需求。如果涉农项目必须占用耕地，则就需要使用项目清单，在评估环节应以社会效益和生态效益为重点，比较该项目和耕地发展的价值，明确占用耕地后的耕地补偿方式等[3]。

3.3 构建村集体问责机制

农村集体土地归属于村集体，村集体应负责保护和管理土地。与正式管理部门相比，村集体更加便于开展土地监督工作，所需的监督成本更低。可以鼓励村民参与违法违建村集体土地的监督选举活动。村委会应有专门的小组负责监督管理村集体土地，对土地开发利用情况监督，并定期进行汇报，如实上报各类违法违建行为。还应建立委员问责制度，如果存在不报或少报违建行为等情况，应当做好依法追究工作。

3.4 优化存量建设用地

3.4.1 实施“三旧”改造

在城镇低效用地中加入乡镇集体用地，对其进行开发，对老城区和旧厂房等改造。采用存量建设的方式重点盘活集体经营用地，统一城乡建设用地。为增加抵押集体建设用地带来的收益，应设立专项金融产品，充分体现集体建设用地的资产价值和市场属性。推进集体建设用地中租赁住房建设等改革试点工作，保证集体建设用地市场的有序性，加快二次开发重污染和高耗能项目土地，并明确开发的流程和方式等。此外，还应建立考核奖励机制，乡镇应制定相应的用地指标等，采用水电政策等激励企业。

3.4.2 实施自征自用

鼓励集体用地向国有土地转变，有助于加快二次开发和利用存量农村集体用地。在实际执行环节应结合自征自用原则。首先，应当结合农民意愿，避免强制征地，征地后应补偿、安置农民等。其次，应先做好规划工作，保证合理建设。以国有建设用地为目标，对农村集体用地合理利用和按需征用。再次，应保护耕地，对土地集约利用。以土地管理法为依据，按照相关手续提交农用地转用申请，在获得审批许可后才能开发利用农村集体用地，尤其是基本农田，应在节约土地的基础上，做好对土地的集约利用工作，提高土地的利用率。

3.4.3 允许乡村建设

与“一书两证”的城镇制度相比，乡村建设规划应以农事简办为许可制度原则，鼓励出台配套政策，落实乡村规划，下放审批权限，构建流程精简，提供无需费用的“一站式”服务，同时应做好“两违”整治工作等。在实际实施环节，首先应完善政策体系和乡村规划制订和科学编制，出台相关文件，保证乡村规划许可管理的规范性和完善性；其次应全面覆盖乡村规划，安排如何使用宅基地，鼓励村民建房；再次应做好对管理构架创新工作，实施分级管理，适当下放事权，统一颁发乡村建设规划许可证；最后应精简过程和管理工作，简化报建流程和验收流程等，加大惩罚违法违建行为力度，加强监管建设和违法建设行为。此外，还应当保障具有充足的人员和资金，配备相应的规划师，投入更多资金，保证工作顺利开展[4]。

3.4.4 规范地价评估方法

目前，随着农村产权制度改革的进行，想要发挥使用权，有效管理集体建设用地的流转，以农村基准地价为基础，科学制定集体建设用地标准，对集体建设用地进行合理评估，使入市经营的集体建设用地能够获得相应依据。需要从质量和利用状况方面对土地进行全面掌握，采用科学合理的方式管理和利用集体建设用地，以此来有效促进土地流转，使集体建设用地交易更加规范，从整体上提升公开化、透明化的交易水平[5]。

3.4.5 明确评估范围

需要具体结合规划方案，明确建设用地的详细划定范围。对于需要小范围测算、分散型分布的集体建设用地来说，对评估范围划定应以行政边界为依据。对于分布较为集中的集体建设用地范围的测算，可以根据建设用地来划定评估范围。

3.4.6 科学处理和调整级别界限

根据定级初步完成的集体建设用地级别图，无法做到与线状地物准确吻合，特别是针对偏远地区的道路来说，由于线状地物十分稀少，并且缺乏完善的路名。因此，为了使集体建设用地能够具有突出的使用成果，使基层便于操作，需要同时根据相关特点和规律，科学处理和调整不同级别界线的地价，根据最小的行政村单元，并借助各村行政界线，合理合并水平相同的村落[6]。

3.4.7 采集地价情况

在根据基准地价对集体建设用地进行评估的过程中，最基础的一项工作是采集估价资料，同时，也是基准地价需要准确评估的重点内容，并且在实际采集的过程中，所采集的资料是否真实、准确，直接关系到评估基准地价的集体建设用地是否可信。

通过采集准确的估价资料，能够真实体现交易价格或是收益状况，并且能为评估方式的科学选择提供相应依据，以此来对样点的集体建设用地进行准确评估，使基准地价更加贴近现实。需要根据相关制度，规范登记流转的集体建设用地，通过建立流转体系，动态监测集体建设用地，根据价格变化实时掌握集体建设用地的动态信息，并提供相关信息使地价评估获得一手参考信息[7-8]。

3.5 提升人员的综合素质

土地管理包含的技术与环节数量繁多，在管理过程中需要专业的管理人员优化管理方案，保证方案的可行性，使工作顺利开展。因此，需要建设专业的管理队伍，增加团队中的人才数量，并在工作中不断扩大团队规模。因此，需要全面了解现有管理人员的能力与水平，在制订管理人员的培训方式时，应结合个人的实际情况。另外，应将新知识与新技术应用到实际工作中，并针对以上内容对员工培训，提升其实际操作能力，保证土地管理工作质量。除了需要加强管理人员的专业知识以及技术外，还需要建立考核机制，强化在人才竞争中的个人意识，并且需要确保竞争环境的公正性以及公平性，提升团队的整体能力[9-10]。

4 结束语

我国在管理农村集体用地时遇到了各种问题，如难以高效利用建设用地，难以实施城镇规划，缺乏资金建设等，对新农村建设造成了不良影响。我国一直以来实行土地承包制，农村土地涉及复杂的权属问题，加大了管理和规划工作难度。由于无法搬迁土地，而集中建设就面临土地置换问题。能否良好地管理集体建设用地关系着其规划实施效果。在管理集体建设用地期间，应结合土地利用规划和村镇建设规划，完善集体建设用地的流转市场，发挥土地市场效用，规范管理农村集体用地，促进乡村振兴战略有效推进。