结对帮扶工作方式的实践与思考——基于ZS 村的调查研究

□张 宇

（中共枞阳县委党校，安徽 铜陵 246700）

1 研究背景

结对帮扶是具有中国特色的基层工作方式。在脱贫工作中，不同层面、不同类型的结对帮扶工作形式得到大规模、长时间、广范围运用，比如地区帮扶、产业帮扶以及单位和个人之间的结对帮扶等。

文章关注的结对帮扶主要是指基层行政人员、国有企事业单位工作人员与政策对象之间结成的一种相对固定的联系制度，是人与人之间的具体帮扶行为。为了深入了解结对帮扶工作方式，特别是这种方式如何发挥作用以及影响其效能发挥的主要因素有哪些，文章从ZS 村脱贫工作的实践出发，聚焦结对帮扶行为这种兼职型帮扶[1]，透过脱贫工作研究这种工作方式作用过程及影响因素。

2 个案介绍

ZS 村地处长江中下游地区，是位于县城周边的贫困村。根据“单位包村、干部包户”定点帮扶制度，开展脱贫工作以来，ZS 村所在县共有市和县的259 个单位、15 263 名结对帮扶干部（以下简称帮扶干部）参与帮扶，选派368 名干部驻村帮扶。

市县行政事业单位干部是结对帮扶队伍的主体。根据单位所在帮扶村的不同情况，有的干部结对帮扶一户，有的干部结对帮扶几户。干部因工作调动或退休等原因发生变动时，单位安排新的干部接替，保证贫困户始终有结对帮扶责任人。帮扶干部的组成并不是一成不变的。刚开始时，村干部也都是帮扶干部，经2017 年、2018 年调整后，村干部基本从帮扶干部队伍中退出，他们的结对贫困户一般由定点帮扶单位的工作人员承接。

ZS 村共有贫困户135 户，有3 个定点帮扶单位，其中市级、县级帮扶单位各1 个，县所在国有企业单位1 个。绝大多数帮扶干部只结对帮扶1～2 户贫困户，同时每个定点帮扶单位需安排1 名工作人员作为驻村干部，因此ZS 村有3 人组成驻村工作队。

ZS 村根据贫困户分布将扶贫任务划为几个片区，每个片区安排1 位村干部担任片长，由片长负责这一片区所有贫困户的扶贫工作。在村里另外设置专职扶贫干部1 名，专门负责全村扶贫工作。为了协调各主体及工作人员间的工作，村、镇及定点帮扶单位组织共同组成了联合党委。因此，一个村内的脱贫工作涉及结对帮扶工作机制、驻村帮扶工作机制、村内片区与专职扶贫工作机制、联合党委工作机制等。2016 年下半年以来，政府陆续出台了危房改造、医疗、教育等各项政策帮扶措施，对帮扶干部走访工作提出了明确要求，加强了对帮扶干部日常走访行为的监管和考核。在行政力量推动下，帮扶干部开始了制度化的下村走访工作。

从实践看，结对帮扶是以落实政策为目的、以联系群众为核心的基层行政方式，具有明显的自上而下的特点，且这种工作方式的开展往往需要投入大量人力资源。在政策落实过程中，结对帮扶并不是单独存在，而是嵌入在其他工作机制之中，与其他工作机制共同发挥作用。精准考核帮扶行为对推动制度化结对帮扶工作具有重要意义。

3 ZS 村的结对帮扶

3.1 帮扶干部的角色实践

下村走访是帮扶干部工作的基本形式，也是帮扶干部、贫困户、村镇及驻村干部互动的基本过程。学习政策是帮扶干部开展帮扶工作的必然要求。县级负责扶贫工作的主要部门先后印发了大量关于帮扶工作的材料，下发了《关于如何做好结对帮扶走访工作的通知》等一系列类似的指导性文件。扶贫的具体政策非常多，扶贫政策是一个政策体系，且每年都有一定的变动，因此非专门从事脱贫工作的人员想把扶贫政策搞明白不是一件容易事。

