西藏农村公共产品供给问题及对策研究

□张会元，占 堆

（西藏大学经济与管理学院，西藏 拉萨 850000）

1 问题的提出

西藏地处我国西南边陲，平均海拔4 000 m 以上，环境恶劣，社会经济发展落后于内地，农村地区经济发展水平不高，基础设施薄弱，教育和医疗资源短缺。由于西藏地区数据难以获得，以西藏为研究对象的学术成果匮乏，理论界从宏观层面和政府角度讨论西藏地区农村公共产品供给的相关研究成果较少。

西藏农村人口占全区人口较大比例，农村地区所需的公共产品极大程度依赖于政府提供。研究西藏农村公共产品现状及存在的问题，可以为各级政府合理配置西藏农村公共产品资源、拓宽投入渠道和平衡公共产品供需结构提供参考。

萨缪尔森首次给出公共产品的正式定义，按其观点，公共产品就是社会全体成员共同享用的集体消费品。社会全体成员可以同时享用该产品，每个人对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费[1]。马斯格雷夫在此基础上提出补充，公共产品还具有消费上的非排他性[2]。自此，西方经济学界公认公共产品具有非竞争性和非排他性。

由于政府财力有限，仅依靠政府供给公共产品出现了供给不足、供给效率低等各种问题，各市场主体逐渐参与到农村公共产品供给中。1974 年科斯（R.H.Coase）在《经济学的灯塔》中证明，私人部门提供了大量本应由政府供给的公共产品。

张军和何寒熙（2016）将农村公共产品区别为政府主导的供给、私人供给以及合作供给3 种模式，通过研究发现这3 种供给模式相辅相成，提高了农村公共产品的供给效率。

冷哲（2016）通过对大量阶段性数据进行研究发现，经济发展程度和财政制度对农村公共产品供给效率影响显著。

邓立新（2014）认为，应当鼓励农民参与公共产品的供给，以自我供给的方式提升农村公共产品的供给效率。

朱新林和陆豪（2018）指出西藏农村公共服务存在投入经费不足、管理体制落后、政府包揽造成供给效率低等问题。

赵燕（2015）通过对拉萨市周边农村调查，分析了西藏农民对公共服务的切实需求。

张盛国（2018）通过对西藏农村公路进行研究，发现公路建设存在严重的环境破坏、污染等问题，虽然这些问题可以通过管理和技术手段解决，但各参建单位应当引起重视。

夏洋洋（2018）指出西藏农村公路建设有利于促进农村旅游业发展、公共服务资源均衡、降低农村运输成本、改进产业结构和带动一系列产业发展。

以上文献从公共产品概念、供给主体、供给效率等方面对西藏农村公共产品进行研究，但对西藏农村公共产品供给涉及较少。文章从西藏农村居民居住环境、教育、医疗及生产生活基础设施方面，整体分析西藏农村公共产品供给状况及存在的问题，并提出相关建议。

2 西藏农村公共产品供给现状

西藏自治区面积120.223 万km2，约占全国总面积的1/8，土地辽阔，但由于地处青藏高原，平均海拔在4 000 m 以上，生存环境恶劣，导致生产力低下、经济落后。根据第七次人口普查结果显示，西藏常住人口为3 648 100 人，其中城镇人口为1 303 443 人，占35.73%，乡村人口为2 344 657 人，占64.27%。将西藏农村公共产品分为农村居住环境、生产生活基础设施建设、医疗公共卫生和义务教育4 个方面，总体来看，西藏农村教育、医疗卫生、水电问题、居住环境得到改善，但各项公共产品供给仍然不足，制约着农村经济发展。

2.1 农村居住环境

西藏大力推动公共产品的建设完善，补齐农村发展短板，加速推进农村建设。在农村居住环境治理方面，农村厕所改造、农村垃圾集中回收处理以及农村居民饮用水等工作卓有成效。

农村厕所改革工作中，西藏因地制宜推行集中下水道水冲式、三格化粪池式两种水冲式厕所，改良阁楼式、双坑式、干封双坑式3 种无水冲式的厕所。2019—2021 年，西藏累计改造农村户用卫生厕所30.2 万座，新增农村户用卫生厕所15.5 万座，户用卫生厕所普及率达54.24%，较2018 年提高28.84 个百分点。