帮扶干部需要接受各种考核检查。第三方评估、市际交叉考核以及其他各类市县检查都涉及对帮扶干部的考察。各类考察一般包括帮扶干部对帮扶对象家庭基本情况了解程度、帮扶对象对帮扶干部基本情况了解程度、具体帮扶工作开展情况、扶贫政策落实情况4 个方面。

考核指标、检查项目在某种程度上决定了帮扶干部的帮扶行为，各类考核检查对帮扶干部的角色行为具有明显的导向性。帮扶干部的角色实践情况取决于工作形式是否确定、行为规定是否清晰、政策体系是否清楚、角色导向是否明确4 个方面。

3.2 帮扶干部与贫困户、村镇及驻村干部的互动

3.2.1 帮扶干部的入户走访

帮扶干部走访可以先进村后入户，也可以先入户再进村。进村主要是通过贫困户所在片区的片长、扶贫专干或驻村干部，了解结对贫困户家庭近期情况、各项政策落实情况以及村内近期扶贫工作的重点等。入户要获取贫困户家庭基本信息，包括家庭人口、工作学习、身体健康等情况，特别要掌握贫困户致贫原因，宣传促进各项扶贫政策落实，进一步了解贫困户需求并寻求解决办法，与贫困户谈心谈话，加强对群众的引导。贫困户家庭基本信息的获取往往通过两三次走访就足以达到，且这些信息在一段时间内很难发生显著变化。

全面开展扶贫工作时，积极宣传政策，帮助贫困户获取政策支持，成为帮扶干部的重要工作内容，即帮助贫困户争取享受政策利益最大化，保证应享尽享。随着各种扶贫政策落实以及贫困户陆续脱贫，帮扶干部的走访日渐形式化，而外出务工的贫困户与帮扶干部之间的联系更加松散，有的结对帮扶关系甚至名存实亡。

2019 下半年，随着脱贫任务逐渐完成、上级提高对脱贫工作中形式主义问题的重视程度以及落实基层干部减负要求，ZS 村所在县对结对帮扶走访次数开始逐渐放松要求，走访台账在各项检查中也变得不那么重要。

从走访的进程看，在政策实施早期，特别是政策落实集中期，走访成效比较明显；在政策尚未出台或者已经得到较好落实时，普遍的、频繁的走访成效比较低，产生了人力资源的浪费，一些为了完成任务的走访甚至会造成负面的社会影响。在实践中，组织者比较强调结对帮扶工作方式的进入机制，作出各种制度化规定，但忽略了退出机制的构建。

3.2.2 帮扶干部与贫困户的互动

贫困户作为帮扶对象，是帮扶关系的重要主体。帮扶对象需经过一系列程序而被认定。ZS 村贫困户有许多是低保户、五保户，或由于家庭劳动力较少、抚养或赡养人数较多导致贫困，或由于家庭中有残疾、精神病患者、重大疾病或慢性病患者导致贫困。贫困户在较大程度上依靠政策兜底脱贫，对政策的依赖度比较高，对政策的各项规定及带来的收益如数家珍。有的帮扶对象对扶贫政策的掌握甚至超过帮扶干部，存在政策知识“倒挂”的情况。

贫困户是社会的弱势群体，在经济条件、社会资源、文化知识等方面处于劣势，是需要扶助的对象，但在结对帮扶关系中贫困户并不“弱势”。高度重视贫困户对帮扶干部评价的考核机制，使贫困户在面对干部时有了较强的底气，反而帮扶干部在面对贫困户时不能很好地坚持立场，很难与贫困户的某些不正确认识作应有的斗争。帮扶干部担心贫困户的“差评”，出于自我保护心理，不想也不能得罪贫困户。因此，在帮扶关系中，确定帮扶对象与帮扶干部之间的平等地位尤为重要。任何只强调一方的单向评价体系都会对双方造成伤害，从而影响帮扶成效。

3.2.3 帮扶干部与村镇及驻村干部的互动

村镇干部在扶贫工作中处于主导地位。贫困户的确定、政策利益的分配与落实、台账的建立与完善均由村镇干部牵头完成，也就是说，扶贫政策的落实不用必须经过帮扶干部。驻村干部协助村镇干部做好各项扶贫工作，与村干部同在村里办公，朝夕相处，联合工作[2]，甚至主导了村级层面的精准识别和扶贫对象的精准管理[3]。对于扶贫工作而言，村镇及驻村干部是一个整体。

帮扶干部与村镇及驻村干部同为政府脱贫攻坚的重要力量，在许多问题上立场相同，但是他们的工作有许多不同之处。村镇与驻村干部更多从整体上考虑脱贫工作，要保证政策利益的合理均衡分配，而帮扶干部更在乎与自己结对的一两户。虽然帮扶干部不用听从村镇及驻村干部的调遣，但帮扶干部要服从脱贫工作整体安排，根据不同时期村内脱贫工作的需要，确定帮扶走访的具体任务或走访重点。

脱贫工作的需要主要由村镇及驻村干部提出，因此帮扶干部既要根据贫困户的诉求反映情况，为贫困户争取合理的利益，又必须与村镇及驻村干部一起，考虑脱贫的整体情况，减少矛盾和纠纷，确保由村镇及驻村干部主导的脱贫目标顺利达成。由此可见，帮扶干部与村镇及驻村干部之间存在合作、监督和互助的关系。在脱贫工作机制中，结对帮扶工作处于辅助或补充地位，很难完全独立开展活动。

3.3 结对帮扶成效

结对帮扶成效的实质是结对帮扶工作方式的效能问题，即大规模、经常性、长时间的走访投入与产出之间是否成正比。从贫困户角度看，贫困户的获得感往往通过获得物质或解决困难来衡量，即贫困户有没有从结对帮扶关系中得到实惠。贫困对一个家庭的影响是全面的，帮助解决贫困往往需要面对经济社会问题的综合体。因此，贫困户的获得变成了经济的获得和社会关系的获得。结对帮扶关系的存在，为贫困户取得政策支持提供了帮助，为其解决问题提供了有效渠道。

对一个村的整体脱贫工作而言，帮扶干部的走访对维护脱贫工作稳定整体和谐等方面有重要意义。帮扶干部开展了大量的群众工作，使群众在短时间内被迅速组织动员起来。广泛的结对帮扶使许多干部深入了解群众和社会，得到了锻炼。帮扶成效不能只从帮扶对象获得的角度进行衡量，需要从其他多个方面综合考量。无论采用何种具体工作方式，确保政策更好、更快地落实，最大程度节省行政成本，是基层政府在落实政策时考虑的主要内容。

4 讨论

4.1 帮扶干部与贫困户、村镇及驻村干部之间的关系

2016 年大规模扶贫政策实施后，帮扶干部与贫困户、村镇及驻村干部之间的关系趋向制度化，可以说，没有各项扶贫政策就没有各主体间制度化的互动。帮扶干部、贫困户、村镇及驻村干部都是围绕落实扶贫政策进行互动。扶贫政策基本落实之后，制度化走访面临形式化的风险，因此赋予制度化走访丰富的内容十分重要，是机制有效运行的基本保障。

村镇及驻村干部主导扶贫政策的分配，贫困户主导对干部行为的评价，帮扶干部则发挥协助、监督、沟通的作用。因此，村镇及驻村干部与贫困户之间存在较强关系，而帮扶干部与贫困户、村镇及驻村干部之间的关系相对于村镇及驻村干部与贫困户之间的关系则显得比较薄弱。

脱贫工作制度要求帮扶干部为贫困户争取最大利益，并且在保持脱贫工作整体和谐稳定等方面与村镇及驻村干部保持一致，使得帮扶干部在走访中倾向于贫困户、在涉及事关贫困户脱贫等重大问题上倾向于村镇及驻村干部。因此，帮扶干部不能偏听任何一方，这样才能对贫困户与脱贫工作的真实情况作出准确判断。