目前，西藏大部分行政村生活垃圾、生活污水得到有效治理。西藏农村设置垃圾集中收集点，对农村居民生活垃圾实行垃圾分类处理，并建立垃圾兑换超市，鼓励居民合理处理生活垃圾。根据不同地区特点，建立集中式、分散式设施，处理居民生活污水。有些村庄开展了黑臭水体排查治理工作，并建立台账。有些村庄将污水治理与厕所改革工作结合起来，使居民生活环境得到较大改善。

在解决农牧民饮水问题方面，西藏实施了“母亲水窖”等集中供水工程。“十三五”期间，西藏累计投资43.24 亿元，改造提升农村饮水安全工程17 581 处。目前，西藏农牧区饮水安全问题基本解决，200 多万农牧民群众从中受益。下一步将实施规模化集中供水工程，推广城镇供水管网向周边农村延伸，让更多农牧民喝上安全水、放心水、干净水。

2.2 生产生活基础设施建设

西藏农村基础设施建设突飞猛进，水、电、路、通信、网络等基础设施条件极大改善，边境一、二线行政村公路通达通畅，主电网延伸到全部边境乡（镇）。

2020 年底，西藏高速公路达106 km，一级公路582 km，公路总里程达118 238 km。道路建设促进了经济发展，缩短了乡村与城市的距离，加快了城乡一体化进程。2020 年西藏林业草原投资255 249 万元用于林业草原的生态修复和林（草）产品加工制造等，现有水库122 座，耕地灌溉面积28.28 万hm2，在建电站规模42 000 kW，邮政营业网点1 232 个，农村投递路线85 862 km，农村宽带接入用户24.8 万户，已通邮行政村达100%。完善西藏农村基础设施建设好处诸多，促进了农村旅游业发展，降低了农村运输成本，促进了多产业发展和农村经济发展。

2.3 农村医疗卫生

根据中国统计年鉴资料显示，2020 年西藏农村乡镇卫生院床位数总量为0.37 万张，比2019 年的0.36 万张增加37%，但在全国仍排名倒数。2020 年西藏村卫生室覆盖率100%，有村卫生室5 277 个，虽然村卫生室相比2019 年有所减少，但乡村医生和卫生员比2019 年增加152 人，2020 年每千口卫生技术人员5.02 人，比2019 年增加0.53 人。西藏农村公共卫生服务水平并没有随着公共卫生人员数量的增加而有所提高，其服务水平在全国排名仍然靠后。

2.4 农村义务教育

西藏教育是国民教育的重要组成部分。自西藏和平解放以来，在政府的规划和支持下，西藏义务教育得到普及，西藏农村教育服务水平不断提高，现代教育体系逐步完善，教育普及均衡程度提升，96.1%的乡镇有小学，所有的县均有初中。2020 年，西藏共有普通初中105 所，在校学生共计33 447 人，其中农村学生占比达23.4%；共有普通小学827 所，在校学生191 748 人，其中农村学生占比达54.33%。2020 年西藏全区文盲率达28.09%，比全国平均水平3.26%高24.83 个百分点，比倒数第二名青海省高18.07 个百分点。由此可见，西藏农村义务教育水平与全国水平差距较大。

3 西藏农村公共产品供给方面存在的问题

3.1 供给资金不足

研究表明，在过去的十几年里，各级政府对西藏地区农村公共服务的投资活动十分活跃，中央政府对于西藏民生建设十分重视[3]。西藏地理位置特殊，环境恶劣，经济相对落后，导致地方政府用于农村公共产品的经费投入偏少。

由于地方财政对支农资金的执行效率偏低，挤占和挪用财政支农资金的现象较为突出。西藏尚未建立渠道资金投入机制，各企业、社会团体等社会组织对公共产品的投入参与不足，使得农村公共产品的资金投入总量较小。

3.2 供给主体单一

吴金明（2004）认为公共产品供给中涉及生产者、消费者、安排者3 个主体。西藏农村公共产品的供给主体只有政府和牧民。政府作为西藏农村公共产品主要供给方，在各层级、各部门之间存在职责不清、分工不明确的问题，导致农村公共产品供给明显不足。尽管中央政府一再加大对边疆地区的投入力度，但由于西藏大部分公共服务与产品依赖于财政，而政府财政收入是有限的，仅依靠政府财政难以满足农村对公共产品的需求。如果要加大对农村公共产品的投入力度，势必会增加农牧民负担，与农村税费改革的初衷相悖。西藏农牧民目前的收入情况决定了农牧民无法担负这样的费用[4]。