4.2 考核设计与实际情况

4.2.1 考核“去没去”

考核“去没去”主要通过量化规定与痕迹管理达到。对帮扶干部走访提出明确的次数规定和台账要求，导致帮扶干部每月下村走访时，急于证明自己“去了”，甚至以为“去了”就是“帮了”。

4.2.2 对贫困户家庭了解情况

对贫困户家庭情况的了解不一定需要帮扶干部通过走访实现，通过其他途径同样可以达到，比如通过村镇及驻村干部获取贫困户台账资料。

4.2.3 贫困户对帮扶干部满意度

贫困户对帮扶干部评价有效的机制中隐含3 个假设。第一，贫困户会根据帮扶干部的行为给出合理评价，而不会根据个人的情绪或其他社会关系给出评价。第二，贫困户只会根据帮扶行为给出合理评价，而不会依据帮扶干部的其他方面或其他脱贫工作主体行为给出评价。第三，贫困户与帮扶干部就什么是帮扶有一致认识。

显然，实际情况并非如此。贫困户评价考核存在的第一个问题是：让贫困户对帮扶干部作出满意评价可以通过多种方式达到，并不一定依靠有效的帮扶。有些贫困户对村镇干部、驻村干部以及帮扶干部的区别不清楚，认为都是政府派来的干部，这些主体有一荣俱荣、一损俱损的风险，存在彼此维护的情况。在实践中，贫困户最关心的是扶贫政策，如果扶贫政策完全落实，那么贫困户无论对村镇干部还是帮扶干部都容易给出满意评价。贫困户评价考核存在的第二个问题是：对于哪些行为属于帮扶行为，不同人有不同的理解。给钱给物是帮扶，帮忙奔走是帮扶，谈心聊天也是帮扶，但是一些贫困户很难认同那些不能立即带来好处的帮扶行为。要把政策落实作为考核指标设计的出发点和落脚点，兼顾帮扶对象的主观感受，因此事实评价应重于主观评价。

4.3 政策分配与导向

基层脱贫工作的核心问题是如何实现政策利益的合理、有效分配。如果没有处理好分配问题，政策不仅不能解决现有问题，而且可能引发新的矛盾。政策利益不总是充裕的，有时无法做到平均分配。把政策利益给哪些贫困户、不给哪些贫困户以及优先给哪些贫困户，是需要村镇及驻村干部慎重考虑的问题。

为了得到更多、更好的政策支持，一些贫困户不断向帮扶干部“诉苦”，反复强调自身的困境和能力的不足，希望得到帮扶干部更多的同情，期望政府或干部承担更多责任。一些贫困户希望帮扶干部能够纠正村里政策利益分配不公的行为，这种不公可能来自与他人的比较，也可能来自与政策规定的比较。

帮扶干部有时发挥了微调政策利益分配的作用，但是紧盯政策不放松，使政府或干部责任趋于无限化。贫困户身份带来许多政策利益，不仅是贫困户，其他非贫困群众特别是贫困边缘群体，也希望获取政策利益。一些人认为贫困不是好事，但成为贫困户不丢人。因此，政策利益输送绝不能随便找个理由，需仔细考量分配政策的依据，否则政策价值导向就会发生偏移，从而给帮扶工作带来不利影响。

5 结束语

当政策影响比较全面，受影响人数比较多且政策对象相对弱势时，结对帮扶工作形式极可能被运用。结对帮扶工作形式的有效开展，需要强有力的行政推动、有效的考核监督和高质量的政策供给，而且这种工作形式的开展往往需要组织者投入较多人力资源以及其他资源。结对帮扶作为一种重要的工作形式，往往被嵌入在一个更大的制度安排之中，较少被单独运用。如何利用结对帮扶工作组织形式的特点，使其在政策落实过程中发挥最大效能，考验着基层政府的智慧。