此外，农村的水、电、道路和灌溉设施等基础设施，都需要大量的青壮年劳动力建设与维护。目前，随着城镇化发展，农村青壮年选择进城谋生，村里大都是老弱病残幼，农村基础设施缺乏维护人员。

3.3 供给量总体不足，难以满足不同地区农牧民的需求

在过去城乡二元经济体制下，国家财政、政策等倾向于城市，农村财政投入占全国财政支出比例较低，由此导致农村公共产品与服务供给严重不足。目前，学术界普遍认为农村公共产品供给总量不足，农村基础设施落后，医疗、教育和社会保障的投入力度和覆盖率均不足。随着社会经济发展及城镇化建设进程加快，西藏农牧区居民生活有所提高，其对公共产品的数量及质量要求相应提高。

一是农村义务教育发展水平不高。农村学校教学基础设施、教学设备落后，教师教学水平有待提高，农村居民受教育水平低。二是农牧区基础设施供给不足，农地灌溉、草场维护等公共产品供给远不能满足农牧民的需要，且后续维护困难较大。三是基层卫生人员严重短缺，且整体素质不高，农牧民不能得到及时快捷的医疗服务。四是由于之前过度放牧，出现草地退化、水土流失以及土地沙化的现象，且最近几年西藏地质灾害频繁，生态环境比较脆弱。五是由于西藏地理位置及环境的特殊性，社会保障和服务体系运行成本较高，这是西藏公共产品供给效率低的重要原因之一。

3.4 供给决策不合理

西藏农村公共产品供给实行的是“自上而下”的决策机制，农民及其他参与投资的组织被排斥在决策体制之外。在这一决策体制下，地方政府在决策时忽视了农民的实际需求，根据自身的意志、偏好、利益为农民提供公共产品。各级政府热衷于提供见效快的短期公共项目，而不愿提供见效慢但具有战略性的公共产品[5]。

政府提供的公共产品与农民的实际需求错位，不仅造成人力、资金等资源浪费，而且农牧区居民生产生活所面临的问题得不到解决。政府在提供公共产品时，往往只注重前期建设，忽视后期维护问题，导致已建好的基础设施使用周期短、使用率低、质量差，这也是公共产品供给率低的重要原因之一。

4 西藏农村公共产品供给对策

4.1 拓宽农村公共产品投资渠道

西藏农村发展离不开中央和地方政府的支持，“西藏二十年内过多考虑所谓‘甩掉输血经济帽子’是不切实际的”[6]。西藏农村公共产品供给成本高、供给困难大、供给覆盖率低，主要是因为西藏地广人稀、海拔高、环境恶劣。农村公共产品有政府、市场、社会等供给主体。与多元化的供给主体相对应，农村公共产品具有多种供给模式[7]。目前西藏城乡差距越来越大，不利于社会稳定。政府应该加大对不发达地区农村公共产品的财政投入力度，促进西藏农村经济发展。

4.2 建立健全农村公共产品供给及监督体制

当前政府依然是公共产品供给的主要主体，然而仅依靠财政难以满足农民的需求[8]，而且各政府在履行职能过程中暴露出办事效率低下、供给质量不高等缺陷。在当前农村公共产品供给不足的情况下，许多学者提出建立农村公共财政体制，引入市场机制，让更多企业等组织参与农村公共产品供给，通过市场竞争，促使不同参与主体提高供给效率和质量，弥补政府供给能力不足的缺陷。为了践行政府履行职能的公开性及民主性，鼓励更多社会主体参与公共产品的投资，应当建立健全有效公共产品供给监督机制，加强对各主体投入资金的监管，加强群众监督，确保资金的有效利用。

4.3 建立健全农牧民参与公共产品供给决策机制

杨明洪在《建设西藏农牧区公共产品供给的长效机制》一文中指出，要解决西藏农牧区公共产品供给水平低、质量差、体系不够完善等问题，需要建立公共产品供给决策机制、供需的互动整合机制、财政涉农资金稳定增长长效机制等。要加大宣传力度，培育农民的公民意识和民主法治意识，提升农牧民主人翁意识，引导农牧民积极参与公共产品供给决策的活动。在村民委员会制度下，通过投票表决，反映多数人对公共产品的需求。让农牧民参与到农村公共产品供给决策机制中，既可以提高供给效率，又可以提高政府在民众心中的公信力